Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение. Российское чиновничество в XVIIIXIX веках правовой статус и материальное положение

• Название: Российское чиновничество в XVIIIXIX веках правовой статус и материальное положение
• Дата: 24.04.2019
• Размер: 76.57 Kb.
• Имя файла: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение.docx
• Тип: Курсовая; #75213
• страница: 4 из 5

Глава III. ХАРАКТЕР И СТЕПЕНЬ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮРОКРАТИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

3.1. Образ российской бюрократии конца XIX– начала XX веков

Определяя образ российской бюрократии конца XIX – начала XX веков необходимо не только обозначить социокультурные характеристики (образование, уровень доходов, образ жизни и т.д.) представителей системы управления, но и охарактеризовать ее образ в общественном сознании.

К концу XIX века содержание высшей бюрократии еще больше увеличилось и по сравнению с началом века возросло почти в два раза. В целом же оклады высшей бюрократии были таковы, что в условиях значительного снижения числа крупных помещиков в составе высшей бюрократии большие денежные оклады были важным фактором привлекательности государственной службы. Заметным становится движение в профессиональной подготовке чиновников. Людей с домашним образованием среди всех категорий служащих насчитывалось единицы.

Большинство членов Государственного Совета в 1903 году составляли люди с высшим образованием, причем 30 из 83- со специальным юридическим. На уровне среднего звена бюрократии в 1903 году во всех категориях высшее образование стало нормой, и заметна тенденция к росту чиновников, получивших высшую юридическую подготовку.

Образование, вытеснявшее сословность, все более облагораживало государственную службу. В начале XIX века уровень образования чиновников был низким главным образом из-за отсутствия сети учебных заведений, возникшей только в 1804 году (высшие, средние, низшие учебные заведения). Основным видом образования было домашнее.

В 60-90-х годах российская высшая школа подготовила 85 тыс. человек, в 1898-1916 годам – 152 тыс. При этом резко сократился процент дворян (особенно потомственных) в составе студентов. В 30-50-х годах в университетах учились 65-67% детей дворян и чиновников.

В конце XIX века дворян насчитывалось 22,8%. В 1906 году потомственные дворяне составляли 12%, а в 1916 г. – 5% всех универсантов. Кроме того, следует учитывать, что «сословная принадлежность к дворянству покрывала пеструю массу людей, различных по социальному положению, в том числе деклассированных дворян – фактических разночинцев. И наоборот, среди высших чиновников (вплоть до министров) все чаще появлялись разночинцы, выслужившие потомственное дворянство (Н.Х. Бунге, И.А. Вышнеградский, Д.М. Сольский, К.П. Победоносцев и др.).

В декабре 1894 года министр финансов С.Ю. Витте получил право замещать все должности до V класса включительно «лицами, не имеющими соответствующих чинов, а равно и лицами, хотя вовсе чинов не имеющими и, по общим правилам, не имеющими права на вступление на государственную службу, но получившими высшее образование».

Высшая школа в начале XX века способствовала и смягчению национального неравенства различных народов, в том числе и в госслужбе, т.к. сословно-табельные привилегии, связанные с высшим образованием, открывали путь в госаппарат (выпускники государственных университетов и учебных заведений университетского типа получали чины X и XII классов, эти выпускники не дворяне пользовались правом причисления к личному почетному гражданству и др.).

В дореволюционной статистике национальная принадлежность чиновников подменялась религиозно-исповедальной: православной, католической, лютеранско-протестантской, магометанской и т.д. в чиновничестве на всем протяжении XVIII–XX веков преобладали лица православного вероисповедания.

Высшая школа в конце XIX - начале XX веков подрывала и корни гражданского неравноправия женщин. Их «эмансипация» становилась фактом. Они занимали должности в различных ведомствах (медицинском, народного образования, почтово-телеграфном и др.). И круг этих должностей становился все шире. Диплом о высшем образовании давал женщинам те же права, что и выпускникам мужских высших учебных заведений, но кроме служебных и сословных они получали те же должности, что и мужчины, с тем же вознаграждением, пенсии и государственные пособия, могли стать магистрами и докторами с соответствующими правами. Однако законодательство не ставило служащих женщин вровень с чиновниками: ст. 156, 157, 756 Устава о службе гласили, что «женщины, хотя бы и занимающие на государственной службе штатные должности», к категории чиновников и канцелярских служащих «не могут быть относимы».

Возраст не играл такой сакраментальной роли на государственной службе, как пол, хотя поступить на нее можно было не ранее чем с 16 лет, далее возраст чиновника не имел особого значения для его карьеры. Достижение высокого чина всегда ставилось в зависимость от продолжительности службы в классных рангах. Даже в XX веке (август 1900 год) было подчеркнуто, что получение чина действительного статского советника требует службы в классных чинах не менее 20 лет. Впрочем, чиновники высших рангов никогда не были цветущими юношами, а в Комитете министров, Государственном совете, Сенате, где средний возраст «присутствовавших» был за 60 лет, встречались и 80-летние старцы.

«Содержание» или оклады чиновникам выплачивались, в соответствии с законодательством, или по должностям, или по чинам. Служащие получали деньги 20 числа каждого месяца. Их содержание составляли: жалованье, столовые деньги, квартирные деньги (в том случае если чиновнику не предоставлялась квартира) выплачиваемые за несколько месяцев вперед. Сведения о материальной обеспеченности чиновников содержатся в штатных расписаниях отдельных групп чиновничества. Но они не раскрывают различные виды добавочного содержания, которые имеются в «Списках гражданских чинов». Никакой тайны из материального положения служащих не делалось, как и из (чиновников высокого ранга) привилегий.

В конце XIX и начале XX веков условия жизни основной массы служащих были довольно тяжелыми (исключения устанавливались законом в ст. 721-745). Не случайно, что чиновникам разрешалось совместительство. У Акакиев Акакиевичей всегда был соблазн «удариться» в частную службу, где нередко платили больше, чем на госслужбе, но правительство, блюдя «реноме» госслужбы, запрещало чиновникам «устраиваться» кучерами, лакеями и т.д. Большой разрыв в материальном обеспечении низших и высших чиновников существовал уже при Петре I. Наиболее высоко оплачиваемыми были иностранцы, оклад которых нередко вдвое превышал содержание их коллег, находившихся в таком же ранге. К тому же высшие и средние чиновники в первой половине XIX века имели «пожалования» крепостными, землей, «арендой» и т.д.

Зарплата чиновников начала быстро расти со второй половины XIX века, увеличившись в середине 1880-х годов примерно в два раза. Росла она и в последующие десятилетия. Но сохранились различия в оплате лиц, состоявших в одинаковых должностях в различных ведомствах, а порой и внутри одного министерства. «Чемпионом» стали акцизные чиновники, получавшие в два раза больше, чем их коллеги, что вполне объяснимо: удержать их от соблазна взяток. Из заработка чиновников удерживалось 2% пенсионных и 10% «инвалидных» (из дополнительных выплат).

Рост окладов в значительной степени был вызван увеличением численности государственных служащих, не имеющих собственности, оскудением дворянства, уже не избегавшим государственной службы, а стремившемся в нее в поисках средств к жизни.

Еще при Николае I прекратились пожалования крепостными. При Александре III монарх перестал награждать землями. При Николае II были отменены «аренды» (1906 год). Попытка наделить землей часть чиновничества провалилась. «Дворянские гнезда» переходили в руки «новых людей». С 1898 года первое место в покупках земли перешло к крестьянам. Дворянское землевладение с 1862 по 1905 года уменьшилось на 41%. В центральных районах страны это землевладение сократилось на 56%. Имущественное неравенство среди помещиков было уже столь велико, что отчетливо выявились элементы социальной дифференциации. К 1902 году уже более 70% высокопоставленных чиновников не были обеспечены землей. Вдвое сократилось число землевладельцев среди сановников II-IV классов. Жалованье стало основным средством к жизни для огромного большинства государственных служащих. Предпринимательство не привилось в их среде, да и законодательство (глава 6 Устава о службе) вводило весьма строгие ограничения на эту их деятельность.

Распорядиться же государственной собственностью как своей бюрократия не могла не только потому, что она находилась под контролем верховной власти, в начале XX века отчасти и общественности – ее организаций, прессы; это исключалось и ее этикой, и наличием в стране собственнических классов. Мешало этому и то обстоятельство, что бюрократия представляла собой разнородный конгломерат.

Неоднородна она была и в политическом смысле. Несмотря на то, что «историческая власть» перманентно принимала законодательные меры к искоренению «политического разномыслия» в среде чиновничества, это различие проявлялось всегда и, усиливаясь со второй половины XIX века, привело к тому, что в XX столетии дух оппозиционности довольно глубоко проник даже во властные структуры. Можно сказать, что в начале XX века чиновничество было парализовано основным противоречием: оно служило и развитию капитализма, и старому порядку.

В Февральскую революцию недовольство бюрократии «этим царем» или самодержавием в целом вызвало ее сугубую пассивность, нежелание защищать Николая II, тем более что в условиях революционного вихря сделать это было непросто. Октябрьскую революцию высшее и среднее чиновничество в большинстве своем не приняло. Но то, что три революции в России произошли всего за 12 лет, свидетельствует о накоплении в стране революционной энергии большой разрушительной силы.

Возможность революционных потрясений предвидели такие умные представители бюрократии, как П.А. Валуев, А.В. Головнин, братья Милютины и др. главную причину такого развития исторического процесса в России они видели в запаздывании и недостаточности реформ.

В силу «нестыковки» модернизации, требовавшей глубокого обновления социально-экономической и политической жизни, с психологией традиционного «самодержавства» последних российских монархов, с социальным и политическим эгоизмом «верхних 10 тысяч» в стране создалась такая напряженная атмосфера, что, когда самодержавие начало войны 1904 и 1914 годов оно, по сути, само взорвало себя.

В идеале правительство хотело, чтобы гражданское чиновничество рекрутировалось бы в основном из дворянства и было бы оно сведущим, профессионально подготовленным к службе, образованным. Но жизнь разбивала эти мечты, правительство всегда стояло перед извечной и тягостной коллизией: выбирать между знанием и происхождением чиновников. Попытки правительства повысить образовательный ценз при поступлении на службу и в то же время оставить в неприкосновенности права дворянства потерпели неудачу. Оно было вынуждено признать, что дворянство не желало отказываться от «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним лишь пребыванием и исчислением лет службы». Привилегии этого сословия, не стимулируя заинтересованность в получении образования, способствовали его культурному застою, сужали возможности пополнения государственных служащих из дворян. Колебания правительства, отразившиеся и в законодательстве (они во многом обусловили и социальный портрет чиновничества в XIX– начале XX веков.), закончились тем, что «верхи» сделали в 1906 году окончательный выбор в пользу знаний и образования чиновников, а не их «породы». Правительство отнюдь не предало дворянство и не принесло его в жертву своим интересам, но дало ему возможность адаптироваться в быстро меняющемся российском обществе.

Изучение профессионального менталитета российского чиновника дает возможность лучше понять роль и специфику государственного управления в условиях трансформации российского общества. В современной социологии существуют разнообразные подходы к изучению менталитета чиновника.

Отношение чиновника к народу. На осознанном уровне у дореволюционного и идеального чиновников доминирует представление о некомпетентности народных масс, о том, что народ не знает, как ему самому будет лучше. Более того, в представлении дореволюционного российского чиновника «обыватель – враг, с которым нужно бороться». Для чиновников всех вышеперечисленных типов значимой стратегией поведения по отношению к народу является установление формальных отношений, отделение себя от народа, занятие конфронтационной позиции по отношению к народу и к любым проявлениям общественной деятельности. Такая форма отношений с народом закреплена на бессознательном уровне.

Отношение чиновника к сослуживцам. Дореволюционный российский чиновник и чиновник М. Вебера одинаково относятся к сослуживцам. На уровне представлений сослуживец всегда является партнером, имеющим схожие цели и устремления. Подобное отношение между чиновниками выражается в стремлении усилить закрытость статусной группы, монополизировать те или иные культурные ценности. Предрасположенность к корпоративным отношениям является неосознанной установкой в менталитете чиновника.

Отношение чиновника к государственной службе. Идеальный чиновник и российский чиновник дореволюционного периода считают, что они пригодны к службе в том случае, если их деятельность отвечает интересам государства, т.е. главной ценностью для них является продвижение курса государственной политики. Наблюдается полная самоидентификация сознания чиновника с государством, государственной властью, курсом государства.

Отношение чиновника к приказу. Идеальный чиновник М. Вебера, равно как и дореволюционный российский чиновник, не имеет права обсуждать приказ, не имеет права бороться. Получив приказ, идеальный чиновник М. Вебера и дореволюционный российский чиновник стремятся к полной самоотдаче.

Отношение чиновника к доходу. На бессознательном уровне для дореволюционного российского чиновника характерно заведомое стремление к обогащению всеми возможными способами, взяточничеству, а сознание идеального чиновника имеет установку на получение твердого денежного содержания. Для идеального чиновника постоянный доход является естественным вознаграждением за труд, при этом других источников дохода для него быть не может. Российский дореволюционный чиновник свой доход средством к существованию, а значит, рассматривает возможность и других источников дохода.

Отношение чиновника к профессиональной подготовке. В менталитете дореволюционного российского чиновника прочно укоренилось представление о том, что для получения должности профессиональная подготовка не нужна, а достаточно сословного происхождения и соответствующих связей с «нужными» людьми. Для идеального чиновника профессиональная подготовка и специальное образование являются ключевым фактором в получении поста. И если идеальный чиновник ориентирован на получение специальной квалификации, то для российского чиновника Салтыкова-Щедрина значимым является получение должности, а не соответствие ей индивида.

Отношение чиновника к решению служебных задач. Для дореволюционного и идеального чиновника характерно сходное отношение к специфике решаемых служебных задач. «На осознанном уровне для чиновника характерно представление о том, что каждая задача, проблемная ситуация решается посредством стандартного набора методов независимо от конкретных обстоятельств. И приоритетом в деятельности является не решение стоящей проблемы, а выполнение поставленной задачи».

Проведенный анализ представлений, ценностей и установок позволяет сравнить профессиональный менталитет дореволюционного чиновника с профессиональным менталитетом идеального чиновника.

Вместе с тем в последнее десятилетие XIX – начале XX веков мы также будем иметь дело и с новым типом профессионального управленца, который будет в определенном смысле контрастировать с описанным нами образом дореволюционного бюрократа.

Наиболее ярким и талантливым представителем этой новой бюрократии был С.Ю. Витте. Причем ни он сам, ни те сотрудники, которых он пригласил в Министерство финансов, не имели необходимого чина, некоторые вообще не имели чинов или даже права вступать на государственную службу. С 1889 по 1895 года С.Ю. Витте в порядке исключения изменяет порядок приема на службу в департамент железнодорожных дел, затем по всему министерству. Он мотивирует это ценностью специального образования и знания местных условий. Министерство финансов оказалось лидером в процессе профессионализации бюрократической деятельности. И если попытки реформирования архаичной и громоздкой системы соответствия должностей и чинов потерпели провал, то создание исключительного положения для ведомств, наиболее тесно связанных с экономикой, шло без особого сопротивления административной элиты.

Конечно, удельный вес и влияние бюрократии нового типа были более чем скромными. Однако важен сам факт ее появления. Кроме высокого образовательного ценза и знания местных условий чиновничество отличалось более высокой степенью рационализации и относительно большей свободой от бюрократических стереотипов. Сам С.Ю. Витте отличался практическим подходом к правительственным мероприятиям: он признавал ограниченность бюрократического творчества той объективной реальностью, с которой имеет дело.

В заключении необходимо отметить, что российская бюрократия при всем ее достаточно высоком общем уровне европеизированного образования оказалась в значительной степени несвободной от поведенческих стереотипов прошлых этапов развития российской государственности, сохраняя по отношению к ним своеобразный «сыновний пиетет». Это не даст ей в конечном итоге возможности для реализации рациональных управленческих действий. То есть рациональная в значительной мере бюрократия, в массе своей останется несвободной или связанной высшей государственной волей, пусть даже не ассоциированной чиновничеством с разумными началами.