Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1
 Скачать 0.85 Mb.
|
|
§3. Государство как специфический субъект принятия решений Социологическая трактовка государства как субъекта принятия решений Приведенные выше трактовки государства по понятным причинам важны не сами по себе, а в качестве основания дня определения важнейших параметров системы принятия решений, существующей в рамках данного института. В частности, эти концептуальные подходы по-своему определяют масштабы и границы процесса целедостижения, его структуру, механизмы согласования формальных и неформальных технологий продвижения интересов, возможности применения управленческих норм и процедур, а также ряд иных важных параметров. С учетом сказанного можно рационализировать, а главное - специфицировать понимание государства применительно к функциям принятия решений можно в рамках, условно говоря, социологического подхода, в котором главный акцент делается на те реально сложившиеся - а не проективные - черты и свойства государства, которые непосредственно влияют на строение и характер функционирования механизма принятия решений. Пытаясь выделить такие параметры, вспомним прежде всего что государство исторически развивалось как масштабный институт, пытавшийся укрепить на определенной территории единство населения (в том числе и путем внедрения идеи «общего блага»). Важнейшим условием этой эволюции было и остается непрерывное развитие властно-управленческого аппарата (под влиянием которого люди и принимают правление политиков и бюрократии как людей, чья деятельность имеет всеобщее значение), совершенствование организационной структуры, для которой характерна неоднородная как территориальная, так и функциональная диффузия. Однако, и в результате длительного совершенствования своих структур и функций государству так и не удалось добиться однозначной внутренней гомогенности. Так что оно и поныне представляет из себя одновременно как целостную, внутренне интегрированную (территорией, действием законов, традициями и др.) структуру, так и разновидность агрегатного множества людей (групп, институтов), которые решают разнообразные задачи, обладая при этом собственными мотивациями и траекториями поведения и вообще весьма высокой автономностью по отношению к органам власти и управления. Понятно, что в этом смысле и отношение контрагентов государства к разрабатываемым им решениям постоянно разнится и выдвигаемые цели не имеют устойчивой социальной базы. Более того, дифференцированный тип развития способствовал формированию в государстве наряду с официально признанным центром власти и управления и множества других - территориальных, местных, оппозиционных и проч. - центров влияния. То есть тех структур, которые де-факто позиционируют себя в качестве участников рассмотрения альтернатив, выдвижения целей, согласования решений и т.д. Иными словами, в силу территориальной и функциональной диффузии управленческих структур официальный Центр при принятии решений вынужден постоянно взаимодействовать с неформальными, региональными и прочими центрам и влияния. Сложившаяся практика современного государства дает возможность констатировать и то, что его институциональная организация представлена совокупностью разнообразных линейно функциональных и сетевых форм, использующих различные процедуры и технологии принятия решений. С одной стороны, это обусловлено наличием органов, выполняющих различные функции (например, связанные с принятием решений или же оказанием услуг населению), обладающих собственными формами разработки и выдвижений решений (так, у исполнительных структуры - это программы, планы, указы президента, у представительных - законы, постановления, резолюции и т.д.), демонстрирующих ту или иную степень автономности и самостоятельности действий. С другой стороны, такое внутренне дифференцированное состояние государственных структур демонстрирует, что органы власти и управления находятся в состоянии определенной внутренней конкурентности друг с другом, а нередко и раздробленности, выражающейся в едва ли ни постоянном стремлении к перехвату функций и ресурсов своих партнеров и контрагентов. В этом смысле процесс принятия государственных решений обладает как бы генетической неравновесностью, в свою очередь, предполагающей постоянную заботу властей об усилении внутренней целостности государства, то есть надежном согласовании и координации позиций органов власти и управления. Так что, в данном случае можно говорить лишь о постоянных, но всего лишь претензиях государства синхронизировать действия своих структур и субинститутов. В качестве одного из основных средств компенсации этой органической раздробленности государства, выступает виртуализация его облика и прежде всего создание и поддержание имиджа, утверждающего гомогенность и стабильность власти, Другими словами, имидж (выраженный, к примеру, в авторитете лидера или героизирующих славное прошлое традициях) является постоянной управленческой конструкцией, средством легитимации власти и повышения целостности механизма принятия государственных решений. Свою существенную роль играет и отсутствие устойчивой связи между затратами на содержание и действенностью органов государственного управления, качественно снижающей и даже устраняющей материальную ориентацию (а вместе с нею и ответственность) деятельности государственных органов (к примеру, независимо от того, плохо или хорошо полиция охраняет граждан, соответствующее министерство будет получать бюджетные деньги). Эта черта тесно связана с потребностью точной диагностики функций тех или иных органов, точечном поддержании их усилий. Публичный характер деятельности государства предполагает, что органы власти и управления вынуждены проектировать и реализовывать свои цели в открытой дискурсивной среде, где действуют разнообразные контрагенты (причем, как партнеры, так и противники проводимой властями линии). Такие свойства главный акцент переносят на стадию реализации государственных решений, в которой общественности всегда отводится та или иная роль. Важным значением обладает и то, что государство оказывает населению ряд монопольных услуг (занимая однозначно доминирующее положение в таких сферах, как оборона, безопасность, внешняя политика и др.), что существенно влияет на характер оппонирования выдвигаемым целям и продвижения решений. Иначе говоря, в такого рода сегментах общественного сектора государство может применять более упрощенные процедуры расчета целей. Заслуживает упоминания и то, что государство обладает возможностью передавать обществу ряд своих функций (например, в области адаптации лиц с условно досрочным освобождением, больных тяжелыми недугами и т.д.), а также забирать под свою ответственность те или иные функции. Тем самым государство обладает возможностью искусственно сужать (расширять) круг объектов принятия решений. Многовековая практика существования государства как социального института продемонстрировала и наличие у него ряда весьма характерных «болезней», в частности, стремление госчиновничества к увеличению своего бюджета, тягу бюрократии к формализации и негибкости своих поступков, искажению управленческой информации, способной поставить под сомнение их функции и др. Как следствие выше обозначенных параметров деятельности государства можно видеть, что процесс принятия государственных решений включают в себя как институционально закрепленные формы активности людей (органов управления), выполняющих свои ролевые задачи, так и произвольные акции и интеракции разнообразных субъектов, то есть формальные и неформальные, институциональные и неинституализированные формы поведения. При этом и для тех, и для других государство выступает и как особый аппарат управления, и как своеобразная среда принятия решений. Поскольку все эти формы активности подчинены либо властным, либо организационно-административным зависимостям, то процесс принятия решений предполагает взаимодействие как изоморфных, так и инвариантных структур, групповых и индивидуальных акторов, институциональных и неинституциональных структур (команд и отдельных политиков, властвующих и оппозиционных сил и т.д.). Таким образом механизм принятия государственных решений, хотя и подчинен в целом институционально закрепленному управленческому циклу, в целом он представляет собой многократно опосредованный формальными и неформальными структурами процесс, качество и характер которого непосредственно определяются не столько процедурно согласованными нормами, сколько действиями и стилем поведения управляющих. Учитывая публичный характер деятельности государства (которое в свою очередь имеет как внутреннюю, так и внешнюю составляющую), и его местоположение в обществе, механизм принятия управленческих решений демонстрирует, что вырабатываемые цели формируются не только профессиональными структурами (политиками, государственным и служащим и), но и, как уже говорилось, под давлением сторонних и прежде всего гражданских, экспертных, а также международных структур. Более того, среди уже упоминавшихся четырех важнейших акторов можно более детально описать перечень наиболее существенных контрагентов, на постоянной основе оказывающих воздействие на принятие и реализацию государственных решений (так называемые stalk holdeis - т.е «обладатели ставок» или, другими словами, те, кто обладает постоянной заинтересованностью в поддержании контактов с государством при решении управленческих задач). К ним можно отнести: - политиков (как избираемую часть правящей государственной элиты); - государственный аппарат, чиновничество, государственную бюрократию (как неизбираемую часть правящей государственной элиты); - наиболее крупные бизнес-корпорации, - политическая оппозицию, - партии, - СМИ (включая медиавладельцев и рекламодателей), - экспертно-академическое сообщество, - влиятельные гражданские структуры (и общественное мнение), - международные структуры (крупнейшие национальные государства и международные организации). Все выше перечисленные акторы - но каждый по-своему - взаимодействуют с конкретными объектами государственного управления, чьи специфические параметры также нуждаются в определении. В данном случае представляется важным отметить два момента. Во-первых, круг такого рода акторов ограничен поскольку государство проектирует свои действия по отношению к только определенным явлениям, которые предопределены его правами и полномочиями. В частности, это могут быть не все организации, а только соответствующие структуры государственного сектора. Соответствующим образом определены и закреплены (в том числе и законодательным путем) способы воздействия государства на управляемые объекты. Взаимодействие разнообразных общественных, корпоративных и иных агентов является не просто необходимым компонентом принятия государственных решений. Оно одновременно свидетельствует и о совместном, кооперативном способе принятия государственных решений, который, в свою очередь, предполагает коммуникацию государства со своими контрагентами по определенным социальным проблемам. Характерно, что такого рода констатации характерных для государств черт все больше и больше оказывают влияние на позиции ученых, занимающихся проблемами государственного управления в целом. Под влиянием все более усложняющихся представлений с механизмах принятия государственных решений в научном сообществе окрепла уверенность в том, что «Государство нуждается в отделении и от «общества», и от «управления». Так, по мнению Феслера государство состоит «из множества больших и малых частей», но при этом как минимум включает в себя пять следующих подсистем: - использование особых, связанных с его полномочиям и мер; - поддержание и оперирование обще коллективными ценностями; - обладание историей своего развития; - наличие организационных структур; - наличие властных структур. Одновременно все большее понимание находят оценки теоретиков, и в частности Э. Лаумана и Д. Кноке, которые утверждают, что государство является не унитарным актором, а сложным феноменом, охватывающем множество областей принятия решений и включающем как правительственные организации, так и тех главных представителей частного сектора, интересы которых должны учитываться. Для этой формы человеческих взаимодействий, пишут они, характерны «тесные консультации и лоббирование, частые обмены кадрами и открытые каналы коммуникации между правительством и группами интересов», что в конечном счете создает неразрывно переплетенные институты, которые и образуют современное государство. Типы и тенденции развития государства как субъекта принятия решений Сочетание разнообразных факторов, обусловливающих позиции действующих в государстве субъектов, характер используемых ими ресурсов при решении задач и многие другие существенные параметры принятия государственных решений выражено в множественных типах и разновидностях данного процесса. Точнее говоря, особенности государства как субъекта принятия решений позволяют выявить ряд модификаций процесса принятия решений. Так, с точки зрения использования рациональных методов в процессе постановки и достижения целей различают интуитивные (принятые на основании субъективного ощущения управляющих в правильности собственного выбора), прецедентные (выработанные на основе повторения алгоритма уже известных действий) и научные (основанные на применении специальных, чаще формализованных методик оценки и расчета действий) решения. Исходя из оценки масштаба действий выделяют стратегические (касающиеся наиболее важных вопросов деятельности государства и общества), программные (выражающие действия в связи с реализацией конкретного проекта или в силу текущего исполнения тех или иных функций) и тактические (оперативные) решения (принимаемые в связи с динамикой развития конкретной ситуации). Государственные решения существенно различаются и в зависимости от уровня определенности управленческой ситуации, с которыми связано государство. С этих позиций, как правило, выделяются решения, содержащие различный уровень (допустимого, недопустимого, среднего, умеренного, незначительного и проч.) риска. По характеру принятия государственных решений последние дифференцируются на единоличные, коллегиальные и коллективные. Весьма распространенными выступают решения, разрабатываемые по распоряжению вышестоящих органов, а также креативные, предполагающие инициативные формы постановки и решения управленческих задач. В то же время, типология как наиболее содержательная характеристика процесса и механизма принятия государственных решений непосредственно зависит от видоизменений и тенденций развития данного института. Другими словами, в зависимости от характера эволюции государства зависит все разнообразие используемых приемов и технологий целеполагания, связи ЛПР с ведущими контрагентами, а также иные базовые компоненты данного процесса. Рассмотрим несколько подробнее современные тенденции в эволюции государства. Государство является институтом, одновременно принадлежащим национально-территориальным формам поддержания жизни локального сообщества, а также выступающим базовым элементом системы международных отношений. В этом плане государство испытывает воздействие как внутренних, так и внешних факторов, обусловливающих его динамику и трансформацию. В том числе и подвижки в механизме принятия решений. Обратимся в данной связи к краткой характеристике воздействий, испытываемых государством в настоящее время со стороны мировой системы. Как известно, в современном мире действует множество тенденций, воздействующих на функции и характер деятельности государства, например, повышение неравновесности социальной среды, нарастание конкуренции госструктур с частным сектором, рост ожиданий населением услуг нового качества и т.д. В то же время ведущим трендом современности безусловно является глобализация, вызывающая новые формы мирового порядка. Отметим, впрочем, что данный мировой тренд в аналитическом плане целесообразно отличать от транснализации, которая по преимуществу свидетельствует о появлении неких объединяющих страны общих проблем (в области безопасности, охраны среды, противодействия военным экспансиям и проч.), способствуя тем самым возникновению соответствующих институтов, структур и т.д. Глобализация же - основываясь на этом процессе - символизирует уже возникновение качественного иного мирового порядка, появление новых принципов взаимных связей и отношений акторов, технологий поддержания взаимных контактов и т.д. К примеру, именно глобализация устанавливает новые причинно-следственные связи в отношениях мировых акторов, формирует абсолютно непривычный тип конфликтов, предопределяет переход к виртуальным формам движения капитала, возникновению новых центров развития («ворот в новый мир»), качественно новому взаимодействию культурных и экосистем и т.д. Коротко говоря, транснализация - это логика традиционной эволюции национальных государств, тяготеющего в конечном счете к воссозданию у каждого из них аналогичной матрицы в организации жизни социальных сообществ на мировом уровне. Наиболее адекватный образ такой логики является возникновение мирового правительства и наделение базовых наднациональных структур функциями мировых министерств и ведомств. Глобализация же - это одновременно и путь поощрения космополитических трендов, и формирования мирового порядка (в несколько иной семантике определяемого как информационное общество), образующегося в результате сочетания государственных и внегосударственных (сетевых) принципов организации жизни человечества. Такое разведение понятий целесообразно и по той причине, что они дают возможность понять, какие тенденции характеризуют динамику государства, трансформации и изменения сущностных и иных параметров механизма принятия решений. Другими словами, какие-то тенденции в эволюции государства следует признать логическим продолжением эволюции его сущностных черт, а другие - свидетельством изменения его социальной и политической природы, которые непонятно как купировать, да и вообще нужно ли это делать в принципе. При всем понимании различной природы процессов транснализации и глобализации надо отметить, что ни тот, ни другой процессы не носят универсализирующего и гомогенизирующего характера, оказывая весьма различное и противоречивое воздействия на государства, решающие разные исторические задачи и находящиеся на разных уровнях развития. Так что, одни и те же глобальные потоки одним правительственным структурам сохраняют возможности для осуществления ими традиционных функций, для других требуют качественной перестройки структур, а для третьих оказываются причиной утраты их управленческих возможностей. В этом плане важно понять, что в наиболее полном виде глобализация оказывает воздействие на развитые страны, в большей степени подготовленные для включения в соответствующие мировые процессы и потоки. Коротко говоря, финансовые, экономические, политические и иные тренды глобализации в настоящее время обусловливают сущностные изменения в деятельности государства. Прежде всего надо отметить, что под влиянием новых финансовых рынков, развития e-commerce и других аналогичных факторов неуклонно (хотя и не всегда интенсивно) нарушается связь между легализацией власти данного института и территориальными очертаниями государства. Другими словами, территориальные факторы все меньше влияют на позиционирование центров власти и управления, а частично даже на их организацию. В этом смысле внутренний суверенитет перестает быть гарантией легитимности, которую все больше и больше детерминируют внешние структуры. Тем самым целевые установки государственного управления все в большей степени формируются под влиянием интересов и при участии групп, находящихся за пределами национальной территории. Усиливается влияние трансграничных и приграничных проблем в деятельности государства. Одновременно складывающиеся мировые деловые сети захватывают различные участки государственного пространства, трансформируя внутренние горизонтальные связи и постепенно втягивая их в свои отношения. В свою очередь под таким воздействием меняется содержание и взаимодействие государственного и частного секторов. По мере включения государства в глобальные потоки в его механизме принятия решений начинают появляются различные зоны ответственности национальных и мировых центров, региональных и местных правительств, общенациональных и корпоративных структур. А, следовательно, при принятии решений множатся и особые целевые программы, претендующие на свое место в деятельности властей. В конечном счете, как полагает ряд специалистов, это ведет к появлению т.н. «широкого», «многоступенчатого», «многоуровневого» управления, стимулирующего формирование альтернативных механизмов принятия решений. Причем такого рода во многом хаотичные процессы только частично объединяются в некие международные (региональные) системы. Но в любом случае даже не вполне консолидаризированные и систематизированные отношения так или иначе размывают компетенцию национальных правительств. Некоторые специалисты весьма образно обозначают этот процесс как «молчание» государства перед внешними структурами и центрами влияния. Одновременно такое положение обусловливают возрастание роли процедур согласования позиций и интересов, координации и контроля за совокупной деятельностью властей. Другим важным проявлением воздействия глобализации становится существенное расширение сферы политического влияния при принятии решений, что объясняется наличием многих неустоявшихся и неинституализированных отношений (новых рынков труда, инвестиций, формированием структур региональной обороны и проч.), неэффективностью нормативно-правового регулирования и рядом других факторов (например, характером отношений между лидерами ведущих промышленных стран). Причем ряд ученых полагает даже, что подобные факты являются признаком повышения политически управляемой эволюции глобальных процессов. И хотя с этим положением трудно согласиться по существу (хотя бы потому, что рыночные - даже виртуальные - отношения во многом обладают самовоспроизводящимся характером), все же надо отметить не только указанный факт, но и его последствия, а именно то, что политизация управления и одновременно информатизация общества повышают гибкость и эластичность властных и управленческих структур, способствует росту их адаптивности к внешним изменениям. Верно и то, что такое положение свидетельствует об усилении доминирования властных структур над собственно управленческими механизмами. Правда, такой тенденции в свою очередь противоречит интернализация бюрократических структур, институализация наднациональных образований и межгосударственных взаимосвязей, основанных на международном праве. Известные подвижки происходят и в содержательной части процесса принятия решений, точнее в определенном изменении критериев проблематизации и даже повестки дня. Так, в силу резкого повышения стоимости затрат на решение многих, привычных для государства проблем меняются и критерии оценки привлекательности проектов, достижения глобальной прибыли, оценки дорогостоящего характера задачи. Значительно усиливается и акцент в деятельности государства на финансово-экономические вопросы (определение процентных ставок в кредитной политике, манипулирование капиталом и т.д.). Исключительная подвижность ситуации, в основном оцениваемая с точки зрения затрат и выгод, предопределяет повышенное внимание к краткосрочным целям и программам. Наблюдается и рост значения контролирующих структур, призванных обезопасить интересы национального государства. В данном случае многие характерные для транснализации проблемы (защиты окружающей среды, активизации деятельности (мировых) неправительственных организаций и проч.) уступают место вопросам снижения инвестиционных рисков, противодействия международному терроризму (качественно новая ступень которого связана с возможностью использования оружия массового поражения) и другим сюжетам, характерных для встраивания государства в новые глобальные порядки. Параллельно природа информационного общества предопределяет постоянное решение государством задач имиджевого характера, превращает поддержание связей с общественностью в важнейший компонент принятия (и сопровождения) важнейших решений. Таким образом по мере встраивания государства в отношения глобального мира, но по сути его одновременного существования в разных исторических измерениях механизм принятия решений становится весьма чувствительным инструментом реагирования на все эти трансформации. В конечном счете к наиболее заметным сегодня изменениям государства (и механизма принятия решений) под воздействием этих тенденций можно отнести: - распыление суверенитета, передачу функций национального государства на международный и местный уровень муниципальных правительств; - переход от вертикально-иерархических к горизонтальным связям, от иерархии к полицентрическим формам организации власти и управления; - упадок венстминстерской модели власти и управления, предполагающей наличие одного сильного центра власти, выраженного в доминирующем положении правительства, парламентском суверенитете, министерской ответственности, наличии оппозиции; - повышение роли исполнительной ветви власти и превращение парламента в «нотариуса правительства»; - усиление роли самоорганизации и самоуправления; - увеличение расходов на финансирование правительства; - очеловечивание институтов власти; - фрагментация публичной сферы, деполитизация социальных контактов власти с населением и политизация системы управления; - усложнение деятельности государства; - развитие организационной структуры всего государства и налаживание отношений партнерства между министерствами поверх функциональных ограничений. Коротко говоря, государство, будучи цивилизационной формой интеграции общества, в настоящее время подвергается существенным историческим трансформациям, утрачивая и передавая часть своего суверенитета на уровень международных и неправительственных организаций, а также местных правительств. Встраиваясь в систему глобального мира, государство как управленческий субъект лишается ряда прерогатив на оценку и решение отдельных проблем (в силу Дефицита суверенитета); вынуждено ориентироваться на значительно более аморфные (или более синтетические, связанные с интересами мирового и региональных сообществ) «национальные интересы»; испытывает соперничество со стороны мощнейших акторов (ТНК или же международной сети криминальных акторов, контролирующих нелегальную торговлю оружием, наркотиками или подпольную секс индустрию), проявляющих заинтересованность в управлении отдельными ресурсами страны. В конечном виде в результате трансформируются как механизм управления и процесс принятия решений, так и форма государства как института, формы организации совместной жизнедеятельности людей. Для того, чтобы точнее описывать действие такого рода тенденций, необходимо спуститься на следующую ступень анализа и рассмотреть многоуровневый характер свойственного для государства механизма принятия решений. |