Спичрайтер. России теоретические и правовые основы
 Скачать 1.54 Mb.
|
|
1.2. Содержание стратегического подхода к планированию развития муниципального образования Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил возможность муниципальным образованиям самостоятельно определять стратегические приоритеты своего развития. Концепции, стратегии и стратегические планы, программы социально-экономического развития муниципалитетов стали правовой основой и воплотили в себе цели и задачи для долгосрочной реализации потенциала муниципалитетов. Наличие стратегии развития муниципального образования наталкивается на необходимость решения ряда организационных и методологических проблем, которые обуславливают реализацию стратегических планов развития. Прежде всего, важным является четкое понимание того, что составляет сущность «стратегического планирования». В рамках общей теории управления «планирование является одной из функций управления» 28 , которая предусматривает «конкретизацию стратегии и достижение выбранных «целей путем использования имеющихся преимуществ, и создания новых» 29 . При этом, как функция управления, «стратегическое планирование» является основой, для формирования всей системы функций управления, или основой функциональной структуры системы управления» 30 Одновременно с этим, стратегическое планирование может рассматриваться в качестве одного из методов управления: механизм, система средств, методов и форм воздействия, ориентированных на экономические 28 Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента — 3-е изд. — М.: Вильямс, 2009. — 672 с. 29 Стасишина Р.А. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования // Проблемы современной экономики. — 2010. —№ 2. — С.328–331. 30 Крапивин В.А., Мирошкин П.П. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона (на примере Нижегородской области). — Н.Новгород: ООО Изд-во Пламя, 2012. — 176 с. 26 интересы субъектов муниципального образования (предприятия, население, трудовые коллективы) с целью повышения эффективности их деятельности. Стратегическое планирование развития муниципальным образованием с одной стороны может рассматриваться как организационно-техническая деятельность по разработке общих целей долгосрочного развития, с другой стороны - их конкретизации в виде плановых документов, имеющих конкретное наполнение. Ка отмечает Р.А. Стасишина «наличие стратегического плана развития, как индикатора систематической и надежной работы администрации муниципальных образований, позволяет предприятиям, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования, инвесторам прогнозировать перспективы развития своей деятельности» 31 С точки зрения теории управления, понятие «стратегическое управление» и понятие «стратегическое планирование», в рамках общего подхода к управлению муниципалитетом, могут рассматриваться как синонимы. При этом, важным является акцент понимания того, что в процессе стратегического планирования «определяются научно-обоснованные стратегические цели развития, программные мероприятия, исполнители и ресурсы» 32 , а стратегическое управление, помимо стратегического планирования, осуществляет достижение стратегических целей, оценку и контроль выполнения стратегии, корректировку и увязку с текущими тактическими задачами управления. Как элемент стратегического управления стратегическое планирование предусматривает установление зависимости между органами власти и гражданами, согласование интересов субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на локальной территории интересов местного сообщества. 31 Стасишина Р.А. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования // Проблемы современной экономики. — 2010. —№ 2. — С.328–331. 32 Закиров И.Д. Формирование стратегии развития муниципального образования как социально- экономической подсистемы региона. Автореф.дисс.канд.экон.н. — Уфа, 2010. 27 Суть стратегического планирования развития МО состоит в определении приоритетной сферы хозяйственной деятельности с учетом факторов внешней среды и имеющихся ресурсов. В.А. Крапивин и П.П. Мирошкин отмечают, что «сущность стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне» можно определить, как «деятельность представительных и исполнительных органов власти региона по реализации централизованного начала управления с целью перспективного обеспечения баланса отраслевых и местных интересов в решении совокупности проблем долгосрочного социально-экономического развития» 33 В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», «под стратегическим планированием в РФ понимается «определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности». Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально- экономического развития Российской Федерации. Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития РФ с учетом задач обеспечения национальной безопасности». По нашему мнению, наиболее точно определение стратегического планирования было дано И.Д. Тургель и В.Б. Батишевской, которое рассматривается как « самостоятельная функция управления, особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное 33 Крапивин В.А., Мирошкин П.П. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона (на примере Нижегородской области). — Н.Новгород: ООО Изд-во Пламя, 2012. — 176 с. 28 функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды» 34 Возможность адаптироваться в случае изменений отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного планирования, с которой ее часто ошибочно ассоциируют. Понятия «стратегическое планирование» и «долгосрочное планирование» близкие, но не тождественные, поскольку «стратегичность» заключается не только «в долгосрочном временном горизонте планирования, а главным образом, в предвидении изменений внутренней и внешней среды планируемого объекта, адаптации к ним процесса его развития» 35 Стратегическое планирование предполагает «учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон и активное использование этой информации для определения стратегии развития» 36 Наличие документов стратегического планирования социально- экономического развития не исключает наличия планов оперативной деятельности – еженедельных, ежемесячных и ежеквартальных. Реализация программ и планов развития во многом обеспечивается осуществлением совокупности проектов, под которыми понимаются виды деятельности, характеризующиеся следующими признаками: - ориентация на достижение конкретных целей; - координация взаимосвязанных действий; - четко определенные временные рамки реализации плана; - уникальность плана стратегического развития муниципального образования. 34 Тургель И.Д., Батишевская В.Б. Стратегическое территориальное планирование как программно-целевой метод управления социально-экономическим развитием региона // ЧиновникЪ. — 2004. — № 2. 35 Жилкин С.Ф. Формирование системы стратегического планирования комплексного развития города: научные основы // Вестник СамГУ. — 2016. — № 8(48). — С.60–73. 36 Ткачев С.А., Нестерова Е.В. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях // Вестн. научно-исслед. центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. — 2009. — № 3. С.47. 29 В этой связи стратегическое управление как особый вид деятельности имеет свои особенности в сравнении с традиционным управлением (Табл. 3). Таблица 3. Различия между традиционным управлением и проектным управлением Традиционное управление Стратегическое управление Ответственность за поддержание «статус-кво» Ответственность за возникающие изменения Полномочия определены организационной структурой Неопределенность полномочий. Структуры создаются в рамках проектного цикла Устойчивый круг задач Постоянно изменяющийся круг задач Основная задача – оптимизация Основная задача – разрешение конфликтов Успех определяется промежуточными результатами Успех определяется достижением конечных целей По совокупности все названные концепции, программы, планы и проекты, виды и этапы планирования составляют целостную систему планирования в муниципальном управлении, которая обеспечивает целенаправленное, прогнозируемое и устойчивое развитие муниципального образования. Как отмечает В.В. Дидык «стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием (функционированием) и изменением (развитием)». По мнению автора «существует противоречие между задачами сохранения равновесия текущего функционирования и достижением целей развития, связанных с необходимостью изменений (нарушения равновесия), возникают проблемы применения стратегического подхода в муниципальном управлении» 37 . Именно использование стратегического управления позволяет создавать условия для достижения целей устойчивого развития муниципального образования, его адаптацию к динамично меняющейся внешней среде. 37 Дидык В.В. Стратегическое управление как инструмент устойчивого развития городов севера России // Север промышленный. - 2010. - № 5. - С.11. 30 О.М. Рой, выступая в качестве аналитика при разработке стратегий социально-экономического развития ряда муниципальных образований Омской области сформулировал наиболее актуальные проблемы участия органов местного самоуправления в системе стратегического планирования. В частности, к наиболее актуальным проблемам он отнес: «- слабое представление руководства органов местной власти о технологиях программно-целевого управления: неумение формулировать цели, их ранжировать соразмерно степени их актуализации и уровня исполнения, увязывать цели с имеющимися ресурсами, выделять ключевые индикаторы и налаживать контроль; - слабую связь органов местного самоуправления с бизнес-структурами. Бизнес-структуры на территории муниципального образования не видят в органах местной власти полноправных и авторитетных партнеров, способных оказывать поддержку, содействовать продвижению продукции или услуг за пределы муниципального образования. Сами органы местной власти не ведут работ по стимулированию бизнеса на локальных территориях, не формируют баз данных бизнес-проектов, местных инициатив и пр. Не все бизнес- сообщества способны разработать качественный бизнес-проект, защитить свои интересы от необоснованных притязаний третьих лиц, оптимизировать свои расходы в случае участия в общественно значимых проектах; - низкую степень участия граждан в разработке и реализации стратегической политики муниципального образования. Большинство людей не видят смысла в этой работе, не верят в серьезность намерений власти четко следовать выделенным в стратегических документах приоритетам. Для представительных органов власти система стратегического планирования еще не обрела актуального смысла, будучи вторичным элементом по отношению к системе территориального планирования» 38 38 Рой О.М. Роль стратегического планирования в развитии муниципальных образований // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2015. - Выпуск 4. – С. 71 – 79. 31 Согласно документов ООН по устойчивому развитию городов, устойчивым является город: «в котором достижения в общественном, экономическом и физическом развитии постоянны; который постоянно обеспечен природными ресурсами и поддерживает длительную безопасность жителей, в том числе и от природных катастроф» 39 Устойчивое развитие города, по мнению Н. Давыдовой и О. Тимофеевой, должно базироваться на нескольких аспектах: «- во-первых, гарантировать способность муниципального образования к саморазвитию и прогрессу, путем создания благоприятных условий для устойчивого роста производства, создания условий для активизации предпринимательской деятельности и инвестиционного климата; - во-вторых, рациональное использование природных ресурсов при обеспечении экологического баланса на территории муниципалитета; - в-третьих, стабильное воспроизводство общественных благ и повышение качества жизни всех жителей города» 40 Исходя из этого в качестве цель стратегии устойчивого развития муниципалитета может быть выражена в формировании условий, при которых обеспечивается эффективное и поступательное социально-экономическое развитие муниципального образования путем повышения качества жизни и удовлетворения потребностей граждан, установления прочной взаимосвязи между отраслями муниципального хозяйства, а также привлечения внешних инвестиций. Стратегическое планирование в данном разрезе становится эффективным инструментом, который обеспечивает взаимодействие органов местного самоуправления, граждан и бизнес-структур. 39 Повестка дня на XXI век. Принята на Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, 1992 г.) // режим доступа: www.un.org/russian/conferen/wssd/agenda21/index.htm (дата обращения 25.10.2017).; Повестка дня ХАБИТАТ. Принята на Международной конференции ООН по устойчивому развитию населенных пунктов ХАБИТАТ II (г. Стамбул, 1996 г.) // режим доступа:www.un.org/russian/conferen/habitat/habagend.htm (дата обращения 25.10.2017). 40 Давыдова Н., Тимофеева О. Устойчивое развитие города. Вопросы разработки стратегии // Муниципальная экономика — 2014. — № 4. — С.18–23. 32 Важным аспектом формирования стратегии развития муниципального образования является ориентация не только на «внутреннего» потребителя (локального сообщества), но и учет интересов внешних субъектов, к числу которых относятся органы публичной власти федерального и регионального уровней, экономические субъекты, население других территорий. План стратегического развития муниципального образования, на основе прогноза тенденций развития, включает в себя ряд целевых программ, по ряду направлений развития: экономическое, социальное, градостроительное, экологическое. Деятельность органов местного самоуправления по разработке и реализации стратегического плана развития включает несколько этапов, которые взаимоувязаны между собой: 1. Формулировка и определение общего видения, основных ориентиров развития территории и стратегических установок устойчивого развития муниципального образования. 2. Стратегический анализ внутренней и внешней среды муниципального образования, выявление возможностей и ограничений 41 3. Конкретизация целей и задач развития муниципалитета, закрепление приоритетов развития в муниципальных правовых актах, разработка комплексной программы развития, которая включает в себя ведомственные и целевые программы. 4. Организация исполнения решений, получение результатов, учет и контроль решений и результатов, оценка деятельности систем управления по достижению результата, при необходимости внесение изменений в стратегический план и (или) методы его реализации.» 42 Деятельность органов местного самоуправления по разработке и принятию документов стратегического планирования развития муниципального 41 Жилкин С.Ф. Формирование системы стратегического планирования комплексного развития города: научные основы // Вестник СамГУ. — 2016. — № 8(48). — С.60–73. 42 Закиров И.Д. Тажитдинов И.А., Казаков В.В. Формирование стратегии развития и оценка эффективности деятельности муниципальных образований // Вестн. Томского госуд. ун-та. — 2009. — № 323. — С. 254– 259. 33 образования предусматривает получение согласия местного сообщества (легитимацию) плановых документов. Легитимация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться способами, предусмотренными положениями Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 43 В частности процесс легитимации может быть осуществлен за счет таких форм участия граждан в местном самоуправлении, как: местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания. Открытость обсуждения планов развития может быть обеспечена предоставлением информации о результатах использования указанных форм гражданского участив местных средствах массовой информации, в том числе на официальных сайтах органов местного самоуправления. Особое значение, с точки зрения организационных основ реализации и правовой силы решений имеют такие формы обсуждения документов стратегического развития муниципального образования как публичные слушания и местный референдум, обеспечивающие наибольшую степень легитимации решений, в случае их поддержки. При этом стоит подчеркнуть, что решения, принятые в рамках референдума, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования 44 Рассмотрение и обсуждение проектов планов и программ развития муниципалитета предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, по вопросам содержания этих документов. Публичные слушания позволяют расширить круг участников в рамках обсуждения стратегических документов, зафиксировать позиции граждан и организаций, которые в дальнейшем могут быть учтены органами местного самоуправления при подготовке окончательного варианта стратегических документов. 43 Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 22, 25, 28, 29, 30, 31. 44 Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 22, ч. 7 34 Придание принятым документам юридической силы осуществляется путем принятия соответствующих муниципальных правовых актов, уполномоченными должностными лицами и органами местного самоуправления. При этом, к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесены полномочия по принятию планов и программ развития муниципального образования 45 Задача стратегического управления - привести к росту потенциала муниципального образования, обеспечить интеграцию усилий всех заинтересованных субъектов МО, привлечь инвестиции в город и обеспечить его конкурентными преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях, а также реально изменить в лучшую сторону уровень и качество жизни населения. Перспектива устойчивого развития муниципального образования значительно более реальна, если в наличии несколько вариантов сценариев и постоянно корректируемой стратегии развития территории, учитывающей изменения внешних условий, в том числе макроэкономических, политических, экологических и других факторов. |