43ГМЗ-301_ГиниятуллинаКР_РегиональнаяЭкономика_Силова Е.С.. Реферат Бюджетный федерализм в Российской Федерации выполнил студент
 Скачать 55.33 Kb.
|
|
Глава 2. Исследование бюджетного федерализма в России 2.1. Развитие бюджетного федерализма в России Россия по форме государственного устройства является федерацией. Для такой формы устройства государства характерно наличие государственно-территориальных образований – субъектов федерации. Такие субъекты обладают достаточно широкими полномочиями во внутренней политике и имеют особые права и обязанности, но при этом не обладают суверенитетом. При этом на уровне государства существует три уровня власти: федеральная, региональная и муниципальная. Властные отношения в федерации строятся на разграничении полномочий, но при этом государство остается целостным. Для федеративного государства важной проблемой является распределение властных полномочий, ресурсного обеспечения между уровнями власти. С помощью инструментов бюджетно-налоговой политики государство регулирует распределение финансовых ресурсов в системе социально-экономических отношений. Впервые понятие бюджетного федерализма ввели американские ученые, которые понимали под ним автономное функционирование бюджетов разных уровней власти и связи, которые устанавливаются между ними. Таким образом под бюджетным федерализмом будем понимать систему налогово-бюджетных взаимоотношений всех уровней власти в рамках бюджетного процесса. Одной из главных функций бюджета любого государства является перераспределение доходов между группами граждан и регионами страны для обеспечения однородных условий жизни в разных частях государства. Такая функция бюджета актуальная для всех государств, независимо от их устройства, однако способы достижения результата заметно отличаются друг от друга. Бюджетный федерализм базируется на ряде принципов: 1. Единство интересов всех уровней власти (федерального, регионального и местного); 2. Распределение общего бюджета по уровням на объективной основе; 3. Степень самостоятельности бюджетов и ответственности за его сбалансированность на различных уровнях власти. Главный критерий выделения моделей бюджетного федерализма – это степень централизации власти или степень самостоятельности местных органов управления. Сегодня, все существующие модели бюджетного федерализма принято делить на: централизованные, децентрализованные и смешанные (кооперативные). Остановимся более подробно на каждой из моделей. Централизованная модель бюджетного федерализма характеризуется наибольшей ответственностью центральных органов власти в вопросах, связанных с управлением финансами, социально-экономическими отношениями. Очевидно, что тотальный контроль федеральных и местных бюджетов ограничивает самостоятельность региональных органов власти. Однако таким образом устраняется неравенство между регионами путем бюджетных трансфертов. Страны с данной моделью бюджетного федерализма не наделяют достаточной самостоятельностью регионы, чтобы они могли использовать собственные источники дохода. Поэтому финансирование происходит за счет перераспределения средств из федерального бюджета, что не всегда является выгодным для страны. Плюсом данной модели можно назвать тесное сотрудничество регионов и центральных органов власти, что позволяет без труда сохранить единое, целостное государство. Минусы – это формальное функционирование звеньев региональных и местных бюджетных систем, которые из-за недостатка самостоятельности не имеют возможности осуществлять бюджетных процесс, что порождает отсутствие необходимости в таких системах. Децентрализованная модель бюджетного федерализма является приоритетной в США, Канаде, Великобритании, Японии и т.д. Главная особенность такой модели заключается в том, что региональные власти получают значительную долю самостоятельности, и центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных властей. Регионы определяют свой порядок налогообложения, что позволяет использовать «непересекающиеся» налоги федерально-региональных налоговых баз. Как правило, налоговыми источниками региональных и местных бюджетов являются второстепенные налоги (на товары и услуги, имущество), поэтому формируется двухуровневая система налогообложения, которая позволяет четко разделять налоги и доходы за каждым уровнем бюджетной системы. Федеральный центр дает ряд полномочий регионам, в результате чего появляется проблема горизонтальных дисбалансов, которые приводят к неравнозначности территорий и укреплению позиций ряда региональных лидеров. Также на почве бесконтрольного бюджетного регулирования может образоваться региональный бюджетный дефицит, но ответственность целиком будет на властях региона. Достоинством децентрализованных моделей является относительная независимость регионов от центра и минимизация перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе. С мешанная модель бюджетного федерализма представляет собой определенный симбиоз двух предыдущих моделей. При такой модели существует развитая система перераспределения средств между уровнями бюджета путем субсидий, дотаций, субвенций и т.д. Чтобы территории страны развивались более или менее однородно, региональные и центральные власти приходят к тесному сотрудничеству в экономическом процессе. Региональным властям предоставляют широкие возможности участия в формировании бюджета, но при этом сохранятся «присмотр» со стороны центральной власти. Также ответственность за состояние регионального или местного бюджета лежит и на центральных властях, что помогает избежать дефицита. Внутренние заимствования производят региональные органы власти, а внешние, в свою очередь, центральные. В.В. Хоменко выделяет пять моделей «бюджетного федерализма»: советскую, китайскую, американскую, канадскую, германскую. Отличительной чертой советской модели являлся высокий уровень централизации решения практически всех экономических вопросов, начиная от контроля расходов и доходов, заканчивая перераспределением бюджетных средств. Плюс данной модели – это сплоченность страны и открытое протекание всех процессов внутри регионов. Но недостаточно стимулов для увеличения доходов внутри регионов, из-за чего значительно увеличивалась нагрузка на федеральный бюджет. Китайская модель считается более либеральной, так как налогообложение происходит «по договоренности», практикуются индивидуальные нормативы. Федеральная власть практически не вмешивается в деятельность регионов, которые вполне справляются с поставленными задачами. Такая модель дает множество стимулов для развития социально-экономических отношений в регионах, но появляются определенные риски (например, коррупция). Американская модель предлагает свою систему налогообложения с собственными налоговыми службами регионов и муниципалитетов. Пособия со стороны государства происходят в большинстве случаев в виде субвенций. При данной модели объем перераспределения финансов мал, что приводит к межрегиональным контрастам. Канадская модель является аналогом американской, но с большей социальной ориентацией. Такой вариант позволяет сочетать экономическую эффективность с направленностью на удовлетворение общественных интересов. Германская модель базируется на общих налогах, которые перераспределяются между регионами, что позволяет устранить проблему дифференциации по уровню обеспеченности в регионах. В Германии популярностью пользуются различные программы поддержки и развития регионов, которые довольно часто благополучно реализуются. Бюджетная система в современной России является централизованной с иерархией, которая делится на: федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет муниципального образования. Унитаризм бюджетной системы в России с одной стороны позволяет учитывать особенности регионов, а с другой обеспечивает единство бюджетной системы страны. Причем тенденции унитаризма в развитии российской бюджетной системы появились в ответ на негативные последствия самостоятельности бюджетов, имевшей место на начальном этапе реформ. Бюджетный унитаризм возник как инструмент, позволяющий организовать слаженное функционирование всей бюджетной системы России. В «Прогнозе долгосрочного социального – экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года» говорится о направлениях экономического развития страны, содержащая информацию о развитии бюджетного федерализма. Современные институты будут сформированы в рамках системы территориального, пространственного управления развитием. Планируется создать дополнительные стимулы к развитию агломерационных образований, обеспечить повышение самостоятельности органов власти местного самоуправления (в том числе, бюджетной самостоятельности). Предстоит обеспечить эффективное разграничение полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Будет сформирована сбалансированная модель бюджетного федерализма, снизится число дотационных регионов, повысится собственная налоговая обеспеченность региональных и муниципальных бюджетов. Данной информации недостаточно, чтобы сложить цельную картину предстоящей модели бюджетного федерализма в России. Анализируя мировые модели бюджетного федерализма, можно прийти к выводу, что в России это должна быть модель смешанного типа. Полная свобода действий у регионов и муниципалитетов может привести к разложению целостности государства, единства нации. При этом централизованная модель также может стать неприемлемой с учетом изначально высокой дифференциации территорий по социально-экономическому развитию, природно-климатическим условиям, плотности населения, продолжительности жизни и пр. На данный момент необходимо акцентировать внимание на изучении проблем и особенностей каждого субъекта федерации. Это невозможно сделать при использовании централизованной модели бюджетного федерализма, так как данная модель может затруднить социально-экономическое развитие территорий. Таким образом, бюджетный федерализм проявляется в основном в четком и обоснованном разграничении полномочий между субъектами и федеральными органами власти, с уменьшением доли необоснованных субвенций. В сложившейся ситуации в России необходимо применять смешанную систему бюджетного федерализма, так как территории страны дифференцированы по ряду признаков и главной задачей на сегодня является выравнивание таких территорий. Данная практика может быть реализуема на примере германской модели, где используется дифференциация нормативов отчислений. 2.2. Проблемы бюджетного федерализма в России Обеспечение сбалансированности региональных и местных бюджетов является одной из самых острых проблем для современного этапа российской экономики. Именно об этой проблеме шла речь на совещании 28 декабря 2016 г., которое проводил председатель правительства РФ Д.А. Медведев. В своем вступительном слове он, в частности, отмечает: «Мы сегодня собрались по важному рабочему вопросу, касающемуся межбюджетных отношений на предстоящие три года. Вопрос сложный, но важный. От его решения во многом зависит социальное благополучие регионов, их возможности наращивать экономический потенциал и, в конечном счёте, справедливое устройство федеративных отношений и эффективность государственного управления». Таким образом, глава правительства России признает факт наличия трех групп очень сложных для решения проблем, которые напрямую связаны с организацией в России межбюджетных отношений: – социальная ситуация в регионе; – перспективы развития региона; – эффективность системы федеративных отношений. Достаточно сложно отдать приоритет в пользу любого из трех названных вариантов. Однако современная ситуация требует решения, замедление может привести к весьма печальным социально-экономическим и политическим последствиям. Все это находит свое подтверждение в тех цифрах, которые приводит в своем вступительном слове Д.А. Медведев. Например, поддержка регионов в 2017 г. будет увеличена приблизительно на 9% по сравнению с 2016 г. Общий объем трансфертов достигнет 1,6 трлн руб. Дотации будут увеличены на 13%, а субсидии – почти на треть. Это позволит улучшить ситуацию региональных бюджетов, а суммарный размер их дефицита должен будет сократиться к 2019 г. почти в два раза по сравнению с текущим годом. Будет продолжена работа по совершенствованию межбюджетных отношений. Подписано два постановления, которые вносят изменения в правила предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Самое главное, начиная с 2017 г. все получатели федеральных дотаций через соглашение с Министерством финансов РФ должны взять на себя обязательства по наращиванию экономического потенциала регионов и сокращению неэффективных расходов бюджетов. С 2017 г. в 4 раза увеличивается размер грантов (до 20 млрд руб.) тем регионам, которые покажут наиболее высокие результаты по увеличению налогового потенциала за счёт экономического развития. Принято решение оставлять в распоряжении регионов федеральную часть прироста налога на прибыль. Предполагается, что эти решения существенным образом улучшат мотивацию руководства регионов к эффективной работе. Внесены изменения в правила формирования, предоставления и распределения субсидий регионам из федерального бюджета. Это постановление предполагает, начиная с 2018 г., новый подход к определению так называемых предельных уровней софинансирования, то есть потолков федеральных и региональных обязательств. Предполагается прекратить неоднозначную и, прямо скажем, вызывающую недовольство во многих регионах практику распределения субсидий по принципу «деньги идут к деньгам». Целевые трансферты должны направляться в первую очередь исходя из потребностей в развитии регионов, а не в те регионы, которые могут за счёт собственных средств профинансировать решение региональных проблем. Это дополнительно позволит сократить диспропорции в развитии регионов и обеспечить устойчивое развитие всей страны. Ещё одно постановление утверждает правила предоставления бюджетных кредитов на следующий год. Всего на эти цели в бюджете следующего года было заложено до 200 млрд руб. Эти деньги предназначены для частичного покрытия дефицитов региональных бюджетов, или временных кассовых разрывов, по ставке 0,1 % годовых, а также для финансирования мероприятий при ликвидации последствий чрезвычайных происшествий (ставка 0 % годовых). Все это позволяет утверждать, что между российскими регионами существуют принципиальные различия, которые в значительной степени определяются сложившейся системой межбюджетных отношений. Однако федеральный центр в условиях экономического кризиса уже не в состоянии оказывать регионам значительную финансовую помощь. Согласно данным рейтинга регионов России, по благосостоянию семей по итогам 2015 г. регионы точно так же очень сильно отличаются друг от друга. Здесь в качестве определяющего показателя рассматривался не валовой региональный продукт (ВРП) в рублях на душу населения, а остаток денежных средств семьи с двумя детьми после минимальных необходимых расходов. Это объясняется тем, что данный показатель является более объективным. Представленная информация показывает очень большую дифференциацию регионов. Здесь лидером является Ямало-Ненецкий АО – 91227 руб., Чукотка – на втором месте – 89983. Явный аутсайдер – Псковская область – всего 570 руб. У занимающего предпоследнее место Дагестана – 2381 р., разница в четыре с лишним раза. Можно утверждать, что социально-экономическая ситуация в Псковской области может быть охарактеризована как запредельно негативная. На основании информации, предоставленной Министерством финансов РФ, был сделан вывод о том, что только семь регионов (кроме вышеназванных регионов сюда относятся Тюменская область и Республика Коми) могут рассчитывать на опережающее развитие региональной экономики и рост доходов до 2019 г. Общее количество регионов-доноров не изменится, их останется 13. Согласно проведенным расчетам для обеспечения среднего уровня бюджетной обеспеченности регионов субъектам РФ не хватает порядка 1,5 трлн руб. в 2017 г. Н. Зубаревич, выступая с лекцией в дискуссионном клубе Высшей школы экономики, отмечает, что примерно 20 % населения проживает в регионах с конкурентными преимуществами (Татарстан, Пермский, Красноярский края, Самарская, Ленинградская, Тюменская области). Это достаточно высокоразвитые, многофункциональные регионы, обладающие достаточными ресурсами для своего развития. Немногим более 10 % населения проживает в бедных регионах, которые могут быть классифицированы в две группы: 1) слаборазвитые национальные регионы, где экономическая ситуация определяется удельным весом теневой экономики (естественно, что он – очень высокий), а общественные институты совершенно не соответствуют современным требованиям (Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Северная Осетия-Алания); 2) некоторые русские области с неконкурентоспособной региональной экономикой, которые уже в течение длительного времени пребывают в депрессивном состоянии (Псковская, Ивановская, Смоленская, Курганская, Кировская, Костромская области, Алтайский край). Таким образом, проблемы, связанные с уровнем развития этих регионов, не могут быть быстро решены. Бедные регионы испытывают настолько большие трудности, что в течение длительного времени им придется оказывать помощь из федерального центра по варианту перераспределения нефтяной ренты. Если время в очередной раз будет упущено, это приведет к обнищанию населения, что в конечном итоге существенно ухудшит социально-экономическую ситуацию в регионах, вплоть до самых крайних сценариев развития ситуации. Как отмечает Э. Панарин, «с одной стороны, управлять населением при сокращении среднего класса проще, но, с другой стороны, возникают определенные риски. Наступает люмпенизация, что обостряет проблему безопасности. Таким образом, если экономическая ситуация будет усугубляться, то популярность правительства будет падать. … В крайней ситуации все может закончиться катастрофой». Н. Зубаревич в своем докладе в Сахаровском центре отмечает три особенности современного российского кризиса: во-первых, пострадали региональные бюджеты, которые разбалансированы и испытывают сильное долговое напряжение. В общей сложности долг регионов и муниципалитетов составляет 2,66 трлн руб. – около 3 % ВВП. При этом есть регионы, которые блестяще умеют получать федеральные трансферты. Например, Мордовия. Ее долг составляет 165 % собственных доходов. Величина дефицита по 2016 г. – 24 %; во-вторых, наблюдается инвестиционный кризис. В результате спад в автопроме составил 30 %, еще хуже ситуация с производством вагонов – минус 60 %; в-третьих, кризис оказывает самое негативное влияние на доходы и потребление населения. Оценивая перспективы развития кризиса, она отмечает: «Бодаться с этим государством – себе дороже. Риски коллективного действия в России чудовищны, результат совершенно не гарантирован, а возможностей выйти из ситуации через индивидуальные стратегии есть всегда. Наш опыт жизни этому нас научил. И вот сейчас вся страна тихо-мирно движется в режиме понижательной адаптации. А как вы понимаете, это приводит к деградации». Теперь о регионах, которые обеспечивают доходную часть российского бюджета. Основной вклад в федеральный бюджет (почти 60 %) делают всего четыре субъекта федерации: 28 % всех налогов дает ХМАО, 16–18 % – Москва, 10 % – ЯНАО, 5 % – Санкт-Петербург. Отдельная чрезвычайно острая проблема – это распределение всех собранных в каждом регионе налогов между региональным и федеральным бюджетами. В большинстве регионов в их бюджет поступает от 70 до 100 % собранных налогов. Однако есть регионы с обратной пропорцией. Больше всего в федеральный бюджет изымают в нефтегазодобывающих регионах. Например, у Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов – это 80–85 %, для Томской и Оренбургской областей, Ненецкого округа и Удмуртии – 65–70 %. Все это позволяет говорить о необходимости существенных изменений в системе межбюджетных отношений в РФ. По ряду причин Россия в течение первых десяти лет XXI в. превратилась в страну, в которой система управления является абсолютно централизованной, что привело к стратегической зависимости регионов от федерального центра, местного самоуправления – от региональных властей. В конечном итоге это крайнее негативно влияет на развитие регионов и муниципалитетов. Очевидно, что данная система отношений между центром и регионами не может быть реформирована за короткое время. Это вполне естественно, так как существуют группы влияния, интересы которых определяются стремлением оставить существующих порядок этих отношений неизменным. Реформу межбюджетных отношений нельзя сводить только к налогам и трансфертам. Следует вести речь о комплексных и принципиальных изменениях. 1. Создание необходимых условий для экономической конкуренции регионов. К сожалению, это займет достаточно много времени. Речь идет о долгосрочном экономическом периоде (15–20 лет). В конечном итоге это позволит уменьшить диспропорции между регионами в их социально-экономическом развитии. Однако решение этой проблемы предполагает разработку понятной целенаправленной государственной экономической политики. 2. Институциональные изменения. Здесь необходимо вести речь об отмене ограничений со стороны федерального центра в отношении иностранных инвестиций. В настоящее время существует множество всевозможных ничем не обоснованных формальных ограничений. 3. Сама система межбюджетных отношений. В настоящее время в условиях экономического кризиса регионы вынуждены изыскивать средства для исполнения федеральных решений относительно социальных обещаний федерального центра. Как ни прискорбно об этом говорить, но самый реальный вариант – это перенос выполнения данных указов на значительно более поздние сроки. При этом следует помнить, что возможности налоговой децентрализации ограничены по причине больших различий в налоговой базе между регионами. Кроме того, значительное перераспределение бюджетных ресурсов останется в течение долгого периода времени. Однако, принципы его организации должно быть понятными и прозрачными. Регионы должны обладать свободой в маневре ресурсами в зависимости от развития ситуации. 4. Политические изменения. Федеральный центр должен предоставить главам и парламентам регионов реальные экономические права. Только в этом случае с руководства регионов будет возможно что-то требовать. Однако выполнение данного положения потребует организации выборов губернаторов. Федеральный центр должен определять общие принципы управления регионами. То же самое по отношению к политике руководства регионов к муниципалитетам. При этом следует помнить, что реформирование межбюджетных отношений необходимо проводить как можно быстрее. В то же время и федеральный центр, и региональные власти должны по возможности объективно представлять все те трудности, которые их ожидают и не допускать необоснованно высоких рисков. |