Спичрайтер. России теоретические и правовые основы
 Скачать 1.54 Mb.
|
|
1.3. Нормативные и правовые основы стратегического планирования развития муниципальных образований Необходимость использования инструментов стратегического планирования для повышения качества публичного управления обусловлена разрозненностью действий органов публичной власти по решению проблем общественного развития. Закон 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» 46 , ориентированный на 45 Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 35, ч. 10, п. 4 46 О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: федер. закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ. 35 планомерное привлечение имеющихся ресурсов в целях развития российских регионов не содействовал формированию сбалансированного подхода в воспроизводстве территорий. Провозглашая в качестве одной из задач федеральных и региональных органов власти формирование прогнозов социально-экономического развития, разработку программ развития, увязанных по срокам и ресурсам, федеральный закон не предусматривал реального механизма осуществления этой деятельности. Принятие в июне 2014 г. закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 47 было направленно на внедрение в государственное и муниципальное управление принципов стратегического планирования. Впервые на федеральном уровне в рамках правового регулирования были определены единые требования к системе стратегического планирования развитием социально-экономической сферы на всех уровнях публичной власти 48 . Определение подходов и принципов к системе стратегического планирования, на основе сложившихся социальных и экономических условий, с учетом взаимосвязи документов и их иерархичности, в долгосрочной перспективе ориентировано на создание условий для эффективного я развития субъектов и муниципальных образований Российской Федерации 49 Принятие нового федерального закона во многом предопределялось экономическими условиями развития России в условиях мирового экономического кризиса, начиная с 2008 г. 50 . По мнению Ю. Б. Винслава, предпосылкой принятия нового закона, посвященного стратегическому 47 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378. 48 Тихонов Д. В. Региональные аспекты реализации 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: тезисы доклада / Д. В. Тихонов // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Tikhonov.pdf (дата обращения 12.09.2017) 49 Самаруха В. И. Роль финансов в модернизации экономики страны // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — 2014. — № 6. — режим доступа: http://brj-bguep.ru/reader/article.aspx?id=19813 (дата обращения 3.06.2017) 50 Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 36 планированию стала «ситуация разработки никак не связанных между собой документов с различными целями, которые носили скорее декларативный характер…стратегические документы на практике не позволяли сконцентрировать ресурсы в рамках государственных инновационно- промышленных приоритетов. Распыление средств маскировало реальное решение существующих проблем» 51 Наличие в субъектах РФ самостоятельных, и по преимуществу не связанных между собой, стратегии пространственного развития, схем размещения производительных сил, инвестиционной стратегии, зачастую не предусматривало их взаимосвязь в рамках единой стратегии развития субъекта РФ. По справедливому замечанию О.О. Смирнова «указанная ситуация не является правильной, поскольку все эти элементы должны сосуществовать в виде взаимоувязанных частей» 52 По мнению С. Ю. Глазьева «стратегии развития для России должны одновременно объединять стратегию лидерства в направлениях, по которым имеется большой научный задел, а также стратегию «наверстывания» во всех других сферах». Для реализации этого «набора» стратегий, по его мнению, необходимо активизировать усилия органов публичной власти ориентированных направлена на: «- сформирование системы стратегического планирования, которая ориентирована на выявление перспективных направлений экономического развития и осуществление деятельности по их поддержке; - создание макроэкономических условий для ускоренного роста следующего технологического уклада; - модернизацию экономики на основе нового технологического уклада, стимулировании активности в сфере инноваций и инвестиций; 51 Винслав Ю. Б. Стратегическое макропланирование и национальная промышленная политика: содержательны ли официальные законопроекты? // Российский экономический журнал. — 2014. — № 3. — С. 5-6. 52 Смирнова О. О. Актуальные вопросы государственного планирования или первые действия «на старте» за полгода после вступления в силу закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). — 2015. — Т. 6, № 1 (21). — С. 57. 37 - развитие «предпринимательского духа и инвестиционной активности на базе освоения новых технологий; - расширении воспроизводства интеллектуального потенциала и человеческого капитала» 53 Как полагает В. В. Окрепилов «взвешенный подход к стратегическому планированию приобретает особое значение в процессе управления региональным развитием в силу масштабов планирования, которое затрагивает интересы огромного количества людей» 54 Современные условия развития социально-экономических систем, обусловленных условиями экономического кризиса, выводят стратегическое планирование на первый план. Преодоление кризисных условий развития может быть осуществлено за счет ускорения темпов экономического развития, на основе расширения внедрения инноваций, обеспечивающих качество и конкурентоспособность услуг и продукции. Повышение эффективности стратегического планирования предусматривает « необходимость внедрения механизмов долгосрочного планирования» 55 на территории муниципальных образований РФ. Деятельность органов публичного управления в этой связи требует преодоления ряда проблем регионального и муниципального управления: «- преобладания на всех уровнях публичного управления «ручного управления»; - нехватки квалифицированных кадров; - обеспечения согласованности между уровнями публичной власти; 53 Глазьев С. Ю. Снова к альтернативной системе мер государственной политики модернизации и развития отечественной экономики // Российский экономический журнал. — 2013. — № 3. — С. 10. 54 Окрепилов В. В. Роль экономики качества в стратегическом планировании: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/ Okrepilov.pdf. (дата обращения 10.10.2017) 55 Окрепилов В. В. Роль экономики качества в стратегическом планировании: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/ Okrepilov.pdf. (дата обращения 10.10.2017) 38 - формирование унифицированной методологии разработки стратегий развития территорий; - повышения инвестиционной привлекательности муниципальных образований» 56 Приоритетная цель закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» заключается в формировании правовой основы для системы стратегического планирования по приоритетным направлениям обеспечения безопасности РФ - экономической, социальной, национальной. Реализация поставленной цели может быть осуществлена за счет: - увеличения периода планирования и прогнозирования от 3-х летнего цикла (бюджетный период) до уровня среднесрочного (3-6 лет) и долгосрочного (более 6 лет) с учетом решения взаимосвязанных задач; - уточнения полномочий участников стратегического планирования, установления иерархии и содержания стратегических документов; - создания федеральной информационной системы стратегического планирования. При этом, как отмечают некоторые авторы, «законодательно определённый среднесрочный горизонт планирования до 6 лет и долгосрочный - более 6 лет», не соотносится с со сложившейся практикой стратегического планирования, когда «многие процессы социального и экономического развития (создание новых производств, строительство инфраструктурных объектов, формирование поколений молодежи и т. д.) часто уходят далеко за 6- летний, 12-летний и более продолжительные периоды» 57 Кроме того, в практике деятельности органов местного самоуправления традиционные этапы стратегического планирования: целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование, могут меняться местами. 56 Кузнецова О.П. Региональные аспекты реализации федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2015. Т. 25. - № 5. - С 759. 57 Ускова Т. В. Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства и нерешенные вопросы (экспертная оценка) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2014. — № 4 (34). — С. 65-66. 39 Так первые два этапа – целеполагание и прогнозирование - на практике меняют местами, поскольку «предсказание, видение будущего», служит основанием для определения целей и приоритетов социально-экономического развития муниципалитета. Возможность самостоятельного определения на региональном и муниципальном уровнях управления периодов действия документов стратегического планирования, что предусмотрено положениями федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 58 может усложнить «увязку» документов различного уровня и анализ хода реализации этих документов. В этой связи полагаем, что целесообразным будет установление единых сроков действия документов стратегического планирования на всех уровнях. Особое значение стратегического планирования обусловлено тем, что планирование действий может противостоять хаотически возникающим и усложняющимся угрозам и вызовам, тем самым противостоять влиянию результатов краткосрочного управления. Достижение стратегических целей социально-экономического развития базируется на использовании механизмов мониторинга и контроля достижения поставленных целей. К обязательным составляющим процесса мониторинга и контроля отнесены «оценка влияния внешних и внутренних условий на фактический и плановый результат и подготовка предложений, направленных на повышение эффективности стратегического планирования» 59 При этом, как отмечает В. А Цыбатов деятельность органов публичной власти при принятии управленческих решений может быть осложнена «отсутствием апробированных программных и методических средств, 58 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378. 59 Цыбатов В. А. Ситуационное прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития региона. Инструменты оперативного принятия решений в условиях жестких ограничений и внешних санкций: тезисы доклада / В. А. Цыбатов, М. А. Ходимчук // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Khodimchuk,Tsibatov.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 40 способных согласовывать прогнозы по различным тематическим направлениям» 60 Преодолению нестабильности в условиях кризиса может содействовать использование управленческих технологий, которые способны правильно оценить угрозы, и перспективы муниципального развития. В качестве наиболее эффективной технологии подобного рода может рассматриваться технология «стратегирования», которая включает в себя процессы стратегического планирования, прогнозирования и управления. Приоритетная задача стратегирования - оценка достижимости заявленных ориентиров территориального развития. Сложность использования технологии заключается в том, что целевые ориентиры могут носить противоречивый характер, в то время как комплексное развитие территории должно предусматривать оптимальную комбинацию в отношении достижимости каждой цели 61 Несомненным достижение на уровне правового регулирования стратегического планирования является закрепление задачи координации государственного и муниципального стратегического управления, с учетом мер бюджетной политики. Субъекты РФ получили право самостоятельно определять систему документов стратегического планирования, требования к их содержанию, порядок разработки и согласования стратегических документов. Органы государственной власти могут осуществлять разработку стратегии развития 60 Цыбатов В. А. Ситуационное прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития региона. Инструменты оперативного принятия решений в условиях жестких ограничений и внешних санкций: тезисы доклада / В. А. Цыбатов, М. А. Ходимчук // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Khodimchuk,Tsibatov.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 61 Цыбатов В. А. Ситуационное прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития региона. Инструменты оперативного принятия решений в условиях жестких ограничений и внешних санкций: тезисы доклада / В. А. Цыбатов, М. А. Ходимчук // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Khodimchuk,Tsibatov.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 41 части территории субъекта, которая объединяет нескольких муниципальных образований, имеющих особенные цели и задачи развития. В свою очередь муниципальные образования разрабатывают собственные стратегии социально-экономического развития, программы и планы мероприятий по их реализации. Увеличение общего количества документов, регулирующих процессы разработки стратегий социально-экономического развития, вместе с тем, усложняет процесс их «взаимоувязки» и поддержания в актуальном состоянии. Однако ряд авторов склонны полагать, что правовая основа регулирования процессов стратегического планирования должна быть увеличена. Так, Т. В. Ускова и А. Н. Чекавинский, выдвигают тезис о недостаточности регулирующих документов, и предлагают расширить их состав, добавив к ним «отраслевые документы стратегического планирования, определяющие развитие отдельной сферы или отрасли» 62 Одним из важных аспектов реализуемости, принятых стратегических документов является их согласованность, как по отдельным направлениям, так и по уровням публичной власти. Ранее муниципальные стратегии обычно не имели связи с вышестоящими стратегическими документами, что негативно отражалось на их реалистичности. Вместе с тем, принципы стратегического планирования, указанные в ст. 7 федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 63 , не предусматривают обязательного принципа согласованности стратегий разных уровней. Упоминание в ряде статей о необходимости согласования региональных стратегий с федеральными, а муниципальных, в свою очередь региональными и федеральными, не предусматривает обратного вектора согласований – от муниципалитетов к региону и федерации. Данное обстоятельство ставит органы местного самоуправления в достаточно сложную ситуацию, которая определяет 62 Ускова Т. В. Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства и нерешенные вопросы (экспертная оценка) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2014. — № 4 (34). — С. 66. 63 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378. 42 их деятельность в плане стратегического планирования в зависимость от решений органов государственной власти 64 Определенная несогласованность сложившегося на данный момент корпуса стратегических документов выражается в разнице временных «горизонтов», которые не всегда совпадают с датой окончания реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (Распоряжение Правительства РФ) 65 Фактически можно говорить о несоответствии стратегий субъектов РФ стратегиям соответствующих федеральных округов 66 . Так, например, в своем исследовании В. В. Болтунов отмечает, что «из 24 показателей Стратегий социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 г. только 4 совпали с показателями Стратегии развития Республики Мордовия» 67 Снижение роли муниципалитетов при формировании стратегии вышестоящего уровня несет в себе определенные угрозы, выражающиеся в снижении полезного эффекта от разрабатываемых мероприятий. Вместе с тем, наличие в новом Федеральном законе положений о необходимости согласования стратегий регионального уровня со стратегическими документами муниципального уровня управления будет иметь несомненный положительный эффект. Положительный эффект согласованности действий будет выражаться в: «- росте эффективности всего комплекса реализуемых мероприятий; - единстве методологии и «профилактики» дублирования; 64 Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 65 О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17 нояря 2008 г. № 1662-р (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года»). 66 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года: режим доступа: http://www.pravo.gov.ru - 04.01.2015. (дата обращения 23.10.2017) 67 Болтунов В. В. Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в свете принятия нового законодательства о стратегическом планировании / В. В. Болтунов // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. — 2015. — № 2. — С. 319-321. 43 - снижении трудоемкости подготовки вышестоящего документа и повышение его качества» 68 Дальнейшее развитие законодательства, регулирующего сферу стратегического управления должно быть ориентировано на необходимость определения роли различных стратегий и установления их взаимосвязи для определения единых подходов к развитию всех территорий. В этой связи необходимо уравновесить подходы к разработке планов стратегического развития по вектору «сверху вниз» и «снизу-вверх». Необходимо минимизировать практику разработки целей и задач развития территории «в разрезе исключительно собственных потребностей и возможностей, активизировать обмен информацией по всем направлениям» 69 , что будет содействовать выстраиванию сбалансированных целей и задач развития. Одним из проблемных аспектов формирования системы стратегических документов и подготовки качественных прогнозов развития на муниципальном уровне управления, который не урегулирован положениями федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» — это проблема обеспечения органов местного самоуправления первичной статистической информацией о деятельности организаций, размещающихся на территории муниципалитета. В соответствии с действующим законодательством первичная информация о деятельности организаций носит конфиденциальный характер, и не может быть предоставлена третьим лицам, к которым относятся и органы исполнительной власти. В соответствии с налоговым законодательством 68 Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 69 Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 44 налоговые органы не могут представлять в разрезе организаций информацию о поступлениях налогов, налоговой задолженности и т. д. Таким образом, отсутствие объективной информации негативно сказывается на качестве прогнозов, т. е. целесообразно внести изменения в федеральное законодательство в части расширения доступа органов власти к информации о деятельности организаций. Поскольку стратегическое планирование базируется на результатах сбора и обобщения максимально большого количества информации о характеристиках социально-экономической системы необходимо формировать базы данных, которые отражают динамику развития как самой территории муниципалитета, так характеризуют динамику развития «внешней среды». В определенной степени решение данной проблемы предусматривается за счет создания федеральной информационной системы стратегического планирования, что предусмотрено ст. 14 федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 70 . Федеральная информационная система стратегического планирования должна стать инструментом передачи информации посредством которого предусматривается взаимодействие участников разработки стратегий разного уровня. Сложность представляется в том, что перечень показателей, установленных для стратегий субъектов РФ, не может быть представлен в систему, поскольку некоторые показатели определяются другими документами, порядок утверждения и статус которых требует уточнения. В результате предусматривается создание системы формирования стратегий в рамках которой разработчики будут опираться на аналитические материалы стратегий различных уровней. Федеральная стратегия заимствует информацию о социально-экономическом развитии и о планах развития из региональных, региональные в свою очередь из муниципальных. Едина информационная база позволит: 70 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378. 45 - снизит риски информационного вакуума о процессах социально- экономического развития в рамках локальной территории; - реализовать процедуры предварительного согласования документов; - упростить сбор информации о социально-экономическом развитии 71 Важной часть разработки документов стратегического планирования является их независимая экспертиза. В соответствии с положениями федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 72 нормативные правовые акты всех уровней власти должны проходить антикоррупционную экспертизу, которая может проводиться имеющими специальную аккредитацию официальными органами, и гражданами России. Важность привлечения граждан к экспертизе стратегических документов обусловлена направленностью самих этих документов. С одной стороны, стратегия, как плановый документ не имеет статуса нормативного правового акта, и поэтому под антикоррупционную экспертизу не подпадает, но она (стратегия) имеет большое влияние на жизнь населения территории муниципалитета превосходит, в силу чего превосходит большинство аналогичных документов. Целесообразно в связи с этим добавить независимую общественную экспертизу разрабатываемых стратегий, в отличие от антикоррупционной проверки подобная экспертиза должна быть добровольной. В свете требований об общественном обсуждении ст. 13 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 73 и федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской 71 Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 72 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 29. - Ст. 3609. 73 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378. 46 Федерации» 74 инструменты реализации экспертизы становятся понятны. В процесс согласования документа должна быть вовлечена еще одна сторона — субъекты общественного контроля. Достаточно «открыть доступ к проектам стратегий для всех желающих, а не только для официальных органов (с обязательным соблюдением требований законодательства об охраняемой законом тайне)» 75 Следует заметить, что в новом федеральном законе 76 нет положений о корректировке ранее принятых документов. Однако, динамика развития современного общества и общественных отношений требуют создания гибкого «механизма корректировки, способного при этом не перегружать процесс реализации стратегии» 77 . Многие специалисты сходятся во мнении, что периодичность возможных корректировок должна соответствовать годовому циклу реализации стратегических документов, и в обязательном порядке предусматривать создание «рабочей группы с целью «инвентаризации» изменений, произошедших за год (учитываются мировые изменения, преобразования в сфере реализации данной стратегии, а также в стратегиях разных уровней)» 78 По итогам ежегодной проверки может быть принято решение о внесении изменений, которое обнародуется для согласования со всеми заинтересованными сторонами. Также можно добавить, что в условиях 74 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21.07.2014 № 212- ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. № 30. - (Часть I). - Ст. 4213. 75 Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 76 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378. 77 Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 78 Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 47 повышения значимости вопроса мобилизационной подготовки экономики России, проблемам гибкости и адаптивности системы стратегического планирования должно уделяться пристальное внимание. Одним из пробелов федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 79 , по нашему мнению, является отсутствие требования, соответствия принимаемых стратегических документов образцам лучшей практики государственного и муниципального управления. Кроме того, по мнению Ю. Б. Винслава, новый федеральный закон не раскрывает должным образом такие понятия как - «приоритеты социально- экономического развития», «социально-экономическое развитие». Данное обстоятельство имеет большое влияние на понимание различия таких категорий как - «рост», «развитие» и таких утвердившихся в российской практике понятий как - «обедняющий рост», «деградационный рост», «рост с антиразвитием», «рост без развития» 80 . Минусом является также отсутствие в тексте нормативного акта трактовки понятия «национальная безопасность». В Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. 81 этот термин трактуется как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». Отсутствие толкования категории «национальная безопасность», по мнению Ю. Б Винслава, в новом федеральном законе серьезно «препятствует поиску мер противодействия и нейтрализации угроз при разработке документов стратегического планирования» 82 79 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378. 80 Винслав Ю. Б. Стратегическое макропланирование и национальная промышленная политика: содержательны ли официальные законопроекты? // Российский экономический журнал. — 2014. — № 3. — С. 8. 81 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 1 - (часть II). -Ст. 212. 82 Винслав Ю. Б. Стратегическое макропланирование и национальная промышленная политика: содержательны ли официальные законопроекты? // Российский экономический журнал. — 2014. — № 3. — С. 9. 48 В силу того, что развитие муниципальных образований в современный условиях невозможно без достаточного уровня инвестиционных вливаний, при разработке стратегических документов необходимо привлечение представителей бизнес-структур, представителей экспертных и общественных организаций. Исходя из этого, органам местного самоуправления необходимо создавать условия, которые позволят заинтересованным лицам принять участие в подготовке стратегических документов. В противном случае многократно возрастает «риск не реализации запланированных мероприятий» 83 «Закрытый» характер формирования стратегических документов, с позиции взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, в рамках практической деятельности органов местного самоуправления, может привести к тому, что прогнозы будут «подгоняться» под текущие параметры бюджета и государственных программ, а текущий бюджет муниципалитета не будет учитывать прогнозные показатели. Одной из важных проблем внедрения механизмов стратегического управления развитием муниципального образования является недостаточный уровень компетентности муниципальных служащих в вопросах разработки и контроля документов стратегического планирования. Как показывает практика необходимо, как минимум 2-3 специалиста в структуре местной Администрации, подготовленных к решению подобных задач. Однако большинство муниципалитетов России не способны закрыть данный пробел в штатной структуре органов местного самоуправления. В этой связи, реализация положений федерального закона потребует привлечения внешних консультантов и разработчиков стратегических документов, что не всегда является оптимальным вариантом решения задач развития конкретного муниципального образования. 83 Винслав Ю. Б. Стратегическое макропланирование и национальная промышленная политика: содержательны ли официальные законопроекты? // Российский экономический журнал. — 2014. — № 3. — С. 11. 49 Наиболее перспективным в сложившейся ситуации является подход, связанный с формирования единой консультационных структурах как на федеральном, так и на региональном уровнях государственного управления, которые бы обеспечивали разработку стратегий и методическое сопровождение стратегического планирования отдельных муниципальных образований с учетом их специфики. Грамотное определение долгосрочных ориентиров развития муниципального образования дают возможность не только уравновесить планируемые мероприятия по организационным и ресурсным возможностям, но также снизить риски инвестиционных решений. В этой связи стратегическое планирование становится инструментом государственного регулирования экономики. Вместе с тем низкая степень самостоятельности муниципальных образований, слабый уровень учебно-методической подготовки руководителей и специалистов местных администраций становятся главными проблемами современной системы стратегического планирования на муниципальном уровне. Чрезмерная централизация, при которой исполнение целей стратегического развития муниципального образования зависит от регионального уровня управления и носит «остаточный характер» не позволят в полной мере реализовать положения федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Таким образом, эффективность стратегического планирования муниципальных образований может быть обеспечена реализацией ряда предложений, направленных на раскрытие потенциала местного самоуправления, использование имеющиеся у муниципалитетов ресурсов для повышения качества жизни местного населения и повышение конкурентоспособности муниципального образования. |