Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Принятие государственных решений1
 Скачать 0.85 Mb.
|
|
Глава 2. Теоретико-методологические основания теории принятия государственных решений §1. Основные направления изучения процесса принятия государственных решений Направления разработки теории принятия государственных решений Сложный и многогранный процесс принятия государственных решений получает столь же разнообразную и противоречивую трактовку и в научной мысли. Сложный характер объекта отражения, а также включение в данный процесс самых разнообразных ролевых и функциональных взаимодействий не только обусловливают противоречивость соответствующего корпуса теоретических знаний, но и предопределяет его междисциплинарный характер. Учитывая собственно управленческий характер теории принятия государственных решений, можно констатировать, что ее содержание в целом зависит от трех концептуальных направлений развития этой области знаний. С одной стороны, характер отображения всех компонентов целеполагания в государстве зависит от различных предметноконституированных дисциплин, относящихся как к естественнонаучным, так и гуманитарным системам знания. Каждая из математических, философско-нормативных, социологеполитологических или организационных (менеджеральных) субдисциплин служит основанием для выдвижения собственных базовых теоретических объяснений этих управленческих процессов. Что по вполне понятным причинам накладывает ограничения на исходные установки и уровни рассмотрения этого процесса. Однако, на практике можно говорить о некоем уровне синтеза этих дисциплин и следовательно наличии некоего интегративного эффекта, создаваемого данными областями знаний в теории принятия решений. В то же время на практике, в настоящее время наиболее влиятельными направлениями являются экономико-математические (П. Ньюман, Моргенштерн и др.), а также политико-административные теории (В. Вильсон, М. Вебер, Г. Саймон, Ч. Барнард, Р. Снайдер, Андерсен и др.). Что касается последнего направления, то оно непосредственно связано с трактовкой политических процессов как таковых, ибо, как уже упоминалось, большинство исследователей именно так рассматривают действия государства. И, в данном случае, именно понимание политико-процессуальных компонентов - как второе базовое направление развитие теории - существенным образом влияет на характер трактовки принятия государственных решений. В частности, различные исследователи делают акцент то на системных основаниях процессуальных действий (Ч. Барнард), то на динамической трактовке взаимодействий (Г. Кунц), то на институциональных механизмах (Цж. Муни), то на аксиологическом содержании (Э. Майо), В зависимости от этого и понятие «принятия государственных решений» акцентирует либо одни, либо, другие, либо третьи параметры этого процесса. Еще одним существеннейшим направлением развития теории принятия государственных решений является эволюция взглядов на самое государство как особый субъект управления. Таким образом, понимание данного института, его эволюция, перспективы развития и иные параметры также закладываются в основание теории принятия государственных решений. Одновременно следует отметить, что центральным и как бы концентрирующим в себе иные направления развития теории государственных решений следует считать анализ динамических оснований данного процесса. Именно понимание процесса не просто отражает, но и соединяет в некое целое специфические формы сочетания и согласования интересов, способы взаимодействия акторов, механизмы разработки и продвижения решений и т.д. Однако, этот наиболее емкий и широкий подход включает в себя рассмотрение всего комплекса имеющих отношение к делу факторов. Другими словами, предполагая сочетание целенаправленных и стихийных действий, процесс как таковой отличается разнородностью и раз но направленностью потоков, что в итоге обусловливает его контекстуальное рассмотрение, а следовательно в известной степени нее дает возможности использовать данный концепт для предметной спецификации принятия решений. Если рационализировать логику этого т.н. процессуального подхода, то мы можно зафиксировать следующую смысловую триаду анализа: - функция (отражение условий, задающих направленность и характер действий участвующим в процессе акторам); - флуктуация (факторы возмущения среды, детерминирующие активность системы и акторов); - процесс (реальный поток событий и явлений). Очевидно, однако, что в силу специфического позиционирования государства, а главное по причине включения в реальный процесс целедостижения разнородных явлений и факторов, весьма тяжело не только упорядочить, но и уловить специфицирующие параметры разработки и реализации решений. По этой причине, думается, более продуктивным (хотя и сочетаемым с первым подходом) является модель, направленная на описание механизма принятия решений, то есть ориентированная на поиск более устойчивых и отличительных параметров процесса. Такая когнитивная схема базируется на несколько иной логике анализа: - целедостижение (специфический процесс, связанный с деятельностью конкретного актора - государства); - типологии и технологии (набор специфических приемов и средств проявления активности государства как определенного актора) - механизм (форма устойчивого взаимодействия факторов и акторов, частично алгоритмизированный процесс, воспроизводимый в своих базовых параметрах). Представляется, что сочетание таких подходов, в большей степени ориентированных на описание механизма принятия государственных решений и позволит специфицировать предмет изучения и в конечном счете увидеть те отличительные черты и свойства, которые характерны для многосложного процесса принятия государственных решений. Нормативный и поведенческий подходы В то же время, независимо от специфики подхода и трактовки процессуальных свойств принятия государственных решений, в формате целеполагания все предлагаемые идеи и подходы в конечном счете так или иначе интерпретируют два теоретико-методологических подхода, которые лейтмотивом проходят сквозь всю - начатую еще исследованиями в 40-х годах прошлого столетия - историю разработки политико-управленческих концепций. По сути можно даже сказать, что приверженцы этих направлений придерживаются двух различных философских представлений, в равной мере выражающих их отношение как к возможностям человека влиять или управлять внешними по отношению к себе процессами, так и к природе общества и государства. В конечном счете эти воззрения можно обозначить как методологические основания нормативной (прескрептивный) и поведенческой (дескриптивной) теорий. Так, сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек обладает весьма высокими адаптивными возможностями к внешней среде и потому в принципе способен к объективному отображению складывающейся ситуации. В свою очередь это предполагает, что он способен рационально выделять в ней касающиеся его проблемы, точно диагностировать их и рассчитывать принимаемые решения. Имея возможность выделить все необходимые для всестороннего понимания задачи (зависимые и независимые) переменные, человек как правило использует разнообразные способы математической имитации, расчета альтернатив, исследования операций, а также иные исследовательские модели, основанные на применении формально логических средств. Одним словом, в рамках такого понимания вопроса человек обладает всей необходимой для решения проблемы информацией, вооружен необходимыми инструментами познания и потому процесс целеполагания может быть им должным образом детализирован и операционализирован с целью нахождения оптимальных решений. Важно упомянуть и то, что помимо конечной уверенности в успешном решении управленческих задач, такой подход позволяет органически сочетать человеческий потенциал с мощностью вспомогательных компьютерных и вычислительных систем. Коротко говоря, в рамках нормативного подхода принятие решений выступает как совокупность рационально обусловленных технологий и процедур, составляющих алгоритмизированную цепочку действий и предопределяющих эффективное (а по мере отбора правильных методик и оптимальное) принятие решений. По сути такое понимание превращает теорию принятия государственных решений в составную часть праксиологии, науки о рациональном действии. Характерно, что такого рода идеи так или иначе апеллируют к воззрениям, предполагающим, что человек и общество представляют собой единую взаимосвязанную систему, совокупность в принципе прогнозируемых и просчитываемых отношений и действий. В соответствии с этим и общество - а вместе с ним и государство - рассматриваются как некая органическая, системно организованная целостность, функционирующая по известным человеку законам и, следовательно, чьи тенденции он может учитывать при принятии им своих решений. Совершенно иную смысловую конструкцию предлагает поведенческий подход. Базовые установки дескриптивной философии оценивают процесс принятия решений в качестве формы специфического взаимодействия людей, которую невозможно объяснить и описать сугубо рациональными и количественными методами. В эпицентре этого способа объяснения управленческих действий стоит сам человек с его реальными интересами, традициями, персональным опытом и состоянием сознания. Эти параметры его ролевого портрета включают не только рациональные подходы, но и интуитивные прозрения, заблуждения, стереотипы и многие другие факторы, отображающие особенности человеческого поведения и которые - что весьма принципиально - могут транслировать в функционально-служебную деятельность различного рода неролевые (частные, бытовые) стимулы и мотивы поведения. Другими словами, исходным основанием поведенческой теории является отрицание тех способностей человека, которые признавались и утверждались их оппонентами. В частности, подвергается сомнению, что человек способен адекватно оценивать возникающие сложные и, как правило, комплексные проблемы. Формулируемые управляющим актором реальные цели слишком сложны, чтобы их можно было свести к ясным - в том числе и количественно измеряемым - показателям. Возможных же для решения проблемы альтернатив или тех, которые в принципе можно было бы включить в рассмотрение проблемы, значительно больше, нежели известно - и вообще может быть известно - человеку. Так что возможности последнего оказываются принципиально ограниченными по сравнению с реально существующими проблемами и сопутствующими им обстоятельствами. Поэтому человеку в лучшем случае остается рассчитывать на удачное стечение обстоятельств, нежели на позитивные последствия заранее рассчитанных им шагов. Коротко говоря, такое отношение к управленческим возможностям человека интерпретирует принятие государственных решений как процесс, принципиально открытый для всевозможных, в том числе и совершенно неожиданных для человека последствий. Процесс, где сознательные усилия субъектов власти и управления явно недостаточны для осуществления намеченной ими программы действий. В этом смысле принятие государственных решений выступает как тот тип взаимодействия конкретных акторов, которые формируют свою целевую программу в обстановке, принципиально превышающей их возможности к рациональному целеполаганию и сознательному достижению целей. И в конечном счете именно такая, принижающая возможности человека ситуация форматирует конкретные действия управляющих, использование ими процедур и технологий принятия решений. По понятным причинам здесь мало или совсем не применимы методы количественного программирования управленческих действий, а следовательно, полностью преобладают качественные способы описания ситуации и принятия решений. Думается, что такая трудно - а то и совсем «не» - познаваемая ситуация исходит из соответствующего понимания социума и характера общественных связей. Поскольку последние мало проницаемы для человека, то общество и государство выступают как некие агрегатные сообщества, кластеры не связанных друг с другом событий, этакие резервуары явлений, хаотическое пересечение потоков, в которых невозможно ни обнаружить повторяемость событий, ни выявить хоть какие-либо устойчивые тенденции и закономерности. Показательно, что при таком понимании состояния социальной среды весьма существенно трансформируются и взгляды об управленческих возможностях государства. Точнее говоря, в условиях изначальной дезинтеграции социальных связей принимаемые государством решения могут расцениваться лишь как частично адаптирующие человека к ситуации и в общем-то не претендующие на контроль и управление ею. Базовые теории принятия государственных решений Эти обозначенные - скорее философские, нежели собственно теоретические подходы с разной степенью полноты присутствуют в разнообразных научных построениях. Так, к первому методологическому направлению можно отнести концепции «ограниченной рациональности» (Г. Саймон и др.), «сетевую концепцию» (Ц. Ноук, П. Ричардсон, Х. Хекло и др.), «динамического цикла» (Д. Андерсон, Б. Дженкинс и др.), «организационного институционализма» (Д. Марч, Д. Олсен и др.) и ряд других. Второе же направление объединяет «бихевиоралистскую модель» (Г. Лассуэлл, Д. Лернер и др.), «всеобщей рациональности» (К. Эрроу, Э. Дауне и др.), «инкременталистскую модель» (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.), «концепции групповой репрезентации» (Р. Даль, Ф. Шмигтер и др.) и ряд других. И хотя существует немало переходных моделей, совмещающих черты одного и другого направлений, все же исходные постулаты данных направлений так или иначе концептуализируют и специфицируют эти теории. С одной стороны, в наиболее полной форме нормативные подходы можно обнаружить, к примеру, в трудах специалистов в области административного права, сводящих весь процесс принятия решений к регламентированной деятельности госучреждений и действующих в рамках своих ролевых обязанностей чиновников. С другой стороны, столь же определенными выглядят и разноликие бихевиористские конструкции, которые в своих радикальных формах абсолютизируют переменные параметры данного процесса и настаивают на необходимости перманентной идентификации действующих акторов, баланса интересов, ресурсов и других составляющих целедостижения применительно к каждой вновь решаемой задаче. Однако, даже в весьма взвешенных теориях присутствуют эти методологические установки, отдающие приоритет либо рациональным и организационным, либо субъективным источникам и механизмам принятия решений. Так, если обратиться к наиболее ярким представителям обозначенных течений, то можно увидеть, как, к примеру, Г. Саймон формулируя свою теорию «ограниченной рациональности», утверждал, что, несмотря на ограниченность индивида и организаций в познании интересов, понимании ситуации и ее составляющих, главным способом решения задачи является интеллектуальная деятельность человека, направленная на последовательную рационализацию проблемы. Другими словами, познавательные (когнитивные) механизмы выступают способом такой интерпретации управленческой ситуации, которая позволяет эффективно осуществлять управленческие действия. Причем данный метод вполне применим и работоспособен даже при решении мало структурированных задач, т.е. тех, где не ясны ни источники проблемы, ни другие параметры, необходимые для ее решения. Использование когнитивных технологий позволяет и в данном случае разложить проблему на такие составляющие, которые позволяют субъекту рационализировать вопрос и соответствующим образом отселектировать необходимые альтернативы, выбрав в конечном счете наиболее приемлемую. Коротко говоря, в своем практическом выражении данный способ решения управленческих задач предполагает выбор вариантов действий, дающий субъекту возможность достаточно адекватно оценить проблему, прогнозировать ее решение и получить вполне предсказуемые результаты. Конечно, Саймон признавал, что влияние неконтролируемых человеком переменных не может привести к нахождению «оптимальных» решений. Но в то же время поиск решений «удовлетворительных» оказывался человеку, что называется, «по плечу». Таким образом Саймон, с одной стороны, дистанцировался от чересчур утилитаристских позиций, тех, кто абсолютизировал возможности управляющего субъекта, а с другой, остался на стороне тех, для кого рационализация являлась самым надежным инструментом повышения уровня знаний о ситуации, выдвижения и реализации управленческих целей (причем, подчеркнем, независимо от сложности решаемой проблемы). В противоположность нормативным концепциям бихевиористы на первый план выдвигали психологические факторы процесса принятия решений, делая упор на движущей роли социокультурных составляющих, мотивах, неформальных связях и отношениях, непубличных - теневых и полутеневых - механизмах и проч. аналогичных аспектах этого управленческого процесса. Своеобразную трактовку этих исходных принципов предложил Ч. Линдблом в своей «инкременталистской» модели. Ученый также исходил из предположения, что главное, что движет управляющим субъектом и помогает ему решать поставленные цели - это его интересы. Именно эта опора на собственные интенции, намерения, но отнюдь не на рационализацию действительности и является основным источником механизма принятия решений, способом наложения ограничений на выдвигаемые цели и рассматриваемые варианты их достижения. Рациональность же в данном случае проявляется в инкрементальной, пошаговой тактике последовательного продвижения к поставленной цели, позволяющей минимизировать возможные - опять-таки для субъекта - потери от принятого решения. По сути предложенный метод - по определению самого автора - может быть охарактеризован как «корневой» или «метод ветвей», предполагающий учет последовательных ограничений, накладываемых практикой на целевую программу правительственного управленца. Он означает, что применительно к сложным комплексным проблемам рациональный способ мало применим или вообще неприменим. Ведь цель управляющих -особенно в политике - может быть определена независимо от рассмотрения решения. При этом критерием успешности решения является согласие относительно конкретной цели, а не паритет ценностей и оценок проблемы. Как писал Ч. Линдблом, прескриптивный (нормативный) подход «предполагает наличие таких интеллектуальных способностей и интеллектуальных ресурсов, какими люди просто не обладают; такой подход вдвойне абсурден в отношении политических решений, когда, как обычно, время и деньги, которые могут быть выделены под конкретную политическую проблему, жестко ограничены. В итоге особую значимость для государственного управленца приобретает тот факт, что административным ведомствам фактически дается указание не применять первый метод на практике. Другими словами, предписываемые им функции и ограничения - политического или правового характера - фокусируют их внимание на сравнительно узком круге значимых факторов и альтернативных решений из всего бесконечного спектра альтернатив, на которые только хватает нашего воображения». Конечно в реальной действительности, на практике чаще складывается комплексный подход, демонстрирующий, что в одних ситуациях - или применительно к определенным агентам государства - целесообразнее применять нормативно просчитанные цели и механизмы, а в других случаях уже принципы поведенческого подхода. Это тем более объяснимо, поскольку государственные органы решают самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица (например, за разрешением на строительство дачи). По этой причине в их деятельности используются не только методики качественного описания ситуации, но и средства количественного анализа (особенно применительно к изучению отдельных, прежде всего структурированных фаз и состояний процесса принятия решений). Оценка рациональных и инкременталистских теорий Как показал практический опыт, ни одно из представленных направлений не может однозначно положительно применяться при принятии государственных решений. Так, относительно применения рациональной методики в процессе принятия государственных решений ряд специалистов высказывает существенные возражения, которые сводятся к следующим замечаниям: 1. резкое возрастание объема нормативных предписаний и требований к процедурам и результатам принятия управленческих решений, что делает практически нереальным их полный учет в ходе решений; 2. сопряженная с этим процессом неопределенность и неоднозначность а во многих случаях антагонистичность нормативных предписаний; 3. частое отсутствие системы нормативных предписаний или такая степень их обобщенности, которая делает их непригодными для использования. Важно, однако, подчеркнуть, что рационально-нормативные подходы, воплощающие больше «мечту планировщика», приспособлены только к весьма ограниченным видам управления и руководства со стороны бюрократии. Там же где в деятельности государственных учреждений включается собственно политическая тематика, там такие подходы являются редким исключением. Коротко говоря, как подчеркивают Г. Смит и Д. Мей, нормативная методология в принципе «пренебрегает диапазоном политических переменных, которые ограничивают степень выбора, доступной управляющим в сфере власти...». В этом смысле рациональный подход является разновидностью утопического мышления, мало применимого к практической сфере действий государственных органов. Существенно и то, что рациональные подходы по сути не уделяют никакого внимания компетенции органов нижних этажей управления, значение которых растет по мере воплощения целевого замысла такого масштабного субъекта как государство. Ну и наконец еще один недостаток такого подхода ученые видят в том, что он предлагает слишком жесткий характер взаимодействия между агентами процесса принятия решений, чрезмерную схематизацию движения их реальных интересов и, следовательно, мало жизнеспособное соотношение выдвигаемых целей и используемых средств. Что касается последнего замечания, то речь идет о том, что нормативный подход по сути игнорирует тот факт, что в реальной жизни управленцы зачастую прежде всего ориентируются на имеющиеся в их распоряжении средства, а не желательные для урегулирования ситуации цели. В то же время существуют ограничения - и даже опасные для госуправления черты - и у инкременталистских подходов. Прежде всего критика в адрес данного метода связана с его обвинениями в консерватизме, недопущении им сдвигов в государстве и обществе, т.е. изменений такого характера, которые способны качественно изменить ситуацию в нужном для граждан и правящего класса направлении. Не менее важным недостатком системы инкрементального управления является и недооценка им возможностей макроанализа ситуации, выдвигаемые препятствия для разработки стратегических аспектов планирования государственного . развития. Ну, а поскольку инкрементализм снижает усилия в области широких, качественных оценок управленческой ситуации, то он неизбежно усиливает инерцию системы управления, а временами даже укореняет косные элементы в ее механизмах. А это в свою очередь делает инкрементальные методики достаточно дорогостоящими, поскольку задачи общесоциального характера приходится решать за счет применения частичных улучшений. Существует и еще одно социальное последствие применения инкрементализма. Так, на практике хорошо известно, что интересы мощных игроков обладают постоянным преимуществом и таким образом система управления государством оказывается однозначно деформированной, т.е. минимизирующей статусы политически неорганизованных и ресурсно необеспеченных групп. Таким образом за счет упрочения такого механизма принятия государственных решений система управления будет социально переориентирована на узкие групповые интересы. В результате достигаемая стабильность становится чрезмерной платой как за прогресс, который может стать настоятельным выводом при рациональном обобщении своего и стороннего опыта, так и за изменение социальной траектории государственного управления. Иными словами, будучи надежной методикой повседневного управления, инкрементализм, становится механизмом социальной переориентации всей системы государственного управления. В частности, «хорошие» решения становятся результатом не выбора, не определения социальных предпочтений, ни иерархиизации интересов групп, предполагающей некие объективные критерии, а результатом ситуативных предпочтений, приемлемости, вызванной порой далекими от анализа ситуации причинами. Существенно и то, что осуществляемые пошаговые действия могут незаметно преодолевать ограничения принципиального характера, спровоцировав последствия, способные поставить под сомнение жизнеспособность всей системы управления. «Синтетические» теории принятия решений В силу слабой применимости при принятии государственных решений рациональных и инкрементальных теорий в чистом виде в науке идет постоянный поиск более гибких и адаптивных к данному процессу теорий. Одним из результатов такой реакции на практические потребности стало появление теории «смешанного сканирования» Этциони и нормативно-оптимальной модели для выработки тактики Дрора. Первая модель предполагает сочетание техник макроанализа с использованием более частных, эмпирических методик. В частности, это выражается в первоначальной диагностике и оценивании управленческой проблемы в широких социально-политических координатах, предполагающих применение разнообразных теоретических моделей. Второй этап связывается уже с поиском и определением конкретных значений базовых и вторичных параметров управленческой задачи, проводимой на базе избранной ранее теоретической модели, собственно, и задающей границы интерпретации решаем ой проблемы. В свою очередь концепция Дрора состоит в попытке расширения потенциальных возможностей рационального подхода. Это осуществляется за счет формулировки «дискретных инструкций», уточняющих детальную картину ситуации и позволяющих создать, хоть и более диверсифицированную, но одновременно целостную совокупную модель принятия решений. По мысли автора такая методика, если и не предельной, то точечной рационализации ситуации повышает управленческие возможности управленца и стимулирует его творческую активность. В то же время нельзя не признать, что и эти теории не лишены слабостей. Так, и та и другая не всегда способны отделить принципиальные от второстепенных задач, отобразить процесс нарастания (снижения) важности рассматриваемых проблем. При этом Этциони по сути остается на точке зрения, что решения должны быть «сделаны», рационально произведены, что сохраняет существенные различия между управленческой ситуацией и позицией управляющих. Предлагаемая же модель Дрора, несмотря на претензии к дифференцированному охвату ситуации, тем не менее, как и любая нормативная модель, не способна схватить динамику «неопределенных переменных» в решении задачи и особенно ее нерациональных (субъективных) параметров. |