Регулирование конфликта интересов на государственной службе как социально управленческая проблема
 Скачать 1.01 Mb.
|
|
2 Регулирование конфликта интересов: нормативные и организационные основы 2.1 Российский и зарубежный опыт регулирования конфликта интересов на государственной службе Вопросы разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе были в центре внимания и на «круглом столе» в Государственной Думе РФ, заседание которого состоялось в конце июня 2009 г. Значительную часть времени участники «круглого стола» посвятили знакомству с международным опытом разрешения конфликта интересов на государственной службе. Также обсуждался опыт деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (комиссии по разрешению конфликта интересов, комиссии по служебной этике). Нормы об урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе впервые появились в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Сегодня в законодательстве, направленном на уменьшение возникновения конфликта интересов, постепенно решается задача распространения этих норм на всех иных лиц, участвующих в деятельности государственных органов, включая судей, высших должностных лиц государства и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. [8] В Концепции реформирования системы государственной службы, подписанной Президентом РФ в 2001 г. И определившей генеральные направления совершенствования административной системы страны, в число 35 основных принципов функционирования системы государственной службы включён принцип этичности поведения государственного служащего. Это положение нашло дальнейшее развитие в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих Российской Федерации» и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [46]. Соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих должны обеспечивать специальные комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Данные комиссии образовываются в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой на основании пункта 5 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Положение, определившее задачи комиссий, их состав и порядок работы, было утверждено Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269[8]. В Национальном плане противодействия коррупции, утверждённом Президентом РФ 31 июля 2008 г., в качестве одной из первоочередных мер по его реализации названо обеспечение действенного функционирования этих комиссий. Однако, как считает большинство специалистов, комиссии по разрешению конфликта интересов на госслужбе фактически не работают. По мнению, например, Н.Н. Шуваловой (доцент кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС), немало причин бездействия формально созданных в государственных органах комиссий по разрешению конфликта интересов. Главные из них: – вспомогательный характер поставленных перед ними задач; 36 – вытекающая из этого функциональная ограниченность, не предусматривающая планомерной, долговременной работы по этико- профессиональному развитию персонала государственной службы и систематическому контролю за соблюдением требований к служебному поведению; – эпизодический характер работы комиссий, обусловленный тем, что единственным основанием для проведения заседания комиссии является поступившая информация о нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению или о наличии у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Если нет такой информации – комиссия не работает; – рекомендательный характер принимаемых комиссиями решений, что предопределяет их несамостоятельную, вспомогательную роль, которая не позволяет им проявить себя в качестве активного инструмента и эффективного средства противодействия коррупции и этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной службы; – разобщённость деятельности комиссий, созданных в государственных органах, ввиду отсутствия организационной структуры, которая бы обеспечивала координацию и контроль их деятельности[17]. Ещё одна причина неэффективности комиссий в их нынешнем статусе заключается в соединении в одной комиссии двух направлений деятельности – соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирование конфликта интересов, хотя и взаимосвязанных, но разных как по содержанию, так и по способам решения задач, предполагающих разные подходы. Нынешний статус комиссий, считает Н.Н. Шувалова, изначально обрекает их на неэффективность, так как не даёт чёткого представления о том, кто координирует или должен координировать их работу, кто контролирует и по каким критериям осуществляет оценку этой работы, где и кем должны быть 37 сформулированы эти критерии, каковы механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности подобных комиссий. По мнению Н.Н. Шуваловой, из содержания пункта 5 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ следует, что создаваемые в государственных органах комиссии должны составить единую систему управления нравственными отношениями на гражданской службе, координируемую и контролируемую федеральным государственным органом по управлению государственной службой. Этому органу следует стать главным субъектом управления государственной службой, центром её дальнейшего реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное, правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата. Встроенная в его структуру Комиссия должна располагать широким кругом функций и полномочий, включающих нормативно-правовое и методическое обеспечение формирования антикоррупционного поведения и этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной службы. Важнейшей задачей Комиссии станет координация и контроль работы соответствующих комиссий как структурных подразделений государственных органов по управлению государственной службой[8]. Н.Н. Шувалова уверена, что должна быть целая система управления нравственными отношениями в государственной службе. Только при такой системе управления может быть обеспечен действенный контроль за выполнением требований к служебному поведению гражданских служащих, который включал бы государственный контроль со стороны постоянно действующих независимых государственных структур, служебныйконтроль в лице специальных структур в составе кадровых служб государственных органов; гражданский контроль, осуществляемый соответствующими структурами гражданского общества; самоконтроль. В.В. Астанин (проректор Российской правовой академии Минюста России) считает целесообразным противопоставить эскалации коррупционных 38 проявлений широкое использование криминологически содержательных мер и, прежде всего, специальных мер предупреждения. Выполнению таких задач вполне может способствовать антикоррупционный потенциал комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов[54]. По мнению В.В. Астанина, возложенные на комиссии задачи по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют их коррупционному поведению. В то же время нельзя рассматривать институт комиссий как альтернативу правоохранительным органам. В.В. Астанин обращает внимание также на проблему возможной необъективности так называемых независимых экспертов, входящих в состав комиссий по разрешению конфликта интересов. Вполне реальной представляется вероятность, считает он, обратимости антикоррупционных по назначению задач и целей комиссий в коррупционные. Если принимать во внимание, что эксперты могут быть аффилированы с лицами, которые заинтересованы в ином (противном законности) разрешении конфликта интересов или иной оценке допущенных нарушений требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, высоким становится риск коррупционной подверженности экспертов. Криминологически опасным обстоятельством участия экспертов в работе комиссий является то, что они не всегда являются должностными лицами в том понимании, которое дано в примечании 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ. Обнаружение признаков коррупции в действиях (бездействии) экспертов не всегда определяет возможность их привлечения к уголовной ответственности, в том числе по ст. 204 Уголовного кодекса РФ[6]. В.В. Астанин считает, что необходимо иметь в виду и традиционно либеральную уголовно-правовую оценку деяний экспертов. Примечанием к ст. 307 Уголовного кодекса РФ предусматривается специальный вид освобождения 39 от уголовной ответственности экспертов: эксперт освобождается от уголовной ответственности, если он добровольно в ходе дознания, предварительного следствия или судебного разбирательства до вынесения приговора суда или решения суда заявит о ложности данных им показаний[45]. С учётом представленных соображений обеспечение антикоррупционной защищённости деятельности комиссий требует, по мнению В.В. Астанина, самого пристального внимания и становится актуальной задачей. В.Н. Южаков (Центр стратегических разработок) отметил, что опыт применения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» показывает, что в нынешнем виде, в нынешних формулировках эти нормы страдают рядом ограничений, которые не позволяют использовать их эффективно. Прежде всего потому, что они избыточно мягки и неопределённы в требованиях к государственным служащим; в этих нормах отсутствует прямой запрет на принятие чиновником решений, совершение им действий в отношении лиц, организаций, в отношении которых у него есть очевидный личный интерес. Действующее законодательство не содержит прямого запрета чиновнику принимать то или иное решение в случаях, когда налицо конфликт интересов - интересов личных и интересов государственной службы. На практике чиновники всех уровней в указанных ситуациях продолжают исполнять свои обязанности, им ничего не угрожает. Для того чтобы нормы работали, в них не должно содержаться слишком большой доли усмотрения чиновника или его руководителя на то, как действовать в ситуации наличия более или менее очевидного конфликта интересов[59]. Заместитель руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) А.В. Ферапонтов согласился с тем, что в законе необходимо более чётко определить порядок декларирования государственным служащим своего личного интереса в тех случаях, когда этот интерес вступает в противоречие с интересами его службы. 40 Однако, главное - это воспитание. Только внутренняя высокая культура чиновника позволит победить коррупцию[56]. Одновременно заместитель руководителя Ростехнадзора призвал при рассмотрении проблемы разрешения конфликта интересов на государственной службе не оставлять без внимания нелёгкое материальное положение государственных служащих. В соответствии с предоставленным госслужащим законом правом заниматься иной оплачиваемой деятельностью (часть вторая ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ) служащие Ростехнадзора работают консультантами в различных комиссиях (в правительственных, субъектов Федерации), участвуют в написании законопроектов, в проведении различных экспертиз. Если учесть, что под надзором Ростехнадзора находится практически весь бизнес Российской Федерации, все отрасли, а также если принять во внимание, что «конфликт интересов» - оценочная категория, сотрудники Ростехнадзора вообще не имеют права где-нибудь подрабатывать помимо своей основной службы. «Если подходить строго формально, – сказал А.В. Ферапонтов, – нас, наверное, нужно отправить на остров, в резервацию, установив зарплату в 15 тысяч рублей в месяц, так как на большее мы не имеем права. Наши сотрудники, отработавшие в системе Ростехнадзора многие годы, имеют право на большее!» [54]. В то же время заместитель руководителя Ростехнадзора обратился с предложением внести в действующее законодательство изменения и дополнения, предоставляющие ведомственным комиссиям по служебной этике больше прав. В частности, право временно отстранять от должности служащего, который находится в состоянии конфликта интересов, право наложения дисциплинарного взыскания на такого сотрудника, а также право направлять материалы в правоохранительные органы. По мнению А.В. Ферапонтова, если соответствующие изменения будут внесены в законодательство, комиссии по служебной этике могли бы стать реальным 41 инструментом, помогающим федеральным органам исполнительной власти или иным субъектам права, которые отнесены к сфере действия Федерального закона о государственной гражданской службе. Директор департамента Минздравсоцразвития России В.А. Козбаненко считает, что проблема коррупции - это, прежде всего, нравственно-этическая проблема; это форма продажи властных полномочий на основе личной заинтересованности государственного служащего. Естественно, что такая продажа вызывает конфликт частных и государственных интересов[59]. В.А. Козбаненко отметил, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе» перенасыщен антикоррупционными механизмами: это и конкурсный отбор кандидатов при поступлении на госслужбу; и наличие кадрового резерва госслужбы; ротация государственных служащих; достаточно подробно прописанные права и обязанности госслужащего; установление ограничений и запретов; установление определённого уровня денежного содержания служащего. Антикоррупционными являются и многие другие механизмы, например уведомление представителя нанимателя о желании заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Другое дело, как все эти законодательно установленные положения реализовываются на практике. Минздравсоцразвития России обобщает информацию, поступающую из всех федеральных органов исполнительной власти, ведущих работу по регулированию служебного поведения своих работников и предотвращению конфликта интересов. Во всех органах федеральной исполнительной власти созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (комиссии по урегулированию конфликта интересов), однако не во всех органах власти эти комиссии ведут реальную работу. Основные причины - новизна института регулирования конфликта интересов и, соответственно, психологическая, юридическая, культурологическая, организационная неготовность госслужащих к организации и проведению работы по регулированию конфликта интересов. 42 Госслужащие не понимают, в чём смысл деятельности соответствующих комиссий. В.А. Козбаненко заметил, что госслужащие пока не понимают, что комиссии по урегулированию конфликта интересов являются, в том числе, и органами по защите их прав[54]. При организации и ведению работы комиссий по урегулированию конфликта интересов выявляются пробелы и коллизии законодательных норм, что препятствует эффективному функционированию комиссий. Несмотря на наличие государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе и в сфере государственной гражданской службы, пока отсутствует предусмотренная законом система межведомственного контроля за соблюдением федеральными органами законодательства о государственной службе. В.А. Козбаненко обратил внимание на некоторую ущербность существующего порядка приглашения в комиссии по урегулированию конфликта интересов так называемых независимых экспертов. Если такие эксперты работают в структурах, подведомственных тому федеральному органу, который и приглашает их в свои комиссии, то говорить об их независимости невозможно[59]. Директор департамента Минздравсоцразвития России отметил, что в реализации антикоррупционных планов должна быть системность. Российские граждане должны понимать, что наше государство, будучи действительно правовым, способно к самоочищению, в том числе и от проявлений коррупции. Задача эта может быть решена через создание для служащих госаппарата позитивного образа государственного служащего. К разнообразию методов борьбы с коррупционными проявлениями призвала заведующая кафедрой предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Минюста России М.Н. Илюшина. Если принять во внимание, что в основе коррупционного правонарушения лежит, прежде всего, имущественный интерес, то реагирование на такое правонарушение может быть, как считает М.Н. Илюшина, и с применением мер воздействия из сферы 43 частного права. По мнению заведующей кафедрой предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса, основная задача при выявлении случаев коррупции не наказать государственного служащего, а изъять полученное им в результате коррупционного действия обогащение. Для осуществления такого изъятия могут быть применены нормы Гражданского кодекса РФ (с необходимыми поправками) о признании сделок недействительными и о неосновательном обогащении. В этих случаях потерпевшим будет признаваться государство и в его пользу будет осуществляться взыскание неправедно полученного госслужащим личного дохода. П.Н. Кобец (главный научный сотрудник ВНИИ МВД России), проанализировав зарубежный опыт по борьбе с коррупцией и регулирования конфликта интересов, отметил, что в зарубежных странах практически нет расхождений в восприятии и юридической оценке коррупционного поведения госслужащих. Оно включает в себя весь комплекс злоупотреблений (в личных целях, в целях третьих лиц или групп должностных лиц государственных органов) и может фиксироваться при нарушении административного, финансового, трудового, гражданского законодательства. В некоторых странах коррупцией признаётся и нарушение этических норм государственными служащими. Исследования зарубежного опыта показывают, что наиболее существенные усилия по предупреждению конфликта интересов в государственном аппарате предпринимают США, где создана целая система мер административно-правового характера, направленных на предупреждение и пресечение возникновения конфликта интересов и их перерастание в коррупцию. США также выступают с рядом важных международных инициатив в рассматриваемой сфере. В этой стране действуют комитеты сената и палаты представителей Конгресса США, Комитет по этике при правительстве. Главным координирующим ведомством по борьбе с коррупцией является Министерство юстиции. Каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, 44 который координирует и контролирует соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществляет связь данного ведомства с главным контрольно-финансовым управлением США и с управлением по этике при правительстве. Для предупреждения и пресечения коррупции законодательство об этике в правительстве обязывает должностных лиц всех трёх ветвей власти информировать соответствующие государственные органы о своём финансовом состоянии и происходящих в нём изменениях, регулярно подавая финансовые декларации[54]. Особое место в предупреждении и пресечении коррупции и возникновения конфликта интересов в США отведено Федеральному бюро расследований, помимо этого, в мероприятиях по предотвращению коррупции и наказанию преступников участвуют также прокуратура, полиция, суд. Названные органы правопорядка активно используют так называемый закон о «свистунах», в соответствии с которым любой сотрудник фирмы, предприятия или организации может сообщить в Министерство юстиции об известных ему фактах коррупции и получить часть суммы по возмещению ущерба или штрафа, наложенного на нарушителя. В борьбе с коррупцией существует строгое распределение компетенции между законодательной, исполнительной и судебной властями. Конгресс США разрабатывает и принимает соответствующие законы и осуществляет надзор за их выполнением. Обе его палаты обладают сильными рычагами влияния на деятельность исполнительной власти путём выделения или ограничения бюджетных средств на государственные расходы[47,с. 164]. Контроль за правонарушениями в системе государственной службы осуществляется Конгрессом США через постоянные и специальные комитеты его палат. Проблемами коррупции занимается Специальный сенатский комитет по этике и Комитет по стандартам служебного поведения должностных лиц палаты представителей. Дела о правонарушениях, связанных с коррупцией, заслушиваются также в комитетах по правительственным операциям, делам 45 почтового ведомства гражданской службы, науке, космосу, технике, расходам и доходам. Комитеты поддерживают контакты с федеральными министерствами и ведомствами, проводят слушания и расследования деятельности правительственных органов. Иногда слушания по делам о коррупции проводятся на объединённых комитетах обеих палат по налогообложению и экономическим вопросам. Конгресс имеет право приглашать и заслушивать на заседаниях комитетов руководителей министерств. Несмотря на главенствующую роль парламентского контроля за исполнительной и судебной властью в сфере противодействия коррупции, вызванной конфликтом интересов, в США существуют средства контроля и над деятельностью законодательных органов. Так, с 1946 г. действует Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности. Важность действия данного закона объясняется тем, что неурегулированный лоббизм в любом развитом обществе неизбежно ведёт к принятию законодательных решений, выгодных для ограниченного круга лиц или политических групп, и, как следствие, к коррупции в аппарате законодательных органов[49, с.165 ]. Помимо перечисленных мер, важным профилактическим потенциалом обладает федеральное законодательство США, предусматривающее ограничение деловой деятельности бывших государственных должностных лиц после их ухода из органов государственной власти. Например, если государственный служащий, находясь на службе, лично участвовал в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку официально и в любой форме представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в последующем. Кроме того, если бывший государственный служащий «лично или косвенно» не занимался данной процедурой, хотя она «фактически относилась к его официальной ответственности в течение одного года до её прекращения», то он теряет право заниматься практикой указанного рода на период в два года. Характерной особенностью является и то, что бывший государственный 46 служащий не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять предпринимательскую деятельность, если при этом ему приходится обращаться при разрешении конкретных проблем к органам исполнительной власти, которые относились к официальному ведению этого государственного служащего в течение года, предшествовавшего прекращению его службы в органе исполнительной власти. Такой же двухлетний запрет распространяется и на бывших «старших чиновников» исполнительной власти. В США существует специальный независимый орган, представители которого консультируют государственных служащих по вопросам возникновения и регулирования конфликта интересов - Офис (министерство) правительственной этики, имеющий представительство во всех федеральных исполнительных структурах. В Канаде, как и в США, также отработана система норм, направленных на противодействие процессу коррумпирования государственного аппарата, в том числе путём детальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных интересов таким образом, чтобы это не противоречило служебным обязанностям и не наносило материального и, что не менее важно, морального ущерба конкретному государственному органу и государству в целом. В связи с этим в 1985 г. В Канаде был принят Кодекс, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения противоречий между их служебными обязанностями и личными интересами. Правила, изложенные в данном Кодексе, подкреплены дисциплинарными мерами воздействия в случае их нарушения[49, с. 186]. Западноевропейское законодательство и связанные с ним организационные меры профилактики коррупции и возникновения конфликта интересов в органах государственной власти имеют существенное отличие от моделей противодействия рассматриваемым видам правонарушений в США и Канаде. 47 Исследование позволило выявить в странах Западной Европы несколько основных моделей коррупции (от разновидности коррупции зависят и средства борьбы с ней): – систематическая коррупция (Бельгия, Испания, Италия, Франция); – проявляющаяся систематическая коррупция (Германия, Греция); – спонтанная коррупция (Австрия, Ирландия, Португалия); – случайная коррупция (Дания, Нидерланды, Финляндия, Швеция). Ссылаясь на мнения исследователей, П.Н. Кобец обращает внимание на то, что модель коррупции, существующей во Франции, во многом сходна с настоящей ситуацией в Российской Федерации. В результате определённых просчётов в государственном управлении, послуживших стимулом для злоупотреблений со стороны должностных лиц органов государственной власти, сложилась ситуация, которая позволила отдельным группам людей, в силу их должностного или общественного положения, получать неконтролируемые дополнительные доходы. В настоящее время основными сферами распространения коррупции во Франции являются: деятельность политических партий, прибегающих к незаконным способам привлечения средств для финансирования избирательных кампаний; функционирование государственных служащих, принимающих политико-административные решения; взаимоотношения между органами власти различных уровней и предпринимателями в ходе заключения подрядных контрактов на проведение общественных работ[47]. Одной из приоритетных форм противодействия коррупции и конфликту интересов во Франции была признана профилактика, включающая в себя комплекс законодательных мер, связанных с образованием и воспитанием государственных служащих и менеджеров, формированием антикоррупционной профессиональной этики, функционированием сдерживающих и контролирующих государственных структур, кадровой политикой и ротацией руководящих кадров. 48 Помимо этого, созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата. Разработаны формы подачи широкой общественности информации о соглашениях, подписанных административными учреждениями, или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на оплату штрафа за нарушение правил дорожного движения непосредственно на месте. В целях повышения эффективности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате было принято решение увеличить численность и повысить квалификацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также предоставить службам префектур право отсрочки актов, содержание которых провоцирует риск коррупции. Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счётной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные мероприятия для защиты своих работников[49,с. 167]. В целях контроля за трудовым перемещением сотрудников, находящихся на государственной службе, и ограничения их влияния на решение каких-либо вопросов, связанных с деятельностью данного ведомства после их увольнения, правительством Франции создана Комиссия по деонтологии государственной службы. Данная комиссия призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на службе. Комиссия по деонтологии играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний. Серьёзные проблемы с коррупцией испытывает и Германия. Из отчёта Федерального управления криминальной полиции от 26 августа 2002 г. «О положении с коррупцией», в котором было проанализировано состояние дел с коррупцией в течение десяти лет, предшествующих отчёту, следует вывод, что 49 начиная с 1992 г. процесс коррупции непрерывно усиливался. Особенно значительно возросло число случаев подкупа государственных служащих, в результате почти в три раза увеличилось количество подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений рассматриваемой направленности[54]. Одним из основных правовых средств борьбы с конфликтом интересов в Германии являются соответствующие нормы Уголовного и Уголовно- процессуального кодексов. Так, Уголовным кодексом Германии предусмотрена ответственность депутата, в случае если он на сессии голосует в соответствии с предшествующим сговором, сулящем ему выгоду. Кроме того, согласно пункту 299 Уголовного кодекса Германии, служащие и доверенные лица хозяйственного объекта подвергаются наказанию, если они при получении товаров и оказании промышленных услуг предпочитают в обход конкурентных правил иметь дело с выгодным клиентом. Также Уголовный кодекс предусматривает ответственность за действия чиновников по отмыванию денег (активный и пассивный подкуп) и извлечение противозаконной выгоды, добытой путём преступления или ради преступления (конфискация замены ценности), если у пострадавшего от преступления есть право на компенсацию. Всего в Уголовном кодексе Германии содержится 37 составов преступлений коррупционной направленности. Неудержимый рост коррупции как в сопредельных с Германией государствах, так и внутри страны обусловил принятие в августе 1997 г. Закона о борьбе с коррупцией. Согласно данному закону в Германии ограничивается возможность государственных служащих заниматься дополнительной деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов, подарков. Строгая регламентация поведения государственных служащих была подкреплена подконтрольностью их действий со стороны соответствующих органов. Опыт Германии показывает, что наиболее эффективными административно-правовыми методами предупреждения коррупции конфликта интересов могли бы стать: определение сфер, наиболее подверженных угрозе 50 коррупции; создание в Центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобличённых в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым именем (названием) или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществлять ротацию управленческих кадров; создать вневедомственные подразделения внутреннего контроля деятельности управленческого персонала. В Португалии - стране, в которой коррупция носит не глобальный, а спонтанный характер, рассматриваемая проблема не стоит столь остро. Несмотря на это, органами законодательной и исполнительной власти созданы административные барьеры для подобных правонарушений со стороны государственных служащих[47]. Одной из эффективных мер, предпринятых правительством по борьбе с коррупцией и возникновением конфликтов интересов, явилось создание в системе прокуратуры специализированного подразделения - Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Данный орган наделён широкими полномочиями и ориентирован на расследование наиболее опасных и сложных преступлений, связанных с деятельностью высокопоставленных должностных лиц. Важное место в деле предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате отводится укреплению взаимодействия правоохранительных органов и расширению партнёрских связей с аналогичными институтами других государств. По мнению П.Н. Кобеца, наиболее передовым в плане борьбы конфликтом интересов и коррупцией представляется опыт США и Канады. Законодательство этих стран, направленное на противодействие коррупции в государственном аппарате, включает в себя административные кодексы и этические нормы поведения, не допускающие конфликта интересов, обеспечивающие надлежащее использование государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников государственного аппарата[54]. 51 П.Н. Кобец считает, что в качестве эффективных мер предупреждения и пресечения коррупции, которые могли бы быть использованы в российской законодательной практике, следует выделить: наложение законодательных запретов или ограничений на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется существенная прямая или косвенная финансовая заинтересованность; контроль над участием должностных лиц в мероприятиях, являющихся предметом заинтересованности со стороны физических или юридических лиц, с которыми эти должностные лица ведут переговоры о поступлении на работу; наложение запретов на деятельность бывших государственных служащих, если они представляют частные или личные интересы в государственных органах, в которых они раньше работали, а также на использование информации, ставшей им доступной в связи с деятельностью в органах государственной власти; наложение запретов и ограничений на получение подарков и других благ, контроль за имуществом и финансовым статусом членов семьи и близких родственников; внедрение в административную практику контроля со стороны специально уполномоченных органов за фактами неправомерного использования государственного имущества и ресурсов в частных интересах и др., а также применение соответствующих санкций за данные правонарушения[27]. Являясь гостем «круглого стола», состоявшегося в Государственной Думе РФ в конце июня 2009 г., президент Группы государств против коррупции (ГРЕКО), глава Комиссии по противодействию коррупции Словении поделился опытом работы в сфере борьбы с проявлениями конфликта интересов и коррупции, имеющимся у возглавляемой им межгосударственной организации. 52 Прежде всего Драго Кос отметил, что не во всех странах существуют конституционные и институционные рамки для борьбы с коррупцией и для разрешения конфликта интересов. В большинстве стран нет жёсткой законодательной базы по регулированию конфликта интересов. На международном уровне принята Конвенция ООН против коррупции, которая является, по сути, единственным подобным документом, если не учитывать рекомендаций, подготовленных теми или иными международными организациями. Никаких стандартных норм пока не выработано. Основная задача организации ГРЕКО - обобщение практики борьбы с проявлениями коррупции, подготовка соответствующих докладов. Если говорить о конфликте интересов на государственной или муниципальной службе, то каждая страна самостоятельно решает, является ли такой конфликт проблемой и как эту проблему решать. В ряде стран нет даже осознания конфликта интересов на госслужбе как проблемы, требующей внимания государства. Страны, объединившиеся в организацию ГРЕКО, единодушны во мнении, что интерес государства состоит в том, чтобы государственные служащие непредвзято, профессионально и объективно исполняли свои обязанности, в том, чтобы государственные служащие одинаково относились ко всем гражданам[54]. Личный интерес госслужащего, участвующего в принятии решений, включая и высших должностных лиц государства, может состоять в извлечении материального и нематериального преимущества. Личный интерес госслужащего может состоять и в том, что материальное или нематериальное преимущество получит какое-либо физическое или юридическое лицо, с которым государственный служащий находится или находился в личном, деловом или политическом контакте. Если личные интересы госслужащего вступают или могут вступить в противоречие с интересами государственной службы, интересами государства, то можно говорить о наличии конфликта интересов. Такой конфликт имеет 53 место тогда, когда в силу тех или иных обстоятельств госслужащий при принятии решений, при осуществлении своих должностных обязанностей является необъективным и пристрастным, что наносит ущерб его службе и интересам государства - его нанимателя. Президент Группы государств против коррупции подчеркнул, что государство (а следовательно, и его служащие) не только должно быть объективным и беспристрастным, но оно должно и представляться таковым, т.е. граждане должны считать, что оно такое. Это означает, что не должны приниматься такие решения, которые могут приносить выгоду родственникам либо иным физическим или юридическим лицам, связанным с государственным чиновником. И если такая ситуация возникает, то госслужащий должен прекратить осуществление своих обязанностей и устраниться от принятия решения. И это в полной мере относится и к органам государственного обвинения, к судебным органам и т.д. Любое недоверие к госслужащим не должно допускаться. Это является непреложным правилом во многих странах. В разных странах существуют различные способы, позволяющие выявить личные интересы чиновника, вступающие в конфликт с интересами его службы. Основной источник такой информации - само должностное лицо. Именно поэтому государственные служащие должны объявлять, какой их имущественный интерес и каково имущество, которым они владеют, когда их кандидатура выдвигается на назначение на ту или иную государственную должность. В некоторых странах есть правило о необходимости предоставлять такую информацию и после того, как они стали государственными чиновниками. Существуют различные ситуации, когда возникает конфликт интересов. В некоторых случаях конфликт интересов презюмируется и заранее устанавливаются определённые запреты для его исключения. Например, запрет совмещать работу на государственной должности с осуществлением определённого вида деятельности (предпринимательской, политической и т.д.). 54 По мнению Драго Коса, эта мера хороша, но не достаточна, так как не может учесть всех возможных вариантов. Например, имели место случаи, когда уважаемые преподаватели учебных учреждений приглашались экспертами в государственные комиссии, которые распределяли государственную помощь учебным учреждениям. Во многих случаях эти уважаемые преподаватели помогали своим учреждениям, голосуя за выделение им государственных дотаций. Конфликт интересов в данном случае очевиден, но заранее он не был запрещён[49, с.168 ]. Другой пример, поступление на госслужбу человека, являющегося владельцем компании или доли в коммерческой компании. Есть различные варианты: полный запрет на владение компанией (её долей) на время занятия государственной должности или частичное и др. Каковы бы ни были конкретные ситуации, всех их невозможно предвидеть заранее и заранее установить запреты и ограничения. Подкупить чиновника, подвигнуть его на принятие нужного кому-то решения или на бездействие, выгодное кому-то , можно и чашкой кофе. Лучшее средство от таких ситуаций - открытость деятельности чиновников, а также правильное понимание ими интересов государственной службы и необходимости отделения этих интересов от личной выгоды. Как заметил Драго Кос, каждая государственная организация должна сама решать вопросы о предотвращении или разрешении конфликта интересов, не должна допускать наличия конфликта интересов. Это непросто. Обычно в странах, где действует принцип избегания конфликта интересов, создаётся специальный орган, который принимает решения в каждом конкретном случае. В идеале каждая государственная организация должна иметь специальное должностное лицо или небольшой орган, которые могли бы принимать решения по предотвращению или разрешению конфликта интересов. В некоторых западных странах уже есть на национальном уровне соответствующие организации, главная задача которых вырабатывать рекомендации по деловой этике на госслужбе[54]. 55 Важное значение имеют и чёткие правила поведения чиновников после их отставки с государственной службы. Во многих странах существуют правила, целью которых является предотвращение практики «вращающихся дверей» - бывший чиновник, выйдя в отставку, приходит в своё прежнее ведомство, представляя интересы той или иной структуры, в которой он работает в настоящее время. Как общее правило принято устанавливать запрет таким чиновникам на обращение в ведомства, в которых они ранее служили, в течение определённого периода времени. Государственные служащие не имеют права возвращаться в те органы, в которых они уже работали, выступая в качестве просителей за какие-то частные интересы. Может устанавливаться запрет на поступление на работу в определённые коммерческие структуры, имеющие интересы в том ведомстве, из которого уволился чиновник. Организация ГРЕКО в своих докладах уделяет достаточно много внимания практике «вращающихся дверей». В большинстве стран установлены жёсткие запреты на использование информации (даже не имеющей грифа «секретно»), которая была получена чиновником (бывшим чиновником) в связи с исполнением им своих должностных обязанностей. Президент Группы государств против коррупции Драго Кос высказал мнение, что в России проявляют очень серьёзный интерес к борьбе с коррупцией. И сотрудникам организации ГРЕКО было в определённой степени неожиданно увидеть такую степень открытости и откровенности со стороны российских коллег. Рассказывая о практике разрешения конфликта интересов на гражданской службе в Финляндии, гость «круглого стола», состоявшегося в конце июня 2009 г. в Государственной Думе РФ, Йорма Калске, заместитель генерального прокурора Финляндии, отметил, что, в отличие от России, где конфликтом интересов называют все случаи, когда личная заинтересованность государственного или муниципального служащего расходится с интересами государства или муниципалитета, в Финляндии термин «конфликт интересов» 56 не употребляется, если речь идёт о коррупции. Если имеет место ситуация, когда государственный служащий получает выгоду, но в то же время интересы его службы, интересы государства проигрывают, то в Финляндии принято говорить о неправомочности должностного лица в данной ситуации. Это означает, что в данной ситуации чиновник неправомочен исполнять свои должностные обязанности и ему это запрещено. Общее положение, содержащееся в ст. 15 Закона о государственной службе, запрещает должностному лицу принимать хозяйственную или иную выгоду, если это может ослабить доверие к должностному лицу или органу власти. В том же законе регулируются вопросы, касающиеся ограничения на работу по совместительству. При этом закон исходит из того, что работа по совместительству не должна создавать ситуацию, когда должностное лицо становится неправомочным выполнять свои основные обязанности. Чтобы работать по совместительству должностному лицу всегда необходимо получить разрешение органа власти - своего работодателя[47]. Главный фактор, который предотвращает рост коррупции в Финляндии - это общественный порядок в стране. «Наша сильная сторона состоит в том, - сказал заместитель генерального прокурора Финляндии, - что нравственные, правовые и моральные установки страны и населения плохо терпят централизацию власти и социальное и экономическое неравенство». Согласно Конституции Финляндии хорошее эффективное публичное управление должно основываться на законе. В Финляндии существует очень давняя традиция, согласно которой все решения властей необходимо обосновать. Каждый, кто недоволен полученным решением, имеет право обжаловать это решение. Под контролем находится служебная деятельность должностных лиц: депутатов, министров и даже главы государства. Так называемый правовой канцлер Финляндии и омбудсмен парламента по правовым вопросам могут самостоятельно инициировать расследование, в том числе и в отношении высокопоставленных должностных лиц и депутатов парламента. В то же время 57 парламент Финляндии имеет право расследовать правомочность действий омбудсмена по правовым вопросам и правового канцлера. То есть процесс является двусторонним. «Можно сказать, что это - некоторый баланс всеобщего ужаса. Обе стороны контролируют друг друга». В Финляндии прокуратура и суды - очень независимы. Другие органы власти (органы управления или законодатели) не могут давать ни прокуратуре, ни судам указания о том, как надо решать те или иные дела. Заместитель генерального прокурора Финляндии убеждён, что одними законодательными или репрессивными мерами, криминализацией определённых видов незаконной деятельности, нельзя эффективно предотвращать такие вредные явления, как коррупция. Постоянные, непреходящие улучшения возможны только тогда, когда разрабатывается и внедряется в сознание всех граждан, в жизнь всего общества некий этический кодекс. Этот кодекс должен действовать каждый день и на всех уровнях общества - от отдельного гражданина до государственного управления. Национальным ценностям, национальной культуре необходима общественная, всеобщая прозрачность для укрепления и дальнейшего развития всего общества. В Финляндии деятельность органов власти в основном осуществляется публично, на глазах у всех. Средствам массовой информации и даже отдельным гражданам доступны сведения, получаемые из различных регистров и документов органов власти. Благодаря этому дела по подозрению в должностных злоупотреблениях достаточно легко расследовать. Это даёт гражданам возможность контролировать то, как расходуются государственные деньги, и следить за тем, как защищаются их права и интересы[47]. Заместитель генерального прокурора Финляндии сообщил, что согласно проведённым Всемирным банком исследованиям выяснилось, что доля женщин в парламенте и на высоких государственных должностях напрямую коррелирует (соответствует) уровню доверия граждан своему правительству и законодателям. Чем больше женщин в парламенте и на высоких должностях, 58 тем больше доверия населения своим структурам государственной власти и управления, тем ниже уровень коррупции. Чем выше равенство полов, тем эффективнее борьба с коррупцией. В Финляндии с помощью гендерных квот обеспечивается равное участие женщин в управлении страной. Обобщая изложенный материал, можно констатировать, что, в отличие от российской системы регулирования конфликта интересов на государственной службе, аналогичные зарубежные системы включают в себя более разветвленные организационные структуры (включая независимые), ориентированные на блокирование конфликта интересов, консультирование госслужащих по данным вопросам и т.д. (Офис правительственной этики в США, Комиссия по деонтологии государственной службы во Франции, Центральное управления по ведению следствия и уголовному преследованию прокуратуры Португалии и т.д.) |