Административно-государственное управление в странах запада (Василенко). Административно-государственное управление в странах запада (Вас. Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы

• Название: Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы
• Анкор: Административно-государственное управление в странах запада (Василенко).doc
• Дата: 19.01.2018
• Размер: 0.99 Mb.
• Имя файла: Административно-государственное управление в странах запада (Вас.doc
• Тип: Документы; #14543
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 6 из 18

2.2. теория административно-государственного

управления в Великобритании

Изучение государственного управления в системе англий­ского академического обществознания началось в конце прош­лого столетия, когда при Лондонском университете была осно­вана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой вой­ны было сосредоточено преподавание и изучение государствен­ного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.

Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональ­ный подход к изучению административно-государственного управ­ления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.

Начиная с 30-х годов в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирова­ния. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции — социологическая и эко­номическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стрем­лению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологиче­ского подхода, наоборот, стремились избежать подобной однознач­ности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случа­ев неосознанно²².

Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес за­явил о кризисе в политических науках и государственном управ­лении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изуче­ния связей между политическим поведением и «человеческой на­турой», определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропа­гандистских символов в государственном управлении²³. Эти и мно­гие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе «public administration» вплоть до 50-х годов XIX века. Эко­номический подход в эти годы был на «втором плане» до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов эконо­мического анализа.

Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мне­нию И. Берлина, основным в философии государственного управ­ления является «повиновение и насилие», поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе²⁴. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета го­сударства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой по­литической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой — тем, насколько последние подчиняются ее законам²⁵.

У. Риз выделяет три основных значения термина «государство» в англосаксонской политологической традиции: «политически организованное и территориально ограниченное общество», «полити­чески организованное в соответствии с моральными идеалами об­щество», «правительство как учреждение». Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни²⁶.

В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответст­венности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государствен­ной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; от­ветственность перед парламентом. По мнению Э. Берча, англий­ская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полага­ет, что английская государственная система предоставляет воз­можность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общест­ва, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, дви­жущие правительственной деятельностью²⁷.

Ответственность членов правительства перед парламентом выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу. Однако эффективность парламентско­го контроля за деятельностью правительства постоянно снижа­ется: у «заднескамеечников» нет ни времени, ни достаточных зна­ний, чтобы вникать в сложные проблемы государственного управления. Что касается групп интересов, то они предпочита­ют проталкивать свои решения помимо парламента, поэтому многие государственные и военные проблемы содержатся в зна­чительной степени в тайне²⁸.

Э. Берч весьма настороженно относится к тому, что характер принятия государственных решений модифицировался в резуль­тате реформ 1966—1975 гг. и допускает определенную степень взаимопроникновения между миром государственной политики, ее офи­циальными представителями и университетами, предпринима­телями и работающими по найму. Среди факторов, влияющих на принятие государственных решений, он отмечает позицию премьер-министра, «первого среди равных» в кабинете, деятельность членов кабинета, давление профсоюзов и организации промышленников, рядовых членов парламента и средств массо­вой информации, которые по традиции считаются выразителя­ми общественного мнения. Известно, что в последние десятиле­тия ряд важных решений (например о вступления в ЕЭС) были приняты без предварительного обсуждения в ходе парламентских выборов, и инициативы их выдвижения принадлежит целиком правительству, стоящему у власти.

Э. Берч указал также на изменение понятия «первичной ответственности правительства» в современной Великобритании. В начале столетия под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, которая воплощает единство и преемственность национальной жизни. Сегодня под ней понимают ответственность правительства перед народом²⁹.

В последние десятилетия в трудах ученых социологическо­го направления центральной стала проблема стабильности госу­дарственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократиче­ской процедуры.

По мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уров­ня политической культуры и активности. Выборные лица и го­сударственные чиновники единодушны во мнении, что сущест­вующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой по­следних, и что их сохранение важнее любых разногласий меж­ду политическими силами.

Политически пассивные лица, напротив, не видят демократич­ности государственных институтов и не считают, что они поль­зуются общей поддержкой. Хотя апатичная масса и проявляет согласие относительно ценности наиболее общих демократичес­ких норм в государстве, но степень консенсуса резко снижает­ся, когда речь заходит об их реальном применении³⁰.

Однако наличие прямой зависимости между степенью консен­суса по проблемам стабильности государственных институтов и уровнем политической культуры и активности вызывают со­мнения. Тот же И. Бадж, исследуя вместе с Дж. Брэндом, М. Марголисом и Э. Смитом политические круги Глазго, обнаружил, что у членов городского совета «продемократические симпатии» бы­ли гораздо слабее, чем у партийных функционеров³¹.

Интересные размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с поняти­ем харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реали­зация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь «наверх» в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры³². Только в период мировых войн пост премьера мог занять аутсайдер: новатор, обладающий не­заурядными личными качествами (Черчилль)³³.

Экономическое направление в английской шко­ле административно-государственного управления начало на­бирать силу после второй мировой войны. В отличие от социо­логов, делавших ставку на изучение влияния культурных тради­ций и системы ценностей, экономисты рассматривали госу­дарственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал кон­цепцию «экономического типа» государственной власти, осу­ществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в об­ществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место толь­ко тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения боль­ше, чем другая, располагая возможностями добиваться повино­вения последней ценой минимальных убытков³⁴. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повино­вение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе³⁵. При этом А повинуется Б в том слу­чае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность приме­нения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А³⁶.

Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые аспекты процесса осуществления властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным характером мотивов, угроз, обещаний и субъективностью их восприятия³⁷.

Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50—60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-госу­дарственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рам­ках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей сте­пени, в других — в меньшей. Но и в западных демократиях воз­можны эксцессы возвращения к режиму целевого государствен­ного управления³⁸.

М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целево­го государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня произ­водства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство от­сутствует — ценность человека определяется его вкладом в «об­щее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регу­лирующий, прикладной характер. Понятие справедливости су­жается до принципа справедливости распределения, цель которого — подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.

Напротив, гражданская ассоциация объединяет своих членов, не связывая их общностью целей. Это не значит, что они дейст­вуют бесцельно: просто государственное управление не ставит сво­ей задачей поощрять какой-либо вид целенаправленной дея­тельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм пове­дения гарантирует сохранность их прав и свобод. Таким образом, подчеркивает М. Оукшотт, «управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержа­нию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью»³⁹. Однако этот «иде­альный» тип административно-государственного управления не достигнут еще нигде — европейские народы только движутся в данном направлении.

В последнее время в английской школе «public administration» появились новые подходы и направления. Наибольшим влияни­ем среди них пользуется система «мягкого мышления». Во гла­ве этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель иссле­довательской программы, осуществляемой Ланкастерским уни­верситетом. Система «мягкого мышления» появилась как след­ствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проб­лемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления» исходила из предпосылки имманентной системнос­ти реального мира (и сферы управления) и видела проблему в по­иске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредст­вом исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить цело­стность — посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попыт­ке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой под­ход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.

Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс позна­ния. В каждом отдельном случае для формирования управляю­щего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управ­ленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования бу­дущего состояния своей организации⁴⁰.

Еще одним новым направлением является организаци­онная кибернетика. Она возникла как контрнаправле­ние по отношению к управленческой кибернетике, отличавшей­ся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает струк­турализм. Структурализм исходит из наличия некоторой моде­ли каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблю­дению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, дей­ствием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

С. Биэр ввел центральное понятие организационной киберне­тики — балансирующая система⁴¹. По его мнению, си­стема может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, да­же если эти изменения не могут быть предсказаны в период со­здания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого разнообразия», чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру — меру состояний, соответствующих определенной цели — выживанию системы (продолжению ее су­ществования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренни­ми функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административ­но-государственного управления, следует подчеркнуть, что в по­следние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внима­ния, чем в предыдущий период.
2.3. Французская школа административно-

государственного управления

Во Франции теория административно-государственного управ­ления сложилась в известной мере как итог развития науки го­сударственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века в работах по конституционному праву ясно прослежи­вается тенденция политизации. Уже в монографии А. Эсмена «Элементы конституционного права», вышедшей в 1895 г., не прос­то излагаются нормы конституционного права, но сделана попыт­ка дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конститу­ционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в сво­их работах понятие института, заложив основы институциональ­ного подхода к административно-государственному управлению⁴².

Однако классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Не будет преувеличением сказать, что А. Файоль является наиболее значительной фигурой, которую Европа дала науке управления в первой четверти XX века. Его «теория администрации» изло­жена в книге «Общее и промышленное управление», опублико­ванной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр адми­нистративных исследований. Он доказывал, что сформулирован­ные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительст­венных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

Одним из крупнейших заказов, выполненных Центром административных исследований, стало изучение организации рабо­ты почтово-телеграфного ведомства. Этой и другим проблемам реформы государственного управления, общественных учрежде­ний и системы образования А. Файоль уделял значительное вни­мание в своей деятельности. Он также первым поставил пробле­му организованного обучения менеджменту во Франции.

А. Файоль дал классическое определение научному управле­нию: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, рас­поряжаться, координировать и контролировать;

предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения;

распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;

координировать, то есть связывать, объединять, гармони­зировать все действия и все усилия;

контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все со­вершалось согласно установленным правилам и отданным рас­поряжениям»⁴³.

Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основ­ных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки об­щей программы работы учреждения, подбора его рабочего соста­ва, координирования усилий, гармонизации действий. Все это со­ставляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.

А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления⁴⁴:

1. Разделение труда — позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

2. Власть — право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответ­ственности, т.е. без санкции — награды или кары, — сопровож­дающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.

3. Дисциплина — повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые со­ответственно установленному между предприятием и его служа­щими соглашению.

4. Единство распорядительства — служащему мо­жет давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

5. Единство руководства — один руководитель и од­на программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

6. Подчинение частных интересов общим — в организации интересы служащего или группы служащих не долж­ны ставиться выше интересов предприятия; интересы госу­дарства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

7. Вознаграждение персонала — должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, ком­пенсируя полезное усилие.

8. Централизация — должна быть принята или отвергну­та в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

9. Иерархия — ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресу­емые ей.

10. Порядок — определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте.

11. Справедливость — чтобы поощрять персонал к ис­полнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть резуль­тат сочетания благожелательности с правосудием.

12. Постоянство состава персонала — теку­честь кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

13. Инициатива — свобода предложения и осуществле­ния планов.

14. Единение персонала — сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений⁴⁴.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организа­ции. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда). Они составляют «золотой фонд» школы «научного менеджмента» с ее преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.

Французская школа административно-государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других национальных школ — американской, английской и немецкой. На первых двух этапах эволюции теории адми­нистративно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов. М. Прело подчеркивал: «Ин­ституты составляют самую надежную часть политической науки»⁴⁵. М. Дюверже справедливо указывает, что концепция ин­ститута привела к расширению рамок исследования и измене­нию самого его характера. «Отныне, — пишет он, — стали изу­чать не только те государственные институты, которые регламентируются правом, но главным образом те инсти­туты, которые полностью или частично им игнорируются, су­ществуют помимо права, например общественное мнение, группы давления, пресса и т.д.»⁴⁶.

Институциональный подход к изучению административно-государственного управления позволил французским политоло­гам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной на­уки конституционного права. Французские авторы с самого на­чала не ограничивались изучением юридических норм, призван­ных регулировать функционирование политических институ­тов, они исследовали также, как эти нормы фактически реали­зуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы.

Несмотря на широкое признание теории институтов, в рам­ках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия «институт». Здесь довольно резко проти­востояли позиции М. Прело и М. Дюверже.

М. Прело различает «институты-организмы» и «институты-ве­щи». По его мнению, институт-организм — это «чело­веческий коллектив, объединенный идеологией или общей потреб­ностью и подчиненный авторитету и фиксированным прави­лам»⁴⁷. Что же касается института-вещи, то он представляет собой «не человеческий коллектив, юридически унифи­цированный и структурированный, но простую систему норм права»⁴⁸.

Институциональная связь, утверждает политолог, может быть основана на общей идее. Однако чаще основой этой связи является потребность. Последняя не может быть удовлетворена за счет индивидуальных ресурсов, во всяком случае может быть лучше удовлетворена коллективным предприятием. Идея или потреб­ность в своем постоянстве придают институту свойства, отлича­ющие его от простого центра переплетения интересов. Институ­циональная связь порождает у лиц, образовавших институт, чувство исключительности или даже враждебности к посторон­ним. Заключая это рассуждение, М. Прело делает вывод, что образуется либо ясно выраженная, либо скрытая воля институ­та, осуществляемая его органами. В силу наличия такой воли ин­ститут существует не только в сознании его членов, перед посторон­ними он приобретает черты личности. Институт может всту­пать в фактические и правовые отношения. Его связи с други­ми институтами могут быть также институционализированы⁴⁹.

Аналогичных взглядов на институты придерживались Ж. Бюрдо, Ж. Ведель, А. Ориу и другие политологи. Именно в та­ком виде теория институтов получила широкое распространение до начала 70-х годов. Особенность институционализма заключа­лась в том, что, отвергая юридические «крайности» нормативиз­ма и тем самым допуская использование политических понятий, он в то же время стремился дать юридическую трактовку вопросов государственного управления.

В начале 70-х годов М. Дюверже выработал новое понятие ин­ститута. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так и по объему существенно отлича­ется от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, «институты есть известные модели человеческих отношений, с ко­торых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институ­циональных моделей; последние случайны, эфемерны, шатки»⁵⁰. Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру и убеждения, коллективные представления.

Французский политолог различает также два типа институ­тов. Одни — простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассо­циации. М. Дюверже решительно выступает против тех, кто рас­сматривает в качестве институтов только последние. «В действительности, — утверждает он, — технические и материальные элементы, которые отличают «организации» от простых «си­стем отношений», вторичны по отношению к структурным мо­делям»⁵¹. Организация выступает у Дюверже главным образом как внешность института, не всегда соответствующая его глубинной реальности. «Более операционально и более соответствует фак­там, — заключает свои рассуждения политолог, — ставить на первый план единство понятия института в широком смысле, противопоставляя его простым случайным отношениям, не ко­пируемым со структурной модели»⁵². Подобная трактовка понятия института приводит к его заметному расширению. Так, М. Дю­верже рассматривает в качестве институтов статус личности, ее социальные роли, социальные группы. Все эти явления оставались прежде за рамками традиционной теории институтов.

Анализируя второй элемент института — коллективные представления, убеждения, верования, М. Дюверже отмечает, что не имеет значения, соответствуют эти представления реальности или они иллюзорны; существенно то согласие, которое они привно­сят в социальную группу. «Все институты, — считает полито­лог, — есть одновременно структурная модель и совокупность коллективных представлений, имеющих большую или мень­шую связь с ценностями. Таким образом, все институты бо­лее или менее соотносятся с «системой ценностей»⁶⁹.

На основе теории институтов во французской школе адми­нистративно-государственного управления была сформулирова­на институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разрабо­танной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова — институт как таковой, в котором во­площается власть.

Несомненно, институциональная концепция государства яв­ляется более гибкой по сравнению с юридической. Государство — юридическое лицо — это единство, выражающее лишь факт организованного существования большого числа людей на одной территории и наличие единой власти, представленной органами государства. Институционализм идет дальше: он выдвигает на первый план «общее дело», задачу, цель, которым служит государство. Тут речь идет об активном сосуществовании, о наличии якобы общих задач, причем постоянных, которые цементируют всех членов общества в единое государство.

Институционализация власти означает, что власть перемеща­ется от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не ис­чезают, но существенно изменяется их место в государственном управ­лении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение лич­ной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важ­ным шагом в развитии современной теории государства.

В целом теория административно-государственного управ­ления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране⁵⁴. М. Дюверже подчеркивает в своей книге «Шах королю», что теоретические концепции политологов должны быть полезны президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям, в противном случае они теряют всякий смысл.

Близость общественных наук к политическим и государствен­ным запросам — достаточно типична для Франции. Еще со времен Вольтера и Монтескье наука активно влияла на разви­тие французской государственности. Причем выработка теорети­ческих концепций не была и не является монополией ученых-политологов, социологов, юристов или историков. Напротив, в роли теоретиков выступали и выступают общественные и поли­тические деятели, публицисты и литераторы.

Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поис­ка оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами. Это не случайно, поскольку, по мне­нию многих ученых и государственных деятелей страны, отсут­ствие такой взаимосвязи болезненно ощущается на всех уровнях развития французского общества. В своей книге «Правительст­во Франции» видный политолог и публицист П. Авриль замеча­ет: «Необходимо, наконец, чтобы какая-то государственная орга­низация обеспечивала на национальном уровне связь между властью и гражданами, до сих пор эта проблема не решена»⁵⁵. Подобное заявление как нельзя лучше характеризует атмосферу поиска выходов из кризисной ситуации.

Рассредоточение государственной власти между различными уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные министерства или профсоюзы, наделение оппозиции определен­ными правами и полномочиями при условии неприкосновенно­сти государственных институтов Пятой республики — таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских уче­ных в ответ на запрос стоящих у власти государственных деяте­лей. «Вмешательство центральной власти в деятельность ме­стных органов, вплоть до мельчайших деталей, раздражает фран­цузов и удивляет иностранцев», — пишет П. Авриль, отмечая изо­лированность бюрократических органов, находящихся на верхней ступени иерархии власти. Нельзя забывать, что современная французская администрация покоится на остатках администрации старого режима, который пал из-за отказа провести реформы⁵⁶.

Поиском путей преодоления кризиса государственной влас­ти отмечены работы многих французских политологов. Ф. Гогель и А. Гроссье в своей книге «Политика во Франции» подчеркива­ют антигосударственность французов, отмечают глубокое недо­верие к государству, невольное стремление его ослабить. Одна­ко оба автора убеждены, что «французы готовы отдать Родине то, в чем они традиционно отказывают государству». В этом от­ношении, утверждают французы, у Франции много общего с Рос­сией, в отличие от Англии и Германии⁸⁷.

Ф. Гогель и А. Гроссье убеждены, что именно факторы субъ­ективного порядка особенно дестабилизируют государствен­ные институты во Франции. Авторы предупреждают о воз­можном возврате к временам Третьей республики, когда зада­чей глав правительств было не управление делами страны, а стрем­ление удержаться у власти. «Нет ничего удивительного в том, что все большую роль в деле управления общественны­ми делами начинает играть администрация, в то время как министры вместо того, чтобы задавать основные направле­ния деятельности подчиненных им служб, выступают в ка­честве посредников или послов бюрократии перед парламентом и общественным мнением»⁵⁶.

Количество исследований, посвященных феномену госу­дарственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, — заметно увеличилось в 70-е годы после заклю­чения Совместной правительственной программы левых партий, когда вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Одним из французских вариантов реформистской теории «участия» была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Нацио­нального собрания Э. Фором. Он оживил идею «общественного до­говора» Ж.-Ж. Руссо, предлагая всем социальным и политичес­ким силам Франции объединиться для стабилизации госу­дарственной власти и процветания экономики.

Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам автор ста­вил ее в один ряд с социалистическими учениями: «В действи­тельности речь идет о социализме через участие»⁵⁹. Э. Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов вла­сти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире при­влекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан «Исследовательский комитет нового общественного договора», проводивший пропаганду «социализма че­рез участие». Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

Еще одна радикальная теория административно-государствен­ного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге «Выбор надежды» он пишет о том, что человече­ство скоро вступит в новую эпоху — эпоху научной цивилиза­ции. Поэтому необходимо, чтобы «политический аппарат совре­менных государств выработал методы и институты, способ­ные разрешить проблему будущего», а не довольствовался гото­выми рецептами, заимствованными из прошлого⁶⁰.

В обширной главе «Природа власти» М. Понятовский пыта­ется доказать, что научно-техническая революция способна ока­зать огромное влияние на политику и государственное управле­ние: «Власть, которая покоилась традиционно на праве насле­дования или выборности, связана в научном обществе со зна­нием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным». Отсюда вытекает постоянное оспаривание иерархии, поскольку ее власть основывается на непостоянном, непрочном и непременно обновляемом знании»⁶¹.

Автор не оспаривает, однако, необходимость организации уп­равления в государстве по иерархическому принципу: «Иерархия необходима для обеспечения новыми средствами позитивной сво­боды индивидов и развития их личной деятельности. Это име­ет смысл на всех уровнях: государство, местные органы, ассо­циации и т.д. Участие граждан в управлении на всех уровнях иерархии обеспечит этому обществу стабильность и благополучие». По мнению М. Понятовского, государство должно усту­пить часть своих прерогатив компетентным органам или орга­низациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться палатой (советом), состоящей частично из изби­раемых представителей, частично из лиц, назначенных государ­ством. Этой палате автор предлагает придать статус третьей па­латы парламента. М. Понятовский полагает также, что большое число решений, принимаемых сейчас центральной властью, мог­ло бы быть принято на уровне департаментов.

Автор весьма критически оценивает деятельность современ­ной французской администрации: «Она постоянно имеет тен­денцию подменять собой государство, тогда как на самом де­ле она должна служить ему, т.е. гражданам». Поэтому М. По­нятовский предлагает четко разделить руководство обществен­ными дулами на три уровня: политика (что делать и почему), ис­полнение (как делать и при помощи чего), администрирование (подсобные средства)⁶².

Как видим, администрации автор отводит самую скромную роль в современном государственном управлении. Этот утопиче­ский проект весьма далек от реальности, поскольку на самом де­ле роль администрации в государственном управлении имеет тен­денцию к возрастанию. Вызывает большие сомнения и предло­жение относительно увеличения числа палат в парламенте: ес­ли каждая отрасль управления будет представлена специальной палатой в парламенте, то в какой гигантский конгломерат превратится этот орган власти?

Гораздо более реалистично выглядит концепция известного французского философа Алэна. В своей работе «Элементы док­трины радикалов» он дает анализ системы административно-го­сударственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Мини­стерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы — вот подлинно власть имущие во Франции.

Алэн высоко оценивает компетентность французских бюро­кратов. Конкурс на государственную службу требует высокой сте­пени подготовки, комиссия отбирает наилучших. Но воздав должное знаниям администраторов, далее Алэн рисует картину без всякого снисхождения. Он констатирует, что вопреки види­мости бюрократы образуют единую группу, закрытое общество. Объединяющая их солидарность направлена на сохранение при­обретенного положения и привилегии. К этому добавляется и то обстоятельство, что среда, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд характерных качеств: крайнюю осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвитель­ность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за кос­ность, неэффективность и разбазаривание средств. Он обруши­вается на начальников, которые подписывают не глядя, на кон­тролеров, которые не осуществляют никакого контроля. Все это дорого обходится налогоплательщикам, интересы которых Алэн решительно защищает. С возмущением философ пишет о круго­вой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защи­щают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную ра­боту. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государ­ственные программы, упущения, невыполнение работы в срок — это все тщательно скрывается от посторонних глаз.

Особое внимание Алэн обращает на превышение власти вер­хушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся рас­ширить сферу своих полномочий, используют свою профессио­нальную компетентность для усиления влияния и защиты соб­ственных интересов. Ответственные должностные лица образу­ют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обре­кает на бездействие демократические принципы.

Какой выход предлагает Алэн? Он не проповедует анархии и неповиновения публичной власти. По его убеждению, гражда­нин должен признавать, что власть — это необходимость, и подчиняться ей. Однако философ против пассивного отношения к власти: граждане должны делать все от них зависящее, что­бы сдерживать деспотизм аппарата управления. С этой целью не­посредственно или через своих избранников они должны осуще­ствлять всесторонний контроль за бюрократией.

По мнению Алэна, голосование на выборах — это скорее не избрание законодателей, а делегирование в государственный ап­парат «контролеров», способных выполнять требования и поже­лания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты ор­ганов управления. Алэн считает, что цензорами могут быть так­же министры. Философ утверждает, что современный министр не должен быть специалистом в соответствующей области управ­ления: главное, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышениям власти бюрократией. В свою очередь, контроль за министрами Алэн предлагает возло­жить на парламентариев и в особенности на докладчиков парла­ментской бюджетной комиссии по определенным группам министерств и ведомств. По его мнению, парламентарии должны также надзирать за действиями местных органов власти. Особое значение Алэн придает письменным запросам: письмо депутата свидетельствует о его прямой заинтересованности; с ним для чи­новников связана определенная опасность — письмо поднимает на него все бюро, оно требует ответа⁶³.

Таким образом, единственным эффективным средством про­тив злоупотребления властью бюрократией Алэн считает созда­ние эффективной системы контроля со стороны избирателей, пар­ламента, министров.

Среди бихевиоральной концепции административно-госу­дарственного управления следует отметить работу Мишеля Крозье «Феномен бюрократии: исследование бюрократических тен­денций в современных системах организации и их связи с со­циальной культурной системой во Франции». М. Крозье рассма­тривает закономерности функционирования организации как про­екции психологических закономерностей. Структуру органи­зации он интерпретирует как сеть межличностных отношений, а функциональные зависимости между ее членами — как нечто производное от системы их взаимной психологической настро­енности.

Стремление служащих к обеспечению безопасности пред­ставляется М. Крозье до такой степени важным, что он усматри­вает в нем один из основных элементов бюрократической систе­мы. По его мнению, люди вообще тяготеют к бюрократическим организациям, поскольку именно здесь они находят весьма бла­гоприятное сочетание независимости и безопасности. Нормы и правила обеспечивают людям защиту, и бюрократическая сис­тема в целом может рассматриваться как защитная структура, которая необходима индивиду вследствие его уязвимости перед социальными проблемами.

Помимо стремления к безопасности М. Крозье называет еще ряд мотивов, обусловливающих поведение служащих в системе управления. По его мнению, каждый чиновник стремится рас­ширить круг своих полномочий, не превышая определенный уровень интенсивности труда. Эмпирические исследования, про­веденные М. Крозье, показали, что на первом месте у государст­венных служащих не увеличение окладов и премии, а стремле­ние уменьшить нагрузку за счет увеличения численности персо­нала. Еще одним важным мотивом для служащих выступает же­лание трудиться в хороших условиях (помещение, оборудование) и потребность в благоприятном психологическом климате на работе⁶⁴. М. Крозье считает принципиально важным учет всех пе­речисленных выше мотиваций, поскольку именно они побужда­ют служащих к действию, а значит, приводят в движение всю систему административно-государственного управления.

Анализ французской школы государственного администриро­вания был бы неполным без упоминания книги бывшего прези­дента Франции Жискара д'Эстена «Французская демократия». Он предлагает собственную концепцию «социального государства», подчеркивая, что современное общество «должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимально­го достатка, своего рода социального достатка»⁶⁵. Делая став­ку на индивидуализм, частную инициативу, неприкосновенность частной собственности и плюрализм в политической жизни, Жи­скар д'Эстэн считает их основным залогом успеха государственного и общественного развития. В главе «Организация власти во французской демократии» он излагает основные принципы государственного управления: «Плюрализм власти в государстве гарантирует свободу, свобода не должна быть анархией, так же как рассредоточение власти не должно вести к бессилию вла­сти. Прогресс демократии не должен выливаться в беспорядок, а напротив, в высшую форму равновесия: равновесие порядка в условиях свободы и ответственности»⁰⁶.

Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспо­койство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрица­тельные последствия для страны, политическая нестабиль­ность — таковы факторы, которые объясняют, почему полити­ческие лидеры ищут новые теоретические концепции⁶⁷. ...