Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1

• Название: Принятие государственных решений1
• Дата: 24.05.2018
• Размер: 0.85 Mb.
• Имя файла: Соловьев А.И. Принятие государственных решений.doc
• Тип: Документы; #44795
• страница: 3 из 13

§2. Процесс принятия решений в структуре государственного управления
Основные теоретические трактовки государственного управления
Как можно видеть, в самом общем виде специфика принятия государственных решений обусловлена соединением подсистем власти и государственного управления. При этом последняя представляет собой как бы ближайшее окружение механизма принятия решений и от его характера зависит направленность действий по выдвижению и реализации целей.

В науке сложились разнообразные подходы относительно оценки государственного управления, о которых мы скажем чуть позже. Сейчас же стоит подчеркнуть, что, несмотря на различные оценки системы государственного управления, сам процесс принятия решений в этой сфере рассматривается в науке двояко: либо как отдельный акт, момент выбора целей, определения оптимальной альтернативы и в этом смысле как самостоятельная функция управления; либо устойчивое взаимодействие, процесс, в основных своих параметрах совпадающий с процессом государственного управления как таковым. И в этом смысле все управленческие действия государства рассматриваются как составные моменты принятия решений, фазы, этапы или механизмы выдвижения и реализации целей.
Думается, однако, что, несмотря на кажущиеся различия, эти два подхода не слишком противоречат друг другу, поскольку все зависит от уровня измерения этих явлений. Так, соотнося систему государственного управления с властью, обществом и природой, вполне возможно интерпретировать присущий ей механизм принятия решений не только как совокупность отдельных акций, но и как ту функциональную оболочку, которая и позиционирует ее среди этих объектов. При этом в любом случае принятие решений будет рассматриваться как эпицентр процесса государственного управления, концентрирующий в процессе целеполагания все усилия акторов и их контрагентов, функции структур и институтов, их ресурсы и возможности.
В то же время, понимание особенностей принятия государственных решений напрямую зависит от трактовок характерной для данного института системы управления. Трактовок, демонстрирующих назначение, специфику данного типа урегулирования общественных отношений, формат механизма принятия решений, специфику координации мнений и согласования интересов, выработки коллективных решений и т.д.

Так, одни ученые связывают специфику государственного управления с наличием ряда специфических процессов(планированием, организацией, обеспечением персонала, руководством, координацией, информированием и бюджетированием), другие обращают внимание на чисто административные аспекты деятельности государственных учреждений, третьи предпочитают говорить о политических параметрах этой системы и т.д. Однако, среди всей совокупности подходов к государственному управлению можно выделить наиболее значимые, среди которых: рационально-классическая плюралистическая, корпоративная и рыночная, кибернетическая, технологическая и, условно говоря, модернистская теории.

Так, рационально-классическая (Дж. Муни, А. Рилей) теория достаточно механистически трактует систему государственного управления, закладывая в ее основу позиции «человека экономического». С этой точки зрения абсолютным приоритетом в государственном управлении обладают официальные, наделенные полномочиями организационные структуры, обслуживающими взаимодействие государства и общества. В центре такого понимания находится деятельность государственных учреждений, обладающих территориальной и функциональной дифференциацией своих структур и отношений. Таким образом, механизм принятия государственных решений представляет собой по преимуществу форму взаимодействия таких управленческих субсистем, как бюрократия, парламентский корпус, группы интересов, а также политики. Наделенные специфическими правами и ответственностью, эти агенты вступают в регламентированные отношения по поводу согласования интересов и позиций, кооперации и координации действий, выработке и продвижению совместно вырабатываемых целей. Разновидностями такого подхода можно считать стейтизм (акцентирующий центральную роль государства как рационального актора) и, этатизм (абсолютизирующий социальную роль государства).

Плюралистическая теория (Г.Ласки, А.Линдсей, Э.Баркер, Дж.Фиджи) трактует государственное управление как систему представительства интересов множества относительно автономных групп, которые в своем взаимодействии не стремятся к монополизации власти и при этом не контролируются правительством. Поскольку правительство в основном занимает пассивную позицию относительно спора групповых агентов, в основании механизма принятия решений находится стихийно складывающийся баланс сил и интересов, ресурсов и усилий, комбинаторика агентов. При такой оценке системы государственного управления в механизме принятия решений главный акцент делается на деятельности правительства (а не государства как такового). И вообще государство не рассматривается как активный субъект, заинтересованный в кооперации усилий с обществом. При этом деятельность правительства и связанных с ним бюрократических интересов не рассматривается в качестве специфической группы, играющей на государственном рынке.

В противоположность таким установкам корпоративная теория (У. Ратенау, Г. Мейн, Ст. Рохкан, Дж. Хог), несмотря на то, что также признает в качестве системообразующего момента системы государственного управления деятельность множества разнообразных, функционально различных образований, делает акцент на других ее аспектах. Корпорации оцениваются здесь как формы вертикальной организации групп и влияния на власть, выражающие стремление соответствующих общностей монополизировать отношения с государством, вытеснив на периферию все иные группы интересов вплоть до партий и даже парламента. По причине стремления корпораций к занятию монопольных позиций и контролированию процесса представительства интересов государство занимает здесь основополагающее положение и отслеживает их совокупную активность, играя главную роль в налаживании отношений с обществом. Однако, учитывая реальную роль корпораций в государстве и обществе, механизм принятия государственных решений складывается здесь как форма совмещения интересов и позиций политических и экономических структур. А это, в свою очередь, предполагает поддержку корпорациями государством в обмен на их допуск к выработке государственных целей. Как считают сторонники данного подхода, правительство без поддержки бизнеса - это тирания, а деятельность бизнеса без протектората государства - пиратство, не имеющее общественного оправдания.

Учитывая все возрастающую роль корпораций в современном мире, в научной мысли множатся вариации такого подхода. И хотя, как показывает практика, корпорации чаще всего не готовы к коммерческим рискам в национальном масштабе и не всегда входят в такого рода проекты, тем не менее, некоторые ученые считают иначе. Так, например, А.С.Миллер выдвинул идею «позитивного государства», не только усиливающую взаимную зависимость государства и корпораций, но утверждающую, что правительство только тогда может взять на себя ответственность за решения в области экономики, если будет укреплять союз с корпорациями, задающими основные направления в развитии экономики. Весьма популярны в настоящее время теории и «корпоративного гражданства», а также другие идеи, расценивающие корпорации как источник приоритетного позиционирования и идентификации участников принятия решений.

Рыночная теория, исходя из того, что государству не удается обеспечить общественные потребности методами иерархически организованного административного аппарата, предлагает рассматривать (и одновременно выстраивать) систему государственного управления как глобальный механизм, ориентированный на принципы торговой сделки между государством и обществом. Таким образом, в основание механизма принятия решений закладывается идеология частного интереса, во имя которой каждый агент стремится к максимизации прибыли, а следовательно и соответствующему типу координации отношений государства и общества.

Весьма своеобразна и кибернетическая теория государственного управления, трактующая его как разновидность модели авторегулирования живых систем. Заложенные в основание этого подхода принципы гомеостатичности и динамической иерархии предполагают, что ее деятельность направлена на обеспечение (естественных или специально создаваемых) программ сохранения собственной целостности, стабильности функционирования и саморегулирование. Таким образом, все функционирование системы государственного управления регулируется взаимными переходами совершенно определенных фаз: стабильности, трансформации, обновления, разупорядоченности, испытания альтернативами и разложением старого порядка².

Открытость развития, нелинейный характер эволюции, стихийно складывающаяся иерархичность структур - все это задает и основания процессу принятия решений, оцениваемому в рамках только трех диспозиций: самоорганизации, организации и управления. Государственный механизм должен функционировать в этой постоянно неравновесной среде, которая отличается только степенью неустойчивости. По сути, такое понимание предполагает не только высокую роль самоорганизации, но и то, что решение способно зарождаться в различных точках процесса, вызванных разнообразными внешними и внутренними флуктуациями (возмущениями). Такой подход сильно ограничивает и возможности целенаправленного проектирования будущих решений. Однако, он избавляет и от драматического восприятия кризиса, рассматриваемого в данной парадигме не как антипод общественного порядка, а условие выхода государства и общества на новый уровень развития. Существенно меняется здесь и отношение к средствам и методам государственного управления. В частности, предполагается, что государство должно действовать не в плане принуждения, а побуждения своих контрагентов к взаимодействию с властью.

Нельзя обойти молчанием и ряд чисто технологических трактовок государственного управления, которые трактуют его не в широком социальном плане, а применительно к решению конкретных проблем и процессов. По сути, такие трактовки носят во многом сугубо организационный характер или, точнее говоря, представляют собой форму приложения менеджеральных моделей к уровню управления государством.

Так, Т. Коган, Т. Кац и Р. Маккерси предлагая схему регулирования государством социально-экономических программ, выдвигают трехуровневую модель принятия решений, предполагающую: на низшем уровне наделение работника управленческими (менеджеральными) функциями, на среднем уровне организацию коллективно-договорных форм выработки решений, а на высшем включение наемных работников как представителей гражданского общества в процесс принятия стратегических решений. Или же в рамках этого направления государственное управление рассматривается как форма «управления человеческими ресурсами», т.е. как рассчитанная на осуществление конкретных акций без посредничества профсоюзов и иных структур.

К разряду такого рода подходов можно отнести и теорию «звездного менеджмента», предполагающего организацию как управления в целом, так и процесса принятия решений, отформатированного под ведущих специалистов, лидеров, государственных деятелей. Такая трактовка исключает обязательность разнообразных форм коллективно-договорной практики согласования решений. К разряду такого рода подходов можно также отнести и теорию «партисипаторного менеджмента», утверждающего необходимость совместного принятия решений с работниками на всех уровнях корпоративного и государственного управления, а также теорию агентов, которая рассматривает госуправление и присущий этой системе тип принятия решений как форму обмена между двумя (и более) государстве иным и структурами, при которой отсутствуют чисто рыночные условия. Это скорее серия контрактов между «принципалами» (заказчиками) и «агентами» (исполнителями), которые обусловлены рядом условий и процедур. Тесно примыкает к этой теории и концепция транзакционного анализа, которая делает акцент на издержках, связанных с заключением государственных контрактов и созданием новых государственных структур, мониторингом и контролем или, другими словами, разнообразными действиями «агентов» и «принципалов».

К модернизаторским теориям можно отнести группу теоретических конструкций, которые в основание своих подходов кладут те или иные аспекты взаимодействия при принятии решений. Так, теория игр, рассматривает государственное управление как форму организации рационально принимаемого решения, вырабатываемого в конкурентной борьбе двух наиболее влиятельных фигур, каждая из которых имеет свою стратегию действий: государства и общества. В результате решения формируются в результате постоянного или временного альянса сторон с целью активизации своих действий и концентрации ресурсов. В свою очередь, теория открытых систем трактует принятие государственных решений как результат ответа политико-административной системы на запросы, нужды и вызовы времени, внешней среды с целью адаптации к ним государственного управления.

В последние годы в американской и в западной науке в целом сложилось также направление постмодернизма (в частности, представленного в последние годы книгами Ч.Фокса и Х. Миллера «Постмодернистское государственное управление: рассуждения на тему», Д. Фармера «Язык государственного управления: бюрократия, современность и постмодернизм» и О. МакСвайта «Постмодернизм и Кризис определения государственного управления»), где в качестве основных факторов целедостижения рассматривались распространение ценностей, интеллектуализм, ограничение области правительственной деятельности, децентрализация власти, борьба против рыночного антрепренерства и другие.
Стоит отметить и теории, основанные на рационально-прагматических подходах к его оценке. Так, в США, благодаря сложившейся практике, государственное управление чаще всего обозначают как «организацию, персонал, практику и процедуры, которые необходимы для эффективного выполнения гражданских функций, прикрепленных к исполнительной ветви власти». В соответствии с этим и принятие государственных решений рассматривается большинством ученых как институализированный процесс, обладающий своими закрепленными в праве процедурами, технологиями и методиками действий. В русле аналогичных подходов и идей располагается и теория «нового государственного управления» (Л. Джонсон, Ф. Томсон, О. Хьюс), обосновывающая необходимость преобразования системы макрорегулирования в связи с трансформацией отношений государства и общества и, в частности, перехода с бюрократической на рыночную модель управления. Здесь в качестве приоритетных структур, норм и институтов рассматриваются процессы приватизации государственной службы и оценки исполнения, в свою очередь основанных на оценке результатов деятельности чиновников, связях с частным сектором и других аналогичных показателях.
§3. Основания идентификации механизма принятия решений в системе государственного управления
Двусоставной характер принятия государственных решений
Обобщая, рационализируя и главное - соотнося разнообразные теоретические установки с наиболее распространенной практикой государственного управления, можно определенным образом синтезировать наши представления об этой социальной системе и выработать предпосылки идентификации процесса принятия решений.

Коротко говоря, систему государственного управления можно представить как институализированную среду механизма принятия решений, в конечном счете, направленного на целенаправленное регулирование общественных отношений в интересах всего населения, социума в целом.

Продуцируемые этой управленческой системой связи и отношения, базирующиеся на разнообразных нормах и стандартах деятельности управляющих, предполагают наличие определенных правил их взаимной деятельности (и отношений с контрагентами), процедуры согласования позиций и интересов, характер включения в процесс разработки целей. В своей совокупности эти действия направлены на наиболее оптимальную оценку и соизмерение интересов и потребностей населения, различных групп граждан, а также аппарата управления, причем как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе.

В данном аспекте можно констатировать и то, что специфику принятию государственных решений придает погружение, встраивание институализированных управленческих структур в систему властного доминирования той или иной социальной группы, использующей для обеспечения своих позиций принудительные средства. Таким образом, механизм принятия государственных решений отличает тонкое сочетание распределения власти и собственно управленческих технологий, которое не покрывается ни механическим преломлением некой идеальной модели принятия решений в государственной сфере, ни идеальными формами «мыслительного процесса» власть предержащих.

Так, оперируя властными инструментами, государство оценивает и решает свои проблемы как институт, образующий форму правления и организации общественного порядка на определенной территории. В этом плане принятие решений неразрывно связано с упорядочением взаимоотношений элитарных и неэлитарных слоев, поддержанием отношений и совместной деятельности людей по распределению власти и обеспечением таких вытекающих из ее применения функций, как безопасность населения, осуществление высшего суверенитета и т.д.

В то же время как оператор собственно управленческих механизмов государство ориентировано на решение проблем с точки зрения производства общественных благ, компенсации изъянов рынка, ограничения естественных монополий, компенсации неравенства доходов, преодоления информационного разрыва в обществе и других социальных вопросов. Осуществление данных функций демонстрирует, что управляющее воздействие государства связано с ограниченным кругом объектов и решением вполне определенных задач. Так, например, этот тип соответствующих решений может приниматься лишь к акторам, взаимодействующим в госсекторе, а не во всех сегментах социального пространства.

Формат применения управленческих воздействий предполагает, что усилия государства, прежде всего, связаны с решением наиболее общих задач троякого рода, а именно:

- поддержанием сложившегося в обществе социально-политического порядка, способа правления, сохранение стабильности и упорядоченности базовых общественных отношений;

- целенаправленным регулированием различных областей, сфер, отношений, процессов и явлений в соответствии с интересами общества и правящего слоя;

- созданием предпосылок для будущего развития социальных объектов за счет наложение или, напротив, снятия ограничений для тех или иных вариантов их эволюции.

Решая данные задачи, государство неизменно применяет как методы макросоциального, стратегического воздействия на соответствующие объекты управления (предполагающие соответствующее конституционно- законодательное закрепление порядка), так и их оперативного регулирования, динамической корректировки связей и явлений.

Констатируя сочетание властно-управленческих установок при целеполагании (целеосуществлении), следует подчеркнуть, что разные типы политической системы создают принципиально разную социально-политическую среду для осуществления управленческих функций и принятия решений. Например, демократия или авторитаризм демонстрируют весьма различные условия принятия государственных решений в зависимости от наличия (отсутствия) в обществе конкурентных или гомогенных систем организации власти, степени доверия людей к правящему классу, наличия у граждан достаточных прав и свобод и т.д.

Такая двойственность механизма принятия государственных решений означает также, что управление государством представляет собой всего лишь один, временами не всегда самый главный, а подчас и просто подчиненный аспект работы всей политической системы. Другими словами, административно-управленческие задачи встраиваются в работу политической системы, не только не меняя ее базовые параметры, но и не всегда провоцируя должное внимание властей к своим проблемам. К примеру, хорошо известно, что за несколько месяцев до (и после) парламентских и особенно президентских выборов, управленческие задачи как бы отходят на второй план и весь аппарат государства переключается на обеспечение либо преемственности власти, либо ее трансформацию в связи с приходом новой политической команды.

Такое позиционирование административно-управленческих задач в политической системе свидетельствует о том, что власть, во-первых, использует механизмы принятия решений в целях управления государством лишь в известных целях, а во-вторых, при весьма определенных обстоятельствах. Не случайно американский ученый Ф. Риггс уточняет, что «ввод» информации в политическую систему может не приводить к созданию правил управления, а созданные административные правила при этом могут и не исполняться. (Кстати, по этой причине он различал «формальную» и «эффективную» системы управления). Иными словами, механизм принятия решений как бы содержит в себе некий социальный тумблер периодического переключения государства с задач в области управления на задачи укрепления власти (и наоборот).

И все же, несмотря на то, что управление - это лишь одна из функций государства, причем не всегда главная, все же именно ее осуществление является показателем эффективности власти как регулятора общеколлективных интересов. Как писал английский поэт А. Пон, «пусть о формах правления спорят дураки. При какой лучше управление - та и лучше». Уместно в этой связи вспомнить, что, к примеру, КПСС, обладая неограниченной властью в стране, так и не смогла обеспечить квалифицированного управления государством.

Такой двусоставной характер механизма принятия решений в системе государственного управления показывает, что в нем синтезируются довольно различные, а порой даже мало соединимые друг с другом методы. Так, применение власти для упрочения доминирующих позиций той или иной социальной группы непременно связано с насилием, борьбой и распределением ценностей, применением средств, обеспечивающих обязательность исполнения решений, легитимность, сохранение ряда групповых приоритетов в деятельности властей (что так или иначе предполагает произвольный характер действия правящих кругов). В то же время управленческие задачи, как правило, предполагают использование правовых средств, ориентируются на законность и легальные методы взаимодействия, достижение всеобщего согласия, исполнение правил и процедур, юридическую ответственность управляющих.

Эта внутренняя двусоставная природа механизма принятия решений в государстве отражается и в функциональной ориентации его институтов. Так, одни институты выполняют смешанные властно-управленческие функции, (например, парламент), другие - чисто административные (в частности, рядовые министерства и ведомства), третьи - сугубо политические (например, институт президента или администрации президента).

Двусоставной характер механизма принятия государственных решений демонстрирует, что в силу разнообразия задач, сложного сочетания целей, а также и по причине возможного изменения внешних условий - на которые данный механизм может адекватно не среагировать - процесс принятия государственных решений может функционировать как в режиме упрочения системы правления, так и подрыва существующих властно-политических оснований деятельности режима (когда, к примеру, рациональные методы планирования подрывают волевой характер правления при диктаторских режимах). Таким образом, следует признать, что механизм принятия государственных решений может обладать и дисфункциональным характером применительно к задачам, решаемым как с точки зрения воспроизводства системы правления, так и с точки зрения решения собственно управленческих задач.

Как показывает практический опыт, ни одно государство не в состоянии преодолеть эту двоякую внутреннюю ориентацию своего механизма принятия решений. Как политики не в состоянии выполнять административно-управленческие задачи, так и административно-управленческий аппарат не в состоянии ни компенсировать, ни тем более взять на себя функции механизма завоевания и использования государственной власти. Причем независимо от уровня профессионализации аппарата управления и уровня политической ангажированности бюрократии. Только часть чиновников может находиться во властной сцепке с политикам, влияя на использование власти.

Как пишет, к примеру, К. Кёниг, «в условиях демократии невозможно переложить ответственность на административный аппарат ни путем ее делегирования, ни путем заключения контрактов (с властью - А.С), ни любым другим путем. Политики в исполнительной власти договариваются с должностными лицами, но они это делают, зная, что их партнеры в административной системе не претендуют на передачу власти, что они могут приостановить любое соглашение при политической необходимости, и они понимают, что в условиях быстрых политических перемен их распоряжения могут устаревать быстрее, чем хотелось бы. Так или иначе, определенность контрактов означало бы отказ от власти» 6.

И сегодня, когда (в силу исторической эволюции этого института власти и становления информационного общества) меняется и характер политической системы в современных государствах, и одновременно (под влиянием конкуренции с частным сектором, ростом стандартов потребления и т.д.) идет трансформация собственно управленческих структур общества неизбежно эволюционирует и механизм принятия государственных решений. Однако, в силу неравновесности указанных тенденций, а также в силу различных причин национального характера столь же неоднозначно и ассиметрично меняются и определенные составляющие механизма принятия государственных решений.
Двунаправленный характер принятия государственных решений
Иными словами, разнородное влияние социальных и политических тенденций неоднозначно трансформирует различные сегменты, как отдельных институтов, так и всего механизма принятия государственных решений.

Помимо своего двусоставного характера механизм принятия решений имеет также и двунаправленное содержание. В частности, из-за сложных процедур и процессов сочетания властного и управленческого сегментов политической системы механизм принятия государственных решений включает в себя как процессы, связанные с организацией внутреннего процесса выработки целей, так и с усилиями по целенаправленному регулированию внешних объектов управления. В то же время и в первом и во втором случаях суть управления остается неизменной: в «воздействии на организацию и изменении ее структуры в целях принятия оптимальных решений».

Иными словами, в первом случае речь идет о необходимости согласования используемых в государстве алгоритмизированных и стихийных, институциональных и не институциональных практик, соединении политических и юридических процедур, коллективных и индивидуальных действий, связей и отношений, выработанных на кооперативной и конкурентной основе. Точнее говоря, чтобы добиться производства решения как некоего продукта сложносоставного процесса, государственным структурам необходимо наладить соответствующее взаимодействие между акторами, выработать должные процедуры, способы взаимосвязи, распределить ресурсы и т.д. Ведь все рациональные действия государства в области принятия решений непременно соседствуют с разноликими стихийными процессами, формами оспаривания вырабатываемых и продвигаемых целей.

С другой стороны, государство должно реализовывать и внешние по отношению к своему аппарату задачи. То есть в данном случае акцент переносится с организации совместных действий на своевременный учет управляемых и неуправляемых переменных. Здесь у государства существует немало ограничений, препятствующих рациональному урегулированию социальных отношений, а также возможностей разнонаправленных действий со стороны различных акторов. Конечно, помощь экспертов и научного сообщества, мощные ресурсы, имеющиеся в наличии у государства могут упорядочить и оптимизировать характер действий государственных органов и их контрагентов. Однако, и она не в состоянии уничтожить влияние стихийных факторов. И лишь применительно к отдельным решениям, все эти факторы могут изменить соотношение сознательности и стихийности в пользу более рациональных подходов. В этом случае механизм принятия решений должен функционировать таким образом, чтобы производимые решения, реализуемые цели совпадали с изменениями в объекте управления.

Понятно, что сложность и того, и другого процессов обусловлена наличием различных уровней государственного устройства, взаимодействием центральных региональных и местных центров, оказывающих собственное влияние на принятие решений.
Контрагенты государства
Весьма характерной чертой, заданной системой государственного управления и отличающей механизм принятия решений, является набор акторов (субъектов), взаимодействующих с государством. В целом, по мнению большинства специалистов, государство при принятии решений взаимодействует с устойчивыми партнерами (постоянно находящимися в контакте с государством), ассоциированными с ними субъектами (теми, кто косвенно взаимодействует с органами власти и государственного управления), а также субъектами по случаю (спорадически вовлекаемыми в решение государственных задач).

Среди устойчивых и постоянных контрагентов государства присутствуют: общество (гражданские объединения, корпуса граждан), международные структуры (отдельные государства, ассоциации, ТНК и проч.), корпоративные игроки (партии, лобби, СМИ и др.), а также эксперт но-академические образования. Каждый из этих контрагентов государства имеет свои каналы воздействия на процесс принятия решений, обладает специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решений, другими важными параметрами деятельности. Например, общественное мнение по-своему - через вызревание настроений - реагирует на управленческие проблемы, взаимодействует с государством по поводу официальной повестки дня, ответной реакции властей и т.д.

Одним из основополагающих факторов, повышающих значение отличительных черт механизма принятия государственных решений, выступает характер взаимодействия институтов власти и управления с обществом. Как уже говорилось, деятельность любых политических акторов и в том числе государства носит по преимуществу публичный характер. И даже, если его отдельные решения не имеют такой формы выражения или же принятые решения выковывались в теневых структурах власти, в целом они все равно направлены на побуждение массовой активности, публичный резонанс объявленных целей.

Публичная деятельность государства частично структурирована, а частично представляет собой спорадически выстраиваемые контакты с обществом. Другими словами, несмотря на наличие структур легального распределения полномочий у различных центров влияния и власти (например, у органов, принадлежащих к исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти) и соответствующих правил и процедур их деятельности, государство в процессе принятия и реализации решений способно порождать массовые стихийные коммуникации с различными сегментами общественности.

Характерно при этом, что население, как правило, воспринимает деятельность государства весьма персонализировано, в основном через форму деятельности руководства и лидера страны. Властное позиционирование лидера дает ему возможность агрегировать несводимые интересы, формировать и одновременно представлять стратегические цели социально разнородного общества. Одновременно его деятельность дает людям чувство сопричастности с общественными процессами, служит источником формирования гражданской этики, социальных ценностей.

Иными словами, лидер в государстве выступает как антрепренер в его совместной деятельности с обществом, но антрепренер не рыночный, а гражданский. Эта сторона его деятельности в значительной степени «закрывает» от общественности слой государственной бюрократии, технического аппарата, связывающего его с обществом. Понятно, что таким образом, что в зависимости от типа лидерства трансформируется и характер отношений общества к власти, и характерный для данного государства тип процесса принятия решений. Люди видят в деятельности лидера «знаки времени», образ правления и власти. Харизматическое господство - наиболее яркая форма лидерства - появляется «из коллективного возбуждения». Поэтому у государства и появляется возможность их целенаправленной мобилизации. Ведь еще М.Вебер писал, что политическое мнение народа формируется наверху, а не передается избирателями снизу. Так что именно лидер формирует и использует эту фиктивную «волю масс». В свою очередь в зависимости от типа лидера меняется и характер отношений государства с обществом, и тип процесса принятия решений. К примеру, Ван дер Меден, выделяя различные(колониальный, традиционный, националистский и экономический)типы лидерства, тем самым позволяет говорить и о различных способах организации власти и соответствующих способах принятия в государстве решений.

Одним словом, с каждым из выше указанных контрагентов у государства возникают и развиваются те или иные отношения и практики, складывается собственная логика взаимоотношений, формируются особые нормы и институты. Так, например, контакты с обществом осуществляются на основе функционирования системы представительства гражданских интересов, куда входит и электоральный механизм, и формы прямого представительства интересов граждан. Причем коммуникации такого рода, как правило, поддерживаются властно-управленческими структурами по строго фиксированным проблемам. То есть по тем вопросам, которые либо вызывают острый интерес со стороны граждан, либо являются предпосылкой для оживления массового внимания к тем проблемам, которые являются существенным и с точки зрения власти (т.е. того, к чему бы хотела привлечь внимание общества власть). Формируемая таким образом повестка дня является предпосылкой для рассмотрения проблем, требующих принятия тех или иных решений. Наличие международных структур среди контрагентов государства свидетельствует о том, что оно является непосредственным агентом системы международных отношений, мировой политики и экономики. В силу этого государство испытывает разнообразные формы влияния и давления, которые подчас весьма существенно видоизменяют и повестку дня, и характер поставленных целей, и даже способы принятия решений. Иными словами, удельный вес такого рода воздействия международной среды на механизм принятия государственных решений может меняться в зависимости от самых разнообразных причин. Но вот его присутствие носит постоянный характер.
Средовые факторы принятия государственных решений
Весьма характерен и облик внешней среды для механизмов принятия государственных решений. Характерен для системы принятия государственных решений и особый, дифференцированный характер внешней среды. Последняя предполагает наличие как ближайшего окружения процесса целедостижения, так и отдаленного.

В целом государство вырабатывает свои решения во внешней среде, важнейшими компонентами которой являются физико-географические компоненты, биосреда, социальная среда и социокультурные компоненты.

На место и роль процесса принятия государственных решений оказывают свое специфическое влияние также и разнообразные страновые и общецивилизационные факторы. К примеру, в западных странах отношение общества к действиям государства в этой сфере достаточно критическое, но одновременно оптимистическое, предполагающее уверенность в рациональном характере принимаемых властями решений. В России же даже верные решения нередко принимаются обществом в штыки, а в вырабатываемых целях усматриваются скрытые и несущие угрозы обществу подтексты.

Наличие страновых и цивилизационных отличий, а также уникальность многих решаемых государством задач, свидетельствует о том, что у государства существует не так уж и много возможностей для перенесения позитивного опыта одной системы управления на другую. Так что, несмотря на разрастание знаний о механизме принятия государственных решений упорядочивании его принципиальных фаз, раскрытии циклических трансформаций и других его важнейших компонентов, при решении конкретных ситуаций государства часто двигаются путем проб и ошибок,

С учетом отмеченных параметров механизма принятия государственных решений, можно констатировать, что в деятельности каждого государства существуют как универсальные, так и уникальные компоненты и параметры целедостижения. В то же время по мере создания условий для рационализации управленческих действий, сближения форм правления (например, в виде демократизации государственного строя), повышения квалификации кадров и ряда других условий нарастают универсальные черты этого процесса. Усиление же страновых и цивилизационных, а в особенности персональных характеристик в принятии решений, ведет к нарастанию исключительности механизма выработки и реализации целей.