Административно-государственное управление в странах запада (Василенко). Административно-государственное управление в странах запада (Вас. Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы

• Название: Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы
• Анкор: Административно-государственное управление в странах запада (Василенко).doc
• Дата: 19.01.2018
• Размер: 0.99 Mb.
• Имя файла: Административно-государственное управление в странах запада (Вас.doc
• Тип: Документы; #14543
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 8 из 18

Национальный (федеральный) уровень управления. В боль­шинстве стран этот уровень включает администрацию президен­та, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного су­да⁹. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как пра­вило, изменяются численность, функции и наименования мини­стерств: некоторые управления и отделы переходят из одного ми­нистерства в другое или делятся между ними. Обычно новое министерство создается в целях:

• обеспечения эффективности управления — министерство разделяется, поскольку оно разрослось и слишком велико, чтобы им могло надлежащим образом руководить одно лицо;

• выполнения особых задач, которые в силу развития собы­тий приобретают на короткий или длительный срок особую важ­ность, — министерства по делам бывших военнопленных, бежен­цев, репатриантов и т.д.;

• удовлетворения политических интересов — часто в коали­ционных кабинетах учреждается новый министерский портфель для того, чтобы обеспечить равновесие между представительны­ми партиями;

• по соображениям личного характера — образование мини­стерства может быть обусловлено стремлением учесть склонно­сти, способности или удовлетворить честолюбие того лица, ко­торое хотят ввести в состав членов кабинета, либо отстранить лицо от активной деятельности, предложив ему в порядке компенса­ции пост, который лишь сохраняет видимость своей важности;

• удовлетворения стремлений одной или нескольких групп дав­ления, полагающих, что их интересы будут защищены лучше, если в составе правительства они будут иметь постоянного пред­ставителя в ранге министра.

Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их реги­ональных и местных подразделений порождает коллизии компе­тентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех ад­министративных реформ.

Региональный уровень управления (штатов, земель, провин­ций, республик). В федеральных государствах преобладающая до­ля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федераль­ных законов, как правило, различают два уровня:

• управление по поручению федерации (например, при строи­тельстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзо­ру, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;

• осуществление федерального права под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергают­ся только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных ор­ганов региона¹⁰.

Отличительной особенностью унитарных государств, напро­тив, является повсеместное выполнение законов на всей терри­тории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе административно-государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяет­ся законом одним и тем же образом¹¹. Федеральная система ад­министративно-государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, про­винции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.

Местный уровень управления (графство, город). И в уни­тарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

• общественная безопасность, включая содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

• программы помощи пожилым, инвалидам, детям;

• регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

• планирование общественного строительства;

• общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);

• владение и распоряжение государственными предприятиями.

При федеральной системе административно-государственно­го управления основные единицы местного управления — граф­ство и город — обычно образуются властями штатов (земель, про­винций). Они действуют в рамках разработанных законодателями штата хартий, где очерчена структура их административной от­ветственности. Поправки в эти хартии обычно могут вносить толь­ко законодатели штата. Например, штат может заставить город построить новую систему очистных сооружений или увеличить жалованье полицейским. В унитарных государствах статус местных административных организаций определяется законом везде одинаково.

В современной теории административно-государственного управления существуют различные классификации администра­тивных органов. Классической среди них по праву считается мо­дель, предложенная американским ученым Л. Уайтом. В соответ­ствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.

Оперативные службы — административные едини­цы, которые предоставляют услуги непосредственно населению, осуществляя тем самым задачи, с которыми связано создание дан­ного административного учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостове­рений личности в префектуре.

Вспомогательные службы — административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их деятельность состоит в оказании другим службам (прежде всего оперативным) содействия материального и нематериального ха­рактера в форме предоставления в их распоряжение различных средств или услуг. Эти услуги могут касаться вопросов кадров. Так, комплектование штатов, организация обучения служащих, обеспечение исполнения решений, касающихся прохождения службы, начисление заработной платы и т.д. осуществляются уп­равлениями, службами или бюро кадров. К вспомогательным служ­бам относятся также финансовые и бухгалтерские службы, снабженческие и закупочные организации (хозяйственные управле­ния), юрисконсультские отделы, машинописные бюро и т.п.

Штабные службы — лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управ­ления. На них возложена разработка под руководством и в тес­ном контакте с руководителем задач, которые возникают в свя­зи с принятием важных решений. Содержание деятельности работников штабных служб составляет несколько основных на­правлений:

• проведение исследований и разработок, необходимых для, выработки политики данной организации; консультирование руководителей учреждения;

• выработка гипотез о предполагаемых направлениях буду­щего развития как самой организации, так и внешних факторов;

• подготовка проектов программ или планов мероприятий;

• наблюдение за выполнением принятых решений и про­грамм, координация действий служб-исполнителей и контроль за результатами;

• подготовка мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации.

Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства¹².

Следует подчеркнуть, что на практике достаточно часто трудно провести четкую классификацию административных органи­заций, поскольку некоторые подразделения выполняют задачи двух или даже трех типов служб. Например, повседневное уп­равление личным составом является вспомогательной службой, но не связано ли принятие решений по вопросам кадров с общим направлением деятельности учреждения, которое вырабатывает­ся штабной службой? По этой причине одни и те же административные организации некоторые авторы относят к категории штаб­ных служб, а другие — к вспомогательным службам. Это касается, например, делопроизводства, ведения статистики, де­ятельности юридических служб и др.

Для преодоления этих затруднений некоторые авторы пред­ложили заменить трехчленное деление двучленным. Иными сло­вами, слить в одну группу службы руководства и вспомогатель­ные, охватив их родовым понятием горизонтальные службы¹³. Все эти уточнения не лишены значения, так как на­глядно показывают, что в данной области нет простых решений и что в процессе деятельности между структурными подразделениями возникает множество связей, зачастую трудно уловимых.
3.2. Функции административных органов государства

В системе категории теории административно-государственно­го управления понятие «функции» является синонимом «задачи», «прерогативы», «круг ведения». Все они употребляются для обо­значения деятельности любых административных учреждений не­зависимо от их стратегических целей. Анализ функций админи­стративно-государственного управления имеет первостепенное значение для понимания работы государственного аппарата. Он показывает, насколько многочисленны, сложны и разнообразны задачи, осуществляемые современной администрацией.

Можно ли дать исчерпывающую классификацию функций управления? Думается, что нет. Все зависит от используемого ме­тода анализа: каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых в свою очередь — на более узкие задачи и т.д. Поэтому большинство авторов ограничиваются характерис­тикой наиболее общих функций административно-государствен­ного управления.

Американские политологи Майкл Роскин, Роберт Корд и Уолтер Джонс считают, что можно выделить шесть основных на­правлений деятельности государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензиро­вание, сбор информации и коммунальное хозяйство¹⁴. Правитель­ственная бюрократия на любом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, разумеется, есть бю­ро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций)¹⁵.

Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой испол­нительной властью. Это и есть собственно администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам, чтобы оплатить стоимость разно­образных программ благосостояния. Департамент здравоохране­ния и медицинской помощи осуществляет эту политику, решая, сколько денег предназначается каждому штату, и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы по назначению¹⁶.

Великобритания проводит политику свободного медицинско­го обеспечения граждан. Ее служба Национального здравоохра­нения осуществляет эту политику, контролируя медицинскую под­готовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и т.д. В России Министерство здравоохранения следит за распределе­нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения¹⁷.

Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выполняет политические решения, в число ее функ­ции входит и разработка принципов управления. Наряду со сво­ими административными обязанностями департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убежде­нию общественности в выгодах относительно цели какой-либо про­граммы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах, как пожарная профилактика, бе­зопасность движения и охрана природных богатств¹⁸.

В Великобритании исполнительные власти и администрато­ры надзирают за повседневными действиями своих департамен­тов; высокие административно-должностные лица помогают раз­рабатывать предлагаемые законопроекты, так же как помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента. Посколь­ку Великобритания (подобно Франции) частично сохранила го­сударственный сектор в экономике, то такие важные отрасли, как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, управляются правительственно-контролиру­емыми корпорациями, которые выполняют политические реше­ния (обычно сохраняемые за частным сектором в США).

Что касается второй функции правительственной бюрокра­тии — обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специ­фических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не задумываемся о его службе, тем не ме­нее это является жизненно важным для фермеров и рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в областях контроля за вредителями, землеустрой­ства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании на­селение¹⁹. В Великобритании и России большая часть здравоо­хранения финансируется правительством. В Швеции и Запад­ной Германии правительство оказывает расширенную помощь в трудоустройстве и нахождении рабочих мест. В России правительство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться.

Регулирующие функции правительства предназна­чены для поддержания благосостояния населения. В Соединенных Штатах Комиссия по безопасности биржевой деятельно­сти, например, защищает вкладчиков, установив определенный порядок для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с 1819 г., регулирующее рабочие условия на фа­бриках (аналогичные законы существуют в большинстве промышленно развитых стран). Такое законодательство прово­дится в жизнь особыми агентствами. Департамент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединен­ный профсоюз горняков показывает, какой успешный резуль­тат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В России действует Комитет по занятости населения и Мини­стерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране²⁰. В Германии кон­троль за выполнением федерального законодательства прави­тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая па­лата национальной законодательной власти), а федеральные административные суды имеют право заставить земельные правительства подчиняться национальным законам.

Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать при­казы типа «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя правонарушители могут опротестовать эти приказы в су­де, большинство предпочитает добровольно подчиниться²¹.

Тесно связана с регулированием лицензионная дея­тельность администрации. Она позволяет правительству ус­тановить стандарты и минимальные ограничения в определен­ных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах или рабо­тать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или какой-либо отдельной федеративной еди­ницей. В таких странах, как Франция и Великобритания, сами национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством, например лицензия на радио- или телевещание²².

Еще одной важной функцией государственной администра­ции является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и при­нять политическое решение, что является целесообразным и ос­новывается на фактическом свидетельстве. Например, если граж­данин США жалуется, что нарушены его гражданские права, то прежде чем будут предприняты какие-либо действия, должно быть проведено расследование — обычно отделом Гражданских прав при Департаменте юстиции. В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.

Агентство по защите окружающей среды должно знать реаль­ное, состояние загрязнения воздуха и воды, прежде чем оно смо­жет издавать законы, касающиеся нарушений. Подобные рассле­дования проводятся всеми современными государствами. В России их осуществляет Министерство экологии и природных ре­сурсов Российской Федерации²³. Во Франции Агентство по защи­те окружающей среды провело обширное исследование националь­ных потребностей в энергии, прежде чем приступило к программе массированного использования ядерной энергии.

Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами в США, постоянно проводят различные исследования по своей собственной инициативе. Они не допускают появления наркоти­ков на рынке независимо от того, поступали жалобы или нет, по­ка не убедятся, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен²⁴. В России аналогичной деятельностью занято Министерство здравоохранения.

Иногда возникает проблема посягательства на права личнос­ти. Тогда организации, такие как, например, Федеральное бюро расследований (ФБР) в США, расследуют подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения за­щиты общественных интересов, и посягательством на личность достаточно тонкая, и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.

Помимо этих базисных функций в понятие «государственное администрирование» сегодня входит и экспертиза. Амери­канский политолог Питер Вулл подчеркивает: «Растущая слож­ность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техничес­кую экспертизу бюрократов»²⁵.

Конгресс в США может принять решение о закрытии небе­зопасных угольных шахт лишь после того, как горные экспер­ты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор)²⁶. Многие законы также требуют административ­ной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, но определение, что являет­ся обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.

Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радос­тью принимают техническую помощь специалистов. Это сего­дня важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Истори­ческим примером может быть затяжной конфликт министра обо­роны в администрации Дж. Кеннеди Р. Макнамары с военными экспертами по поводу увеличения затрат на вооружение. По­добным же образом президент Трумэн долгое время находил­ся под интенсивным давлением со стороны экспертов Государ­ственного департамента по вопросу о признании Израиля независимым государством.

Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это — неотъемлемая черта всех современных высокоразвитых госу­дарств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (осо­бенно Государственного совета), и профессиональные исполните­ли таким образом имеют возможность формировать политику. Бю­рократы играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значитель­ных успехов в убеждении своих политических руководителей при­нять их образ мышления по возникающему вопросу.

Еще одной важной функцией современной государственной бюрократии является дискреционная деятельность, т.е. возможность выносить решения. Если закон принят, бюро­кратия должна его выполнять. В том случае, когда этот закон является точным и определенным, все относительно просто. Од­нако обычно так не бывает. Например, Конгресс США издает за­кон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очи­щены. Закон позволяет Комитету по защите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Ко­митет принимает ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально и каждая вызывает определенные эко­логические, экономические и политические проблемы. Реше­ние, как достичь главной цели, становится ответственностью дан­ного комитета²⁷. Таким образом, если государственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выполнить за­кон или осуществить политику, оно получает возможность из­давать закон для общества.

Полномочия постоянных государственных агентств устанав­ливать правила также относятся к дискреционной деятельнос­ти. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслужива­ния. В России аналогичной деятельностью занят Комитет цен при Министерстве экономики Российской Федерации²⁸.

Одним из примеров установления правил государственной бюрократией была борьба с производителями сигарет в США, ко­торым вменялось в обязанность помещать на коробках с сигаре­тами предупредительные надписи относительно вреда курения для здоровья, а кроме того, включать их в рекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала на этом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшая должность в службе социального здравоо­хранения) о том, что курение увеличивает опасность заболева­ния раком легких и значительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на конгресс уси­лилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребовали пе­чатать на всех упаковках предостережение об опасности курения. Однако комиссия продолжила борьбу за еще более строгое антитабачное законодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.

Под давлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фритшер на ос­новании анализа этого прецедента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного противостояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью»²⁹. Если бы решение относительно сигарет и здо­ровья было принято только конгрессом, разумно предположить» что производители все-таки бы выиграли. Сигаретно-этикеточное противостояние является очевидным примером, как государственные агентства могут влиять и даже определять обществен­ную политику.

Итак, мы видим, что государственная бюрократия в конце XX ве­ка стала огромной, властной политической силой, весьма дале­кой от «идеальной модели», созданной когда-то Максом Вебером. Одна из причин этого — усложнение функций современного ад­министративно-государственного управления. Наряду с традици­онными задачами исполнения решений, обслуживания, регули­рования, лицензирования и т.п. появляются принципиально новые задачи, связанные с принятием решений.

Действительно, в конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Поэтому служа­щие государственной администрации должны действовать пре­имущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от пре­зидента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть сделаны на основе такого детального знания сво­ей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. Сегодня на первое место в государственном администрировании выходит экспертиза и дискрецион­ная деятельность, возможность разрабатывать государственные программы и играть совещательную роль при принятии важных политических решений.

Завершая анализ основных функций административно-государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно взаимосвязаны. Сбор информации, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование и т.д. — на прак­тике трудно провести четкую грань между этими видами адми­нистративной деятельности. Изолированное существование каж­дой из этих функций в отдельности возможно лишь в процессе научного анализа, но не в практической деятельности. Поэтому современная наука не предлагает универсальной схемы, по ко­торой можно было бы во всех отношениях рационально разбить и сгруппировать различные виды административно-государствен­ной деятельности по их общим признакам. Нет абсолютного критерия, который позволил бы четко распределить компетен­цию между министерствами или другими государственными ин­ститутами. Все это открывает широкое поле деятельности для не­утомимых реформаторов во всех странах мира.
4. Менеджмент в государственных организациях
4.1. Стратегический государственный менеджмент

Менеджмент в государственных организациях значительно от­личается от бизнес-менеджмента, что обусловлено целым рядом важных факторов.

Бывший президент США Дж. Форд так объяснял причины труд­ностей, которые испытывают на государственной службе предста­вители деловых кругов: «Многие бизнесмены испытывают ра­зочарование, оказавшись на посту министра в правительстве. В хозяйственной деятельности они привыкли к большей влас­ти, а работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и пред­писаниям. К этому трудно приспособиться».

Действительно, нередко происходит так, что руководители ча­стных предприятий, получив назначение на высокий прави­тельственный пост, надеются внести большие изменения в опе­ративную работу правительства и политическую жизнь страны. Однако они обычно уходят в отставку разочарованными и даже ожесточенными. Среди множества причин главная — бюрокра­тизм с его бесконечными правилами и предписаниями, кото­рые обязательны на государственной службе. Из-за них любые изменения протекают крайне медленно, буквально черепашьи­ми темпами по сравнению со сферой бизнеса. Ведь система го­сударственной службы предполагает, что старшее должностное лицо облечено высшей бюрократической властью, которая надеж­но защищает его от организационных инициатив руководителей среднего уровня, и поэтому инициативы здесь всегда ждут сверху.

Далее необходимо учитывать множественность адми­нистративных единиц, участвующих в процессе принятия решений. Под любым рядовым актом можно обнаружить полдю­жины значительных министерских подписей, большинство из которых имеют чисто формальное значение. Однако опыт показы­вает, что движение документа от министерства к министерству чаще всего сопровождается его глубоким изучением в аппарате этих ведомств, в основном под углом зрения «как бы чего не вышло», что отнюдь не способствует оптимизации государственных решений. Напротив, именно из-за этого большинство решений принимает безличный, компромиссный характер. Когда к раз­работке решения привлекается такое большое число лиц, практически невозможно сказать, кто же является его автором. По­нятие личной ответственности частично утрачивает смысл.

Приоритетное значение приобретает не эффективность реше­ния, а тактические соображения. В процессе обсужде­ний, которым подвергаются проекты правительственных поста­новлений, возникает множество конфликтных ситуаций, которые менеджеру надо пытаться преодолевать. В конце концов менед­жер вовлекается в административную игру, каждый из участни­ков которой прежде всего озабочен маскировкой своих планов и поэтому демонстрирует расчетливую медлительность, ищет вы­годные компромиссы. Стремление не задевать самолюбие сторон, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы наме­чаемое мероприятие не слишком повлияло на равновесие сил, ча­ще всего проводит к полюбовным соглашениям: ни победителей, ни побежденных, но конкретные задачи менеджмента при этом обычно отходят на второй план.

Кроме того, существуют многочисленные политические ограничения для реализации менеджмента в государствен­ных организациях. Практически любое решение государствен­ных органов так или иначе задевает интересы политиков, поэто­му представители самых разных политических лобби стремятся оказать влияние на государственный менеджмент.

Профессор Сиракузского университета (США) Джеффри Страуссмен выделяет три этапа в разработке стратегического государ­ственного менеджмента с учетом адаптации менеджера к огра­ничениям политической среды¹.

Первый этап: оценка обстановки. Политическая власть — многоаспектный феномен. Она охватывает «официаль­ную» часть государственного управления, состоящую из консти­туции, парламента, исполнительной власти, правовой системы, отношений между центральной и местной администрациями. Кроме того, политическая власть включает формальные и нефор­мальные связи между гражданами и государством, в том числе права, которыми первые наделяют последнее. И, наконец, политическая власть балансирует между представителями «третьей си­лы» — некоммерческими организациями, группами интересов, крупными подрядчиками, ассоциациями профессиональных групп, что усложняет структуру современного правительства.

Указанные параметры политической власти отличаются ди­намизмом. Правительства меняются, принимаются новые зако­ны, в общественном мнении происходят постоянные сдвиги, а го­сударственная политика часто пересматривается. Институты власти создают среду, которая ограничивает деятельность чинов­ника. Именно эти ограничения вызывают разочарования у по­лучивших государственные посты руководителей компаний, ко­торые считают, что их успешный опыт в бизнесе может быть перенесен в политику без учета существенных различий между обеими сферами.

Легитимность власти в современном демократическом госу­дарстве обеспечивается поддержкой народа. Теоретически инст­рументарием достижения этого служит широкое представитель­ство в органах власти. Но если представительный институт, каковым является парламент, воплощает в себе философский «пер­вый принцип» демократии, то этот же принцип не может быть оперативным руководством для менеджера из министерства. Он должен осуществлять политическую инициативу, опираясь на пред­писания, которые согласуются с законами, принятыми парламен­том. Политическая власть ограничивает менеджера парадок­сальным образом, предоставляя ему возможность самому проявлять инициативу.

Дж. Страуссмен приводит в качестве примера положение на­чальника тюрьмы, в которой содержатся заключенные, совершив­шие тяжкие преступления. Тюрьма переполнена, но из-за рос­та преступности увеличивается и число поступающих в нее преступников. Что должен делать начальник? Он не может не принимать новых заключенных, не может расширить тюрьму или досрочно освободить отбывающих наказание. Единственное ре­шение — продолжать прием заключенных. Налицо предпосыл­ка для разочарования в своей работе. Но эффективный государственный менеджер понимает, что политическая власть и в этом гипотетическом примере разделена с другими институтами, что является основным принципом государственного менеджмента. При этом сфера власти простирается далеко за рамки официаль­ных институтов. Начальник тюрьмы должен принять во внима­ние ряд других ограничителей, влияющих на его решения — про­фессиональные союзы работников тюрем, группы защиты прав заключенных, СМИ, которые отзываются о тюрьмах неизменно в негативном плане.

Второй этап: идентификация ограничений политической власти. Эффективный государственный ме­неджер должен уметь уживаться с ограничениями политической власти и разрабатывать собственную стратегию поведения с их учетом. Пример такого ограничения — время, выступающее прежде всего в виде избирательного цикла, который устанавливает временные рамки политикам и менеджерам, отмеряя им сроки на осмысление проблем и планирование. Так или иначе цель депутатов в том, чтобы быть избранными (соответственно цель правительства — продлить свои полномочия), а следовательно, программы и политика должны отвечать этому. Для менедже­ра бессмысленно руководствоваться «высшими целями», посту­пая в разрез с этим правилом политической жизни.

Фактор времени присутствует в финансовом цикле правитель­ства. Принятие госбюджета обычно представляет собой ряд ру­тинных процедур, осложняющих работу склонных к рефлексии государственных менеджеров. Эффективный менеджер должен суметь приспособиться к рутине бюджетного цикла, понимая, что без финансовых ресурсов любой план обречен на неудачу.

Фактор времени направлен и против тех, кто слишком услож­няет разработку и проведение политики. Избиратель капризен и предпочитает ориентироваться на настоящее. Поэтому государ­ственный менеджер должен отдавать предпочтение действиям с видимым результатом, хотя они порой не отвечают намеченно­му курсу. Кроме того, поскольку бывает сложно уяснить пред­почтения граждан, трудно воплотить в конкретные дела весьма расплывчатые указания сверху. А именно в этом и заключает­ся задача государственного менеджера в демократическом госу­дарстве.

Люди также являются ограничительным фактором в прояв­лении политической власти, особенно в системе государственной службы. Часто хозяйственные руководители, пришедшие в ор­ганы государственного управления, поражаются устаревшим, неэффективным и даже иррациональным правилам. Особую кри­тику вызывает жесткость системы, трудности стимулирования хороших работников, мотивации подчиненных.

Дело, однако, в том, что как бы критически ни относился но­вый работник к сложившейся системе государственной службы, ему все равно придется в ней работать, если он хочет сделать ка­рьеру. Менеджер из хозяйственных руководителей должен осознать, что жесткость системы в ряде случаев объясняется стрем­лением утвердить определенные политические ценности, в том числе заслуги человека, равенство возможностей, необходимые процедурные гарантии, предусмотренные законом. Эти и другие ценности системы государственной службы на Западе «работа­ют» уже более 100 лет. Ограничения политической власти сле­дует рассматривать именно с таких позиций, а не просто как ир­рациональные системные барьеры.

Новых людей в правительстве удивляет размытость оценок конечного результата. Такие показатели, как снижение уровня бедности, обеспечение необходимого медицинского обслуживания, сохранение национальной обороноспособности, улучшение каче­ства окружающей среды, не содержат в себе концептуальной яс­ности, в отличие, например, от итоговой черты в балансе пред­приятия. Однако черта под балансом — не единственный способ оценить работу корпорации. Цели правительства также можно количественно измерить, хотя не с такой точностью, как прибыль корпорации. Но эффективный менеджер не ждет конечных ре­зультатов, чтобы уяснить действенность работы своего ведомст­ва. Он скорее разложит по компонентам «производственный» про­цесс и даст оценку промежуточным фазам работы.

Третий этап: определение роли менеджера в политической игре. Государственные менеджеры, пра­вильно оценивающие обстановку, понимают, что их решения струк­турируются политической властью. Для характеристики такого структурирования в качестве метафоры часто используется тер­мин «игра», а каждая игра имеет свой набор правил. Ставки при этом обычно высоки: по правилам большой игры политики и правительства в случае неудачи бывают вынуждены уходить в от­ставку.

Типичный государственный менеджер обычно не принимает систематического участия в выработке решений на уровне боль­шой игры, однако часто требуются его оценки как эксперта. Не­которым менеджерам с сильной политической ориентацией (и боль­шой политической властью в области своей деятельности) все же удается оказать влияние на политиков, особенно в отношении та­ких инициатив, как программы медицинского обслуживания и социального обеспечения. Вместе с тем организация внедрения решений, принятых на уровне политики, ложится на плечи менеджеров. Можно привести такой пример. В США люди с физи­ческими недостатками обладают рядом прав. Федеральное агент­ство, отвечающее за их реализацию, в частности права на доступ к общественному транспорту, предупредило некоторые органы ме­стной власти, что приостановит их финансирование из феде­ральных фондов, если они не обеспечат инвалидам возможность пользоваться общественным транспортом. Служащий финансо­вого ведомства местного правительства сообщает государствен­ному менеджеру, что затраты на установку подъемников для ин­валидных колясок в автобусах непомерно высоки. Другой служащий заявляет, что установка таких подъемников увеличивает юридическую ответственность местного правительства из-за большого риска несчастных случаев. Группа защиты прав ин­валидов оказывает давление на местное правительство, требуя от него выполнения федерального закона. В данном случае в боль­шую политику вовлечены многие силы, а реализовать ее должен менеджер местного правительства, причем оперативно.

Оперативные решения принимаются на среднем уровне по­литической игры. Так, если менеджер по социальному обеспече­нию в местном правительстве видит, что его ведомство не в со­стоянии оказать некоторые виды услуг, например консультации по трудоустройству безработных, обеспечение ухода за больными на дому, организацию работы детских приемников, то он мо­жет обратиться к частным компаниям или другим учреждени­ям местного правительства.

Как политические ограничения влияют на выбор решения? Закон может ограничивать использование частных фирм в обла­сти социальных услуг. Государственные служащие протестуют, когда государственное ведомство прибегает к внешним услугам, так как это лишает их работы. Сервисные компании оказывают давление на местную власть, стремясь получить заказы. Заме­тим, что эти ограничения не помогают менеджеру принять ре­шение, но структурируют его. В основном же работа органов государственного управления осуществляется на нижнем уровне, где преобладает рутина организационной и политической жизни, касающаяся законов, регулирования, кадровых процедур, бюджетных требований.

Никакая стратегия на высшем и среднем уровнях политиче­ской игры не может быть реализована без учета деталей на нижнем уровне. Это положение подтверждается возникающими здесь вопросами: имеются ли средства для осуществления воз­можного варианта решения; достаточна ли квалификация пер­сонала для выполнения поставленной задачи; не противоречит ли предлагаемая альтернатива существующему законодательству; кто будет курировать работу и т.п. Менеджер, который не найдет ответа на эти вопросы, вскоре поймет, что хорошие идеи и даже правильная стратегия погрязнут в деталях администра­тивной рутины. Вместе с тем нюансы игры на нижнем уровне — хотя и необходимый, но отнюдь не достаточный компонент эф­фективного государственного стратегического менеджмента².

Итак, на Западе стратегический государственный менеджмент должен решать три задачи: устанавливать цели на несколько лет вперед, разрабатывать меры по их достижению и изыскивать со­ответствующие организационные ресурсы. Другими словами, государственный менеджмент призван найти сочетание ресурсов и методов государственного администрирования, с одной сторо­ны, и возможностей и рисков, исходящих из окружающей сре­ды, с другой стороны, действующих в настоящем и будущем, при которых государство способно достигать основных целей.

По мнению экспертов, стратегический менеджмент должен:

• четко определять перспективы и цели;

• содержать все основные проблемы организации государст­венного управления;

• создавать рамки для более детального планирования и при­нятия текущих решений;

• придавать государственному администрированию строй­ность и внутреннее единство;

• заставлять высшее руководство мобилизовать государствен­ные структуры для активной работы.

Стратегические цели — это те ключевые результаты, к кото­рым государственный менеджмент должен стремиться на протя­жении длительного времени (5—10 лет). Эксперты считают, что нормативное количество целей может колебаться в пределах от 4 до 6. Цели носят общий характер, они являются вспомогатель­ными средствами управления, планирования, руководства и мы­шления. Например, стратегической целью многих государст­венных организаций может быть достижение максимально высокой степени охвата соответствующих групп населения. В кни­ге финских специалистов по менеджменту эта цель конкретизи­руется следующим образом: «В ближайшие три года планирует­ся поднять процент охвата с 60 до 75». Эту цифру можно разбить по годам, как это показано в табл. 4.1 (допустим, потенциаль­ный рост численного состава должен быть 1000 человек в год и он выполняется на 100%. Значит рост численности организации составит 5% в год)³.