Административно-государственное управление в странах запада (Василенко). Административно-государственное управление в странах запада (Вас. Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы

• Название: Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы
• Анкор: Административно-государственное управление в странах запада (Василенко).doc
• Дата: 19.01.2018
• Размер: 0.99 Mb.
• Имя файла: Административно-государственное управление в странах запада (Вас.doc
• Тип: Документы; #14543
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 7 из 18

2.4. Теория административно-государственного

управления в Германии

Наиболее влиятельной среди европейских школ администра­тивно-государственного управления является немецкая. Особен­ностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследо­вания философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-госу­дарственного управления в Германии. Известный политолог К. Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих пор продолжает существовать концепция, со­гласно которой политическая наука — это государствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов. Он ссылается на работы В. Вебера, Э. Форстхоффа⁶⁸.

С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм фило­софского осмысления проблем административно-государственно­го управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический ас­пекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов в духе классических тра­диций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу ре­ализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

По мнению Куна, основой, на которой должен строиться предмет теории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпает свою экзистенцию, является человече­ская природа, в силу чего рассмотрение государственного адми­нистрирования должно носить философский характер: «Госу­дарство живет человеком: человек основывает, формирует, ру­ководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу»⁶⁹.

Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен также А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право явля­ются «фундаментальными антропологическими институтами». Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, про­низывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, ста­новится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человече­ского общежития «путем стабилизации порядка и правил». Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рациональ­но-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми»⁷⁰. В концепции А. Гелена современ­ные структуры административно-государственного управления предстают как социально индифферентные, как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего шта­ба новой системы для принуждения своих противников». Ана­логичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты «как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправ­дания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эман­сипации»⁷¹.

Таким образом, административно-государственное управление у Гелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, «с осо­быми закономерностями развития его институционалъности»⁷². И хотя Гелен отмечает в своей концепции факт исполь­зования административно-государственного управления в каче­стве инструмента для достижения целей политическими силами, все равно в целом оно в его версии носит универсальный харак­тер. Особое внимание он обращает на то, что порядок государ­ственного администрирования «снимает» напряжение, возни­кающее в самом человеке: «Мы являемся свидетелями того, что административно-государственные учреждения общества, за­коны, а также существующие формы их взаимодействия, на­личествующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека». Именно институты «освобождают человека от мучительного поиска достойного по­ведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировав­шимися и заранее определенными»⁷³.

Такая трактовка административно-государственного управле­ния таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведени­ем людей. Гелен вполне осознает присутствие этой опасности: «Со­временный человек становится полностью управляемым», — подчеркивает он. Однако Гелен полагает, что эта управляемость не носит характера репрессивной манипулятивности. Интересно, что угрозу «новой» очень глубокой несвободы Гелен видит не со стороны административно-государственных институтов, а со сто­роны «хаотической субъективности», возникающей за счет ос­лабления институтов. По существу, позиция Гелена сводится к требованию «сильного» государственного администрирования, вы­двигаемого консервативными академическими и политическими кругами Германии.

Идеи «нового Левиафана» развиваются политологами Герма­нии не только в философско-антропологическом, но и в социо­логическом аспектах. Наиболее типичной для социологическо­го подхода к административно-государственному управлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системе админи­стративно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. В. Вебер пишет: «Количественное уве­личение государственного аппарата и расширение его социаль­ных функций может сослужить плохую службу. Требовать ме­ханического роста государства — значит еще больше ухудшать положение»⁷⁴.

Элитарный характер административно-государственного уп­равления в странах Западной Европы В. Вебер считает выраже­нием «сущности современной массовой демократии». По его мне­нию, на тех, кто правит, возложена задача создания админист­ративной элиты, которая должна быть легитимирована наро­дом, общественным мнением. Однако именно в этом и заключа­ется, основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии»⁷⁵.

Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вна­чале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцле­ром Германии. Этот крупный ученый и политический деятель по­следовательно сочетал научно-исследовательскую работу в веду­щих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился пре­одолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государ­ственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономическо­го развития Германии. В соответствии с законом Совет экспер­тов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необ­ходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.

Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сфор­мированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, прими­рение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп обще­ства. Новая концепция закрепляла определяющую роль админи­стративно-государственного управления в развитии общества. Го­сударство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной служ­бе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущ­ность новой техники государственного управления.

Оценивая концепции Л. Эрхарда, профессор К.И. Варламов справедливо подчеркивает, что социально-институциональный под­ход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы⁷⁶. С этим трудно не согласиться. Государственные чинов­ники должны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов про­фессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционально­го подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он крити­кует ведущего «функционалиста» Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, струк­тура государственного администрирования в сущности выполня­ет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степе­ни спекулятивна. Всякое действие, по Парсонсу, должно рассма­триваться как выполнение какой-либо гипотетической, непо­знанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры административно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управ­ленческих структур, а саму структуру административно-государ­ственного управления при этом не рассматривает в качестве че­го-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функции госу­дарственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.

Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную дей­ствительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляе­мое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наибо­лее влиятельных групп интересов. Будучи «последним» и дей­ствительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социаль­ной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на при­нятие и осуществление политических решений, она может им со­противляться, но не может принимать их самостоятельно. Одна­ко в современном государстве никто не в состоянии править, ми­нуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея «мозгового треста». В ка­честве господствующего класса она является «резервной арми­ей власти» или «армией без командующего». По мнению Дарен­дорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять по­литическое господство, а вместо них доминирует безликая бю­рократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появ­ляется реальная возможность для групп радикальных реформа­торов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна⁷⁷.

В теории административно-государственного управления ши­роко используется теория социального конфликта, разработан­ная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях админист­ративно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфлик­ты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил «абсолютный» ха­рактер, стал более «подвижным» и «мягким», превратился в «при­рученную» движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновремен­но процессы расширения и обеспечения прав людей, таким об­разом увеличивая их жизненные шансы. В системе администра­тивно-государственного управления используются методы и ме­тодики профилактики конфликтных ситуаций, «формализации» Этапов протекания конфликта, «управления» конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

3. Современная система административно государственного управления: структура и функции
3.1. Структурные модели административно-

государственного управления

В теории административно-государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в си­стеме управления, обеспечивающих ее целостность и тождествен­ность самой себе.

Компаративные исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество раз­личий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответству­ющих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, — политические per жимы, в рамках которых функционируют административные ор­ганы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть раз­личные по своей природе административно-государственные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими ре­жимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складыва­ются весьма разные модели административно-государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Унитарная система предоставляет входящим в нее тер­риториям очень мало автономии, основное управление осуществ­ляется непосредственно из столицы. Территориальные подразде­ления — департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции — большей частью существуют ради адми­нистративного удобства.

Федеральная система управления состоит из единиц, име­ющих значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии). Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изме­нены центральной властью на законном основании¹.

Теоретически существует еще и третья возможность — кон­федерация — настолько свободное формирование, что его со­ставные части могут успешно бороться против центральной вла­сти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим при­мером может служить Швейцария. Эта страна до сих пор назы­вает себя конфедерацией, но фактически она имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, толь­ко Европейский общий рынок в настоящее время является един­ственным примером конфедерации, в которой слабая власть ее штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдель­ных стран — членов Европейского сообщества.

Можно выделить несколько причин, приведших в истории к формированию бюрократических структур по федеральному принципу. Первая среди них — стремление укрепить государст­венную безопасность. Соединив свои ресурсы, несколько неболь­ших государств способны защитить себя от более могуществен­ных соседей. Историческими примерами могут служить Швейцария и Бразилия.

С другой стороны, бюрократия структурируется по феде­ральному принципу и в том случае, когда несколько небольших государств заинтересованы в агрессивной экспансии. Объедине­ние дипломатических и военных ресурсов таких государств сде­лали бисмарковскую Германию одной из ведущих держав в конце XIX века.

В некоторых случаях определенный социальный класс какой-либо нации может предпочесть федеральную систему управления в надежде получить экономические преимущества. Американский историк Ч. Бирд рассматривал Конституцию США 1787 г. как по­пытку отцов-основателей защитить свои имущественные интере­сы, усилив центральную власть.

И, наконец, федеральный тип административно-государствен­ного управления часто выступает единственным способом сохра­нения национального единства. После окончания британского ко­лониального владычества Индия создала федеральную систему управления, которая позволила таким государствам, как Бенгалия, Пенджаб, Маратхастан, Раджастан, поддержать свои куль­туры и объединиться в единое государство. Эти страны никогда не вошли бы в федеральный союз, если бы он не гарантировал им местной автономии.

Следует подчеркнуть, что федерализм достаточно эффектив­но защищает местную автономию, создавая различные уровни уп­равления, каждый из которых отвечает за определенный круг во­просов. В большинстве государств существуют три уровня управления: национальный (федеральный), региональ­ный (управление провинций, земель, штатов) и местный. Эти единицы обычно формируют пирамиду: в ее основании находит­ся множество единиц местного управления, над ними несколько меньше единиц управления штатов (земель, провинций), а в вер­шине — центральное управление. Заметим, что страны с унитар­ными системами часто разделены похожим образом, но нижние уровни управления обладают очень незначительной властью.

При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между фе­дерацией и субъектами федерации. Это разделение имеет важ­ные последствия.

Во-первых, приводит к известной неоднородности государ­ственного аппарата (что контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Каждый член федерации вправе выбрать структуру своих административных учреждений по собственному усмотрению. Например, в США нет типовой ор­ганизации органов управления штатов².

Во-вторых, федеральное устройство приводит к созданию двух этажей администрации, между которыми нет органичес­кой связи. Если такой дуализм не приводит к трудностям в тех областях, которые целиком находятся в ведении федеральной администрации (например, в области обороны и международных отношений), то иначе обстоит дело с теми функциями, которые относятся к компетенции как федерации, так и субъектов фе­дерации. В США, где просвещением ведают штаты и местные коллективы, президент сталкивается со значительными трудностями всякий раз, когда он намеревается внести изменения в струк­туру образования. Не располагая возможностями непосредственного воздействия, он вынужден прибегать к таким средствам, как дотации.

В-третьих, федерализм порождает специфические пробле­мы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В фе­деральных государствах достаточно часто высказываются опасе­ния, что в центральном аппарате управления может появиться засилие, даже монополия людей из того или иного района фе­дерации. Поэтому в таких странах часто существуют формаль­ные правила и обычаи, направленные на поддержание националь­ного или географического равновесия в области набора государственных служащих.

Унитарная система административно-государственного уп­равления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контро­лем над местными властями. Например, во Франции учебные планы для начальной школы издаются центральным министер­ством в Париже — для того чтобы уменьшить региональные раз­личия. Большинство унитарных государств имеют националь­ные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным пра­вительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели го­сударственной службы³.

Однако даже в унитарном государстве центральная власть не может решать все местные вопросы. Например, в Великобритании единицы местного управления обладают существенной властью. Все графства и бюро (города) избирают свои советы, которые фор­мируют постоянные комитеты, ответственные каждый за свою кон­кретную сферу управления. Эти советы ведают вопросами образо­вания, здравоохранения, социальной политики, охраны порядка. И хотя правительство может в любой момент вмешаться в мест­ные дела и исправить решения местных властей на свой лад, од­нако на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случа­ях, поскольку британцы высоко ценят местную автономию.

И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Концентрация административной власти в унитарных госу­дарствах может привести к появлению у граждан чувства, что бесполезно проявлять какую-либо активность при решении ме­стных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от пра­вительства и административно-государственных институтов. Бо­лее того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возмож­ности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то са­мо проведение разумной государственной политики становится проблематичным.

Не случайно на втором совещании экспертов ООН по пробле­мам административно-государственного управления подчеркива­лось: «Национальные правительства должны изыскать пути большей децентрализации и рассредоточения правительствен­ных функций и решений. Чрезвычайно срочный характер сей­час приобретает проблема создания более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы на­делены полномочиями местных органов власти и были бы обес­печены необходимыми фондами в делах использования для важ­нейших нужд и служб местного населения»⁴.

К несомненным преимуществам федеральной системы административно-государственного управления как раз относится возможность принятия оперативных решений на местном уров­не. Граждане ближе всего находятся именно к местной админи­страции, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, ви­деть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным еди­ницам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже⁵.

Однако принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки. Часто местной администрации не хватает средств для финансирования социальных программ. Должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют вы­сокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации⁶.

Поэтому централизация власти в унитарном государстве мо­жет быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества. В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоря­жаться экономическими ресурсами и координировать, планиро­вание и развитие, их широкие полномочия в области налогооб­ложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными. В США и Германии правительства и центральная администрация стали проводить национальную экономическую политику и финансировать социальные программы.

Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федераль­ном направлении, в то время как федеральные системы движут­ся в унитарном направлении.

Рассмотрим структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве стран таких уровней три: на­циональный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (фе­деральная модель)⁷ либо в рамках единой административно-го­сударственной системы (унитарная модель)⁸. Каждому из уров­ней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).