Спичрайтер. России теоретические и правовые основы
 Скачать 1.54 Mb.
|
|
1 2 Содержание Введение……………………………………………………………….. 3 Глава 1. Стратегический подход к развитию муниципального образования в современной России: теоретические и правовые основы……………………………………………………………….. 8 1.1. Анализ муниципального образования как социально- экономической системы…………………………………………….. 8 1.2. Содержание стратегического подхода к планированию развития муниципального образования………………………………………. 25 1.3. Нормативные и правовые основы стратегического планирования развития муниципальных образований…………………………….. 35 Глава 2. Разработка и реализация документов стратегического социально- экономического развития Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа…………………………………………………. 52 2.1. Структура и этапы разработки стратегических документов развития муниципального образования……………………………. 52 2.2. Оценка эффективности реализации программ социально- экономического развития Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа…………………………………………………. 68 Заключение ………………………………………………………… 90 Список источников…………………….………………………….. 95 Приложения………………………………………………………. 3 Введение Актуальность темы исследования. Реформа местного самоуправления, осуществляемая в Российской Федерации в значительной степени, трансформирует роль и статус муниципальных образований в системе социального и экономического развития государства в целом, а также его отдельных регионов. Смещение акцентов государственной политики с позиции развития экономического потенциала территории на уровень муниципалитетов, затрагивает интересы широких слоев населения, повышают роль органов публичной власти муниципального уровня в решении общественных задач. Разграничение полномочий между органами публичной власти федерального, регионального и муниципального уровня предусматривает смещение ответственности за формирование и реализацию программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, предоставление отдельных видов социальных услуг на органы местного самоуправления. В сложившихся условиях повышается значение создания эффективной системы муниципального управления, которая ориентирована на обеспечение устойчивого развития местного сообщества, и предусматривает создание стабильных социальных и экономических условий развития локальных территорий. Активное использование в настоящее время на уровне муниципальных образований различных элементов и технологий стратегического планирования и управления, сохраняется необходимость дальнейшего внедрения и усовершенствования инструментов и методик, которые позволяют, в рамках сложившихся направлений реформирования, органично дополнить и усовершенствовать существующую систему муниципального управления. Научно обоснованные подходы к формированию системы стратегическим управлением развития муниципалитетов позволит органам местного самоуправления, адекватно отвечать на территориальные особенности социальной и экономической политики, реализуемой органами местного 4 самоуправления, достигая при этом эффективных показателей социально- экономического развития в рамках долгосрочных стратегий развития муниципальных образований. Степень разработанности проблемы. Вопросы общей теории и практики стратегического управления являются предметом пристального изучения как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе. Существенный вклад в разработку отдельных направлений стратегического управления внесли зарубежные авторы, среди которых выделяются труды Минцберга Г., Портера М., Аакера Д., Акоффа Р., Друкера П., Каплана Д., Кэмпбэла Д., Мескона М Нивена П., Нортона Р., Стрикленда А., Томпсона А., Хьюстона Б. В исследованиях указанных авторов глубокому и всестороннему анализу подвергнуты вопросы разработки и реализации стратегий организационного развития в современных условиях, определены теоретические подходы и концепции стратегического управления, проведен анализ отдельных элементов стратегий управления и их формирования. К числу отечественных исследователей, которые раскрывают в своих работах концептуальные проблемы, связанные с формированием системы стратегического управления организацией в современных российских условиях, можно отнести Падилья Сароса Л.Ю 1 ., Жихаревича Б.С. 2 , Роя О.М. 3 Вопросы формирования системы местного самоуправления в РФ, изменение правовых, организационных и финансово- экономических основ управления развитием муниципального образования на основе стратегического 1 Падилья Сароса Л.Ю. Методические рекомендации по согласованной подготовке и реализации документов планирования развития муниципальных образований. / Л.Ю. Падилья Сароса (руководитель авторского коллектива), Л.В. Перцов, В.Ю. Прокофьев, Э.К. Трутнев, К.В. Холопик, С.А. Крымов – М.: Институт экономики города, 2010. – 112 с. 2 Муниципальные стратегии: десять лет спустя / под ред. Б.С. Жихаревича. – СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2011. 136 с. 3 Рой О.М. Роль стратегического планирования в развитии муниципальных образований / О.М. Рой // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2015. Выпуск 4. С. 71 – 79. 5 подхода отражены в исследованиях Закирова И.Д 4 ., Стасишиной Р.А. 5 , Тургель И. Д. 6 , Шарнина А.В. 7 , Авциновой А.А. 8 , Давыдова Н, Тимофеева О 9 . и других. Отдельные вопросы оценки комплексного развития и формирования системы критериев применительно к социально-экономическому развитию муниципальных образований получили отражение в работах Городецкого В.Ф. 10 , Жилкина С.Ф. 11 , Калмыковой Л.Б 12 ., Терещенко Н. В. 13 Цыбатова В. А. 14 и других. Вместе с тем стоит отметить, что целостного, системного представления о стратегическом управлении муниципальным образованием с учетом особенностей развития муниципалитетов в современных российских условиях не сформировалось. 4 Закиров И.Д. Формирование стратегии развития муниципального образования как социально- экономической подсистемы региона / И.Д. Закиров Автореф. дисс. канд. экон. н. - Уфа, 2010. 5 Стасишина Р.А. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования / Р.А Стасишина // Проблемы современной экономики. - 2010. - № 2. - С.328 - 331. 6 Тургель И.Д., Батишевская В.Б. Стратегическое территориальное планирование как программно-целевой метод управления социально-экономическим развитием региона / И.Д. Тургель, В.Б. Батишевская // ЧиновникЪ. - 2004. - № 2. 7 Шарнин А. В. Алгоритм формирования стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования / А. В. Шарнин // Вестник кемеровского государственного университета. 2014. - № 2 (58) - т. 1. - С. 256 – 260. 8 Авцинова А. А. Теоретико-методологические аспекты управления стратегическим развитием муниципальных образований / А. А. Авцинова // № 11 (045), 2012. с. 28 – 35. 9 Давыдова Н., Тимофеева О. Устойчивое развитие города. Вопросы разработки стратегии / Н. Давыдова, О. Тимофеева // Муниципальная экономика - 2014. - № 4. - С.18 - 23. 10 Городецкий В. Ф. Актуализация системы стратегического планирования региона с учетом требований Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: тезисы доклада / В. Ф. Городецкий // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/ Gorodetskiy.pdf. (дата обращения 12.09. 2017). 11 Жилкин С.Ф. Формирование системы стратегического планирования комплексного развития города: научные основы / С.Ф. Жилкин // Вестник СамГУ. - 2016. - № 8(48). - С.60–73. 12 Калмыкова Л.Б. Оценка устойчивого социально-экономического развития региона с использованием коэффициентов эластичности / Л.Б. Калмыкова // Экономика, статистика, информатика. Вестник УМО. – 2013. - № 3. - С. 35-39. 13 Терещенко Н. В. Разработка и реализация стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований / Н. В. Терещенко // режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/razrabotka-i- realizatsiya-strategicheskih-planov-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya-munitsipalnyh-obrazovaniy (дата обращения 10.09. 2017) 14 Цыбатов В. А. Ситуационное прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития региона. Инструменты оперативного принятия решений в условиях жестких ограничений и внешних санкций: тезисы доклада / В. А. Цыбатов, М. А. Ходимчук // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Khodimchuk,Tsibatov.pdf. (дата обращения 12.09.2017) 6 Актуальность теоретического анализа и разработки практических рекомендаций в рамках стратегического подхода к управлению развитием муниципального образования, обусловлена наличием разрыва между концептуальными трактовками стратегического управления и сложившейся практикой их применения органами местного самоуправления в рамках социальных и экономических условий развития конкретных муниципальных образований. Данное обстоятельство определило выбор темы данной магистерской диссертации. Цель и задачи исследования. Цель магистерской диссертации заключается в рассмотрении стратегического подхода к развитию муниципального образования как наиболее эффективного метода управления сложной социально-экономической системой на примере Ямальского района ЯНАО. В соответствие с целью были определены следующие задачи исследования: - провести теоретический анализ отдельных элементов муниципального образования как социально-экономической системы; - определить и описать содержательные характеристики стратегического подхода к планированию развитием муниципалитета; - проанализировать нормативно-правовую основу использования стратегического планирования развитием муниципального образования; - проанализировать структура и содержание этапов разработки стратегических документов развития муниципального образования; - оценить эффективность реализации программ социально- экономического развития Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа. Объект диссертационного исследования - муниципальное образование, рассматриваемая как сложная социально-экономическая система, имеющая общие закономерности своего развития. Предмет исследования – деятельность органов местного самоуправления по формированию и реализации системы стратегического управления 7 развитием муниципального образования, на примере Ямальского района ЯНАО. Теоретической и методологической основой работы стали научные работы зарубежных и отечественных исследователей в которых отражены современные подходы к теории и практике государственного и муниципального управления, стратегическому управлению, комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований. В работе использованы нормативные и правовые акты федерального, регионального и местного уровней публичной власти, в которых нашли отражение механизмы организационного-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по внедрению систем комплексного социально-экономического развития. Отдельную группу источников составили статистические материалы, позволяющие судить о динамике развития муниципальных образований в рамках реализации Стратегий социально-экономического развития, а также материалы органов местного самоуправления. Методы исследования, используемые в рамках работы: системный анализ, синтез, нормативно-правовой и эмпирический анализ, методы экономического и статистического анализа. Научная новизна исследования заключается в обобщении сложившихся в научной литературе теоретических подходов к стратегическому управлению муниципальным образованием, анализу и оценке практической деятельности органов местного самоуправления по внедрению и повышению эффективности использования элементов стратегического управления в муниципальных образованиях. . 8 Глава 1. Стратегический подход к развитию муниципального образования в современной России: теоретические и правовые основы 1.1. Анализ муниципального образования как социально- экономической системы В соответствии с положениями федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации – «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» 15 По состоянию на 1 января 2017 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 22327 муниципальных образований, из них: - муниципальных районов- 1784; - городских округов – 567 (в том числе с внутригородским делением - 3); - внутригородских территорий городов федерального значения – 267; - внутригородских районов – 19; - поселений – 19690 (в том числе, городских – 1589, сельских – 18101). Количество муниципальных образований в субъектах Российской Федерации постоянно меняются, так как во многих регионах происходят преобразования состава муниципальных образований (Приложение 1). 15 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 40. ст. 3822. 9 Действующий федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3, в котором закрепляются базовые подходы к содержанию реформирования системы местного самоуправления и характеристики основных элементов системы муниципального управления, не содержит развернутого определения понятия «муниципальное образование». В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации» первоначально предусматривалось формирование 5 видов муниципальных образований: «- сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение входит в состав муниципального района. - городское поселение - небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов. - муниципальный район - несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; 10 - городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; - внутригородская территория города федерального значения (внутригородское муниципальное образование города федерального значения) - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления» 16 В связи с принятием поправок в федеральный закон № 136-ФЗ, 27 мая 2014 года было введено два новых вида муниципальных образований: «- городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования; - внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.» 17 К ведению муниципальных образований, в соответствии с главами 3 и 4 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться муниципалитеты. 16 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 40. ст. 3822. 17 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 40. ст. 3822. 11 Существенные различия муниципальных образований, выражающиеся в численности населения, уровне социально-экономического развития муниципалитетов, объемах имеющихся ресурсов и налогооблагаемой базе, законом предусматривается разграничение вопросов местного значения по типам муниципальных образований. Перечень закрепленных за муниципалитетами вопросов местного значения предусматривает решение вопросов, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, отдельных вопросов социального, экономического и финансы развития, а также обеспечение безопасности. В целях решения вопросов, закрепленных за муниципальным уровнем управления, органы местного самоуправления реализуют ряд полномочий: - принятие устава муниципального образования и издание муниципальных правовых актов; - создание муниципальных предприятий и учреждений и финансирование их деятельности, формирования и размещения муниципального заказа; - подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; - принятие и организацию осуществления программ комплексного социально-экономического развития, на основе сбора статистических показателей, характеризующих финансово-экономическое развития экономики и социальной сферы муниципалитета; - осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Реализация реформы местного самоуправления, на основе положений федерального закона 131-ФЗ, выявило целый ряд проблем, с которыми столкнулись органы публичной власти и которые могут быть определены как долговременные тренды, влияющие на развитие муниципального управления. 12 Можно предположить, что жесткая регламентация полномочий органов местного самоуправления повлечет снижение заинтересованности органов местного самоуправления в эффективном управлении и усилении иждивенческих настроений на местном уровне. Среди наиболее актуальных проблем, влияющих на развитие местного самоуправления, выделяют: - недостаток финансовых ресурсов для обеспечения решения вопросов местного значения, что обусловлено неравномерностью распределения финансовых средств между уровнями публичной власти; - кадровое обеспечение органов местного самоуправления, влияющее на их эффективное функционирование, особенно во вновь создаваемых муниципальных образованиях. Дальнейшее развитие системы управления муниципальным образованием, ориентированное на повышение эффективности решения вопросов местного значения, должно базироваться на использовании системного подхода, который предусматривает формирование целостного представления о муниципальном образовании на основе выявления максимального объема информации о составляющих его элементах. С переходом к экономической самостоятельности муниципальных образований возросла объективная необходимость в совершенствовании технологий управления ими, которая нашла отклик в экономической науке и практике в виде разработки методологического инструментария стратегического управления и планирования муниципального развития. Однако изучение сущности муниципального образования как объекта и субъекта стратегического управления на современном этапе развития экономики России, с нашей точки зрения, не получило должного развития, что актуализирует проблематику заявленного исследования. Анализируя понятие «муниципальное образование» большинство исследователей отталкиваются от нормы федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в 13 Российской Федерации» 18 и рассматривают «муниципальное образование » либо как территориальное образование, в котором граждане посредством совокупности организационных форм осуществляют местное самоуправление, либо подменяют его систематизацией видов муниципальных образований. Не отвергая в целом данные подходы, следует отметить их ограниченность акцентом на юридических аспектах территориальной организации страны, в то время как социально-экономическая сущность муниципального образования остается неисследованной. Преодолеть данную ситуацию, по нашему мнению, позволяет использование системного подхода, который позволяет раскрыть сущность муниципального образования путем его структуризации и выделения подсистем и элементов. В свою очередь особенности функционирования отдельных подсистем позволяют выявить специфику конкретных территорий. В целом структуру муниципальной системы можно представить в виде нескольких подсистем (Табл. 1.). Табл. 1. Элементы системы муниципального образования № Подсистема МО Элементы МО Субъекты МО Объекты МО 1 Территориальная территория - территория 2 Экономическая муниципальное хозяйство бизнес - 3 Социальная общество население (общество) - 4 Институциональная (управленческая) органы власти органы власти - Сложившиеся в науке подходы к анализу муниципального образования в качестве территории, которая обладает природно-ресурсным потенциалом, и выступает в качестве основы для жизнедеятельности людей и размещения производительных сил, отражает только объектную составляющую сущности муниципального образования. 18 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 40. ст. 3822. 14 Однако выделение территориального компонента в качестве базового недостаточно для того, чтобы рассматривать локальную территорию в качестве муниципального образования. Складывание муниципального образования как системы является результатом взаимодействия территориальной подсистемы и целенаправленной деятельности населения, которое проживает на определенной территории и формирует систему социально-экономических отношениях по поводу распределения, обмена и потребления, а также использования ресурсов в производственной сфере. Исходя из этого, как отмечает А.Я. Покровская «необходимой предпосылкой для формирования муниципального образования является наличие его субъектов, прежде всего, населения, социума, а также форм его организации – муниципального хозяйства (в лице муниципальных предприятий, учреждений, организаций иных форм собственности, их объединений) и органов власти (в лице органов местного самоуправления, территориальных представительств федеральных и региональных органов государственной власти)» 19 Рассматривая муниципальное образование в рамках системного подхода целесообразно понимать под системой «совокупность функционально взаимосвязанных элементов (объектов), представляющих собой целостное образование или обладающих свойством целостности» 20 Образование можно считать целостным в случае если в результате взаимодействия отдельных элементов формируются новые системные свойства, которыми не обладают составляющие ее элементы. В этой связи характеристики муниципального образования не могут быть сведены к простой сумме свойств составляющих его элементов. Данное обстоятельство имеет важное значение для понимания природы муниципального образования не 19 Поровская А.Я. Муниципальное образование как объект и субъект стратегического управления на современном этапе развития экономики России // Экономика. 2016. № 5. С.145. 20 Соловьев B.C. Стратегический менеджмент. - Ростов-на-Дону: Феникс; Новосибирск: Сибирское соглашение. 2002. С. 19. 15 только как муниципального хозяйства, но и как особой территориальной корпорации. Как отмечает В.Б. Зотов «социально-экономическая система - особо сложная система, включающая в себя множество природных и созданных человеком подсистем» 21 . Являясь искусственной системой, социально- экономическая система, создается и управляется людьми, которые составляют ее главный и определяющий компонент. Простейшей частью системы является ее элемент, внутреннее строение которого не рассматривается на выбранном уровне анализа. В зависимости от конкретных задач и целей анализа можно выделять несколько пределов деления системы, выделяя отдельные подсистемы. С точки зрения системного анализа, можно рассматривать различные элементы муниципального образования и их связи. В рамках подобного подхода можно рассматривать муниципальное образование в качестве набора подсистем между которыми возникают всевозможные внутренние взаимосвязи и отношения. Подсистема, в данном случае, будет представлять собой совокупность взаимосвязанных элементов системы. Сложно организованные системы объединяют подсистемы разных уровней, формируя определенную иерархию подсистем муниципального образования. В этой связи отдельные элементы системы (подсистемы) в свою очередь могут рассматриваться, как самостоятельные системы. Важным свойством любой системы является целеполагание. Цели функционирования системы определяют структуру и функции системы. Под структурой системы целесообразно понимать совокупность составляющих подсистем, элементов и связей между ними. Анализ муниципального образования как системы предполагает определение базовых характеристик муниципалитета на основе составляющих его частей (внутренних подсистем) и определения условий внешней среды, а также систем 21 Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер. 2005. С. 95. 16 более высокого порядка, элементом которых является муниципальное образование. Совокупность вопросов местного значения, полномочий и задач, которыми наделены органы местного самоуправления, позволяют рассматривать систему местного самоуправления в рамках функциональной модели, предусматривающей решение стратегических целей развития муниципального образования, одной из которых является повышение качества жизни населения, посредством решения отдельных вопросов местного значения. Функциональная модель анализа стратегического развития муниципального образования позволяет определить пять базовых подсистем, которые охватывают основной перечень задач муниципального управления. Каждая подсистема имеет свою цель и структурные элементы, сгруппированные по отраслевому принципу (строительство, ЖКХ, здравоохранение, культура и др.) или предмету управления (земельные ресурсы, налоги, муниципальные учреждения и др.). В качестве таких подсистем целесообразно определить следующие: 1. «экономика и финансы» - образуют предприятия и организации, продукция и услуги которых потребляются как внутри, так и за пределами муниципального образования, а объектом прямого управления органов местного самоуправления является комплекс муниципального сектора экономики. Состав и особенности экономической сферы муниципального образования определяет направления развития его территории; 2. «жизнеобеспечение» - комплекс муниципальных организаций и учреждений ЖКХ, транспорта, строительства, торговли, объекты информатизации и связи, обеспечивающих жизнедеятельность муниципалитета; 3. «социальная сфера» - организации и учреждения,предоставляющие образовательные, культурные, досуговые и медицинские услуги, 17 обеспечивающие физическое и духовное развитие и воспроизводство человеческого потенциала; 4. «безопасность» - совокупность организационных структур и мероприятий, обеспечивающих реализацию делегированных государством полномочий направленных на решения задач общественной безопасности и правопорядка; 5. «управление» - органы местного самоуправления, реализующие выполнение вопросов местного значения и обеспечивающие эффективное взаимодействие с органами государственного управления. Таблица 2 Характеристика подсистем управления муниципальным образованием Подсистема Цель Подсистемы следующего уровня Экономика и финансы Удовлетворение потребностей экономики в товарах и услугах при соблюдении планомерного экономического развития муниципального образования. Промышленность; строительство; топливно- энергетический комплекс; транспорт; связь; сельское и лесное хозяйство; финансы; налоги; инвестиции; имущественные и земельные отношения и др. Жизнеобеспечен ие Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека на территории муниципального образования. Архитектура и градостроительство; жилищно-коммунальное хозяйство; дороги, инженерные коммуникации и сети связи; муниципальный транспорт; торговля, бытовое обслуживание и общественное питание и др. 18 Социальная сфера Воспроизводство и развитие человеческого потенциала на основе образования, культуры, здорового образа жизни, социальной справедливости и обеспечения благоприятных условий для труда и семьи. Здравоохранение; образование и наука; социальное обеспечение; культура и искусство; физическая культура и спорт; досуг и др. Безопасность Обеспечение законности, правопорядка и защиты прав и интересов граждан на территории муниципального образования. Общественный порядок; пожарная безопасность; экологический контроль; безопасность на водах и др. Управление Организация и координация муниципальной деятельности, обеспечение эффективного взаимодействия с ветвями государственной власти. Участие населения в муниципальном управлении; законодательный орган; исполнительный орган; информационное обеспечение; кадровое обеспечение и др. Главная, стратегическая цель муниципального управления - повышение качества жизни населения. В этой связи частные цели функционирования подсистем муниципального управления призваны обеспечить реализацию стратегической цели. Под качеством жизни обычно понимают систему показателей и степень удовлетворения всего комплекса материальных и культурных потребностей людей, проявляющихся в различных формах их жизнедеятельности. Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием объективной оценки качества жизни служат научно обоснованные нормативы (стандарты) материальных и духовных потребностей человека. Критерием 19 субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей. По мнению А.Н. Герасимова, систему показателей оценки качества жизни населения муниципального образования можно представить в виде трех уровней, которые включают в себя: « 1. комплексный показатель, отражающий ситуацию по муниципальному образованию в целом; 2. групповые показатели, характеризующие различные сферы жизни муниципального образования; 3. первичные показатели, определяющие взаимодействие человека с обществом, окружающей средой и характеризующие условия, и факторы, от которых зависит успешное протекание процессов жизнедеятельности человека» 22 Качество жизни, как показатель развития муниципального образования отражает возможности социально-экономической системы удовлетворить разнообразные человеческие потребности. Показатели качества жизни обычно включают три блока комплексных индикаторов. Первый блок характеризует здоровье населения и демографическое благополучие. Второй блок отражает удовлетворенность населения индивидуальными условиями жизни (жилище, питание, работа и др.), а также социальная удовлетворенность положением дел в государстве (доверие к власти, доступность образования и др.). Третий блок индикаторов оценивает духовное состояние общества (данные официальной статистики о социальных аномалиях: убийства, грабежи, брошенные пожилые родители и дети, алкогольные психозы и др.). 22 Герасимов А.Н. Стратегический мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. – М., 2006. – 24 с. 20 В соответствии с выделенными нами подсистемами муниципального образования главная цель управления разделяется на соответствующие пять стратегических целей второго уровня. Дальнейшее планирование целей внутри подсистем целесообразно осуществлять во всех временных горизонтах (10 лет, 5 лет, 3 года, 1 год) с использованием различных методов планирования. Таким образом, в упрощенном виде декомпозиция главной цели муниципального управления до конкретных критериев качества жизни населения представляется нам в виде рисунка 1.1. Рис. 1.1. Схема целей и критериев муниципального управления При этом для каждого муниципального образования конкретные значения научно обоснованных стандартов качества жизни должны устанавливаться отдельно в зависимости от специфики муниципалитета и отвечать следующим требованиям: 21 1. представлять наиболее важные социальные параметры, имеющие интегральное значение для общества и отражающие его собственное ощущение себя благополучным или неблагополучным; 2. однозначно восприниматься на всей территории России, объединяя всех единым пониманием; 3. иметь доступные для стандартного измерения количественные характеристики, обеспечивающие возможность сравнительной оценки и слежения за динамикой. Сравнение текущих значений показателей качества жизни населения с установленными стандартами позволит судить о результативности управления муниципалитетом и об уровне социально-экономического развития относительно других муниципальных образований региона. Таким образом, очевидно, что в функциональной модели муниципального управления необходимо выделять пять основных подсистем, в рамках которых происходит решение полного комплекса вопросов местного значения и сбалансированное достижение главной цели стратегического управления муниципальным образованием - повышение качества жизни населения. Такими макроподсистемами являются: экономика и финансы, жизнеобеспечение, социальная сфера, безопасность и управление. Как отмечалось, всякая система неразрывно связана с внешней средой, под которой понимается множество систем и элементов, не входящих в данную систему, но оказывающих на нее влияние. Важнейшими элементами внешней среды муниципального образования являются государство, регион и другие муниципалитеты. Используя принцип структурирования, описанный выше, внешнюю среду, по мнению автора, также следует разделить на сферы жизнеобеспечения, экономики и финансов, социальную сферу, безопасности и управления. Взаимодействие внутренних подсистем муниципального образования с внешней средой происходит с одной стороны между одноименными подсистемами, например, экономикой региона и экономикой муниципалитета 22 (производственные связи, финансовые потоки и т.п.), жизнеобеспечением региона и муниципалитета (информационный, топливно-энергетический обмен, экология и др.). С другой стороны - между разноименными подсистемами, например, экономикой муниципалитета и жизнеобеспечением региона (снабжение муниципалитета ресурсами и товарами посредством дорожной, электропроводной, трубопроводной и прочей инфраструктуры). В результате взаимодействия происходит обмен материальными и нематериальными ресурсами, которые в конечном итоге определяют саму возможность решения тех или иных задач муниципального управления. Состояние внешней среды оказывает большое влияние на жизнь муниципалитета. Поэтому исследование экономических, социальных, технологических и политических процессов во внешней среде является необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании и выбора основных направлений его развития. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 23 к полномочиям органов местного самоуправления среди прочих относятся принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, которое, в свою очередь, трудно представить без той или иной оценки. При этом данное утверждение касается как стадии планирования и прогнозирования, так и контрольно-учетного этапа в технологии муниципального управления 24 Кроме того, нельзя не учитывать и того, что вопросы социально- экономического развития местных сообществ находятся в сфере внимания органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Адекватное измерение достижений муниципальных образований позволяет повысить 23 ФЗ-131 24 Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: опыт, проблемы, рекомендации / И.В. Головко, Т.В. Псарева, Е.В. Репина_Гаврикова,И.А. Назаренко / Под общ. ред. Т.В. Псаревой. – Новосибирск, 2006. – 544 с. 23 обоснованность принимаемых управленческих решений в контексте выстраивания политики поддержки и стимулирования развития территорий. Специалисты, занимающиеся вопросами развития муниципальных образований, вкладывают разный смысл в определение термина «развитие». Развитие муниципального образования – это режим функционирования социально-экономической системы, ориентированный на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории. По мнению А.А. Авциновой «развитие муниципальных образований – многомерный и многоаспектный процесс, который осуществляется неравномерно, что порождает асимметрию территорий, включающую в себя экономический, социальный, культурный, политический и другие компоненты» 25 . При этом развитие муниципального образования во многом определяется не только от объем имеющихся ресурсов, но и способностью органов местного самоуправления организовать их эффективное использование. A.M. Лялин в своей работе указывает, что «под комплексным социально- экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и высоким уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения» 26 По мнению А.Б. Гармаева, развитие муниципального образования необходимо рассматривать «как непрерывный процесс изменения состояния муниципального образования» 27 с учетом направленности развития, которая отражает сущность происходящих изменений. В случае положительных 25 Авцинова А. А. Теоретико-методологические аспекты управления стратегическим развитием муниципальных образований // Социально-экономические явления и процессы. 2012. № 11 (045). С. 28-35. 26 Лялин А.М. Управление проектами социально-экономического развития территориальных систем. - М.: ГУУ, 2002. С. 15. 27 Гармаев А. Б. Развитие стратегического управления муниципальным образованием. М. 2007. 24 изменений целесообразно говорить о прогрессивном развитии, в случае отрицательных - о регрессивном развитии. Динамика развития муниципального образования отражает скорость наступления того или иного состояния муниципального образования. Муниципальные образования в России весьма разнообразны по многим своим параметрам и классифицируются по различным признакам. Разнообразие муниципальных образований вызвано различием природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру этих территорий. Тем не менее, основные признаки любого муниципального образования можно отобразить на рисунке 1.2: Рис. 1.2. Признаки муниципального образования Анализ основных проблем, стоящих перед местными органами власти выявил одну из особенностей муниципального управления - множество одновременно решаемых задач, каждая из которых носит локальный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из таких проблем локальными мерами. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность. 25 |