ЫВАПРОЛДЖЯЧСМИТЬБЮ.. Диплом21 (1). Семейно демографическая политика в условиях депопуляции в России
 Скачать 192.1 Kb.
|
3.2 Семейно-демографическая политика в Российской Федерации: в условиях депопуляцииВ процессе социально-политической трансформации России было начато формирование новых политических подходов и соответствующей законодательной базы государственной семейной политики. В основу новой концепции государственной семейной политики были положены важнейшие международно-правовые документы Организации Объединенных Наций, Международной организации труда, Европейской социальной Хартии. В Конституции Российской Федерации провозглашено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства» (статья 38). «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом» (статья 39). В Конституции нашли свое отражение идеи тендерного равноправия, столь важные в семейных отношениях: «Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации» (статья 19)1. В соответствии с новой Конституцией принято несколько сотен законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных актов федеральных министерств и ведомств и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих права семьи и детей в Российской Федерации. Это нормативно-правовые документы как общего, так и специального характера, содержащие конкретные нормы, гарантирующие соблюдение прав и интересов семьи. К базовым конституционным законам, закрепляющим права семьи в Российской Федерации, относятся Семейный кодекс Российской Федерации (1995)2, Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»3 (1995), Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»4 (1998). Особое значение в формировании новой концепции и практики государственной семейной политики имеет Семейный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 марта 1996 года. В соответствии с Конституцией России в Семейном кодексе сформулированы основные принципы семейно-брачного законодательства, пределы законодательной федеральной компетенции и компетенции субъектов Федерации в этой области. Определены условия и порядок вступления в брак и его прекращения или признания недействительным, личные имущественные, и неимущественные отношения между членами семьи и другими родственниками, порядок и формы устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей Семейный кодекс еще раз подтвердил традиционные; семейные ценности - добровольность брака, основанного на взаимном доверии, любви, поддержке, единобрачие, равенство прав в семье. Законодательно закреплен также приоритет семейного воспитания детей и первостепенное обеспечение их прав и свобод. Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», вступил в действие с 19 мая 1995 года. Он впервые свел воедино и упорядочил на уровне федерального закона все многочисленные виды государственных пособий и компенсаций на детей и пособий в связи с рождением и воспитанием детей, ранее регламентировавшиеся различными нормативными документами (указами, постановлениями правительства, подведомственными актами). Это позволило существенно упростить и унифицировать законодательство, сделать его более понятным для населения и органов исполнительной власти. Таким образом, в основном, законодательно гарантированы основные права семьи, супругов и детей на жизнь, защиту чести и достоинства, личную неприкосновенность, жилище, образование, свободу передвижения, нормальные условия и оплату труда, социальное обеспечение и социальное обслуживание, охрану здоровья и медицинскую помощь, доступ к культурным ценностям и другие. Политическая практика России в 90-е годы XX века развивалась в направлении постепенного отказа от сложившейся в советское время, инфраструктуры социализации детей и конкретных мер поддержки семей советского периода и перехода к защите самых малообеспеченных семей. В действующем законодательстве не были обеспечены четкие механизмы, позволяющие реализовать в полном объеме приоритетные направления государственной семейной политики. Фактически в 90-е годы XX века в России возникли и углубились противоречия между сформулированными в законодательных актах целями и принципами государственной семейной политики и правоприменительной практикой в указанной области. На практике в результате постепенного отказа государства от общественных форм воспитаниям социализации детей, происходило разрушение инфраструктуры воспитания детей советского периода без формирования новой эффективной системы социализации и досуга детей в условиях рыночных отношений. В 90-е годы XX века существенно сократилось число, выросла платность и снизилась доступность для семей детских дошкольных учреждений, образовательных заведений, домов детского творчества, детских санаториев, домов культуры, спортивных учреждений, музеев, учреждений семейного отдыха и досуга и летнего отдыха детей, музыкальных и художественных школ. Прекратили существование пионерская организация и комсомол, многочисленные бесплатные школьные кружки и секции. Негативную роль сыграла отмена обязательного среднего общего образования и коммерциализация профессионального образования. Финансовое обеспечение государственной семейной политики в 90-е гг. чрезвычайно скромно. Часть предусмотренных законодательством правовых норм не реализовывалась в полном объеме даже при наличии четких механизмов реализации из-за отсутствия финансовых ресурсов государства. На протяжении последнего десятилетия ХХ в. постоянно образовывались задолженности по выплате ежемесячных и других пособий на детей, неоднократно нарушались сроки и сокращались объемы финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ по, социальной поддержке семьи, женщин, детей, инвалидов, охрану здоровья, в том числе президентской программы "Дети России". Сокращались расходы социальных статей федерального и региональных бюджетов и др. В определяющей степени это связано с тяжелым социально-экономическим положением России в конце 90-х годов XX столетия и с отсутствием реальных источников финансирования, а также тем, что крайне ограниченные ресурсы направлялись в другие сферы государственной деятельности. Говоря об эволюции старых форм государственной семейной политики в 90-е годы XX века, нельзя не отметить позитивное влияние на положение семей новой формы прямой поддержки семей – социального обслуживания семей. Это новая для России форма государственной семейной политики. Она представлена многопрофильными территориальными центрами социальной помощи семье и детям, социальными гостиницами и приютами, кризисными центрами, центрами экстренной социальной помощи (телефонами доверия), центрами реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями и девиантным поведением, центрами планирования семьи, центрами опеки и попечительства и другими социальными учреждениями. В то же время сеть таких учреждений нуждалась в развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы, улучшении финансирования и кадрового обеспечения, укреплении материально-технической базы. В целом, можно говорить о неэффективности сложившейся в 90-е годы прошлого века семейно-демографческой политики, которая оказалась не в состоянии ни предотвратить, ни преодолеть последствия депопуляции в стране. В связи с этим в середине первого десятилетия XXI века правительство всерьез страны озаботилось проблемами преодоления демографического кризиса и формирования системы мер эффективной семейно-демографической политики. Президент Российской Федерации в своѐм Послании, представленном Федеральному Собранию 10 мая 2006 года, поставил вопрос о необходимости разработки программы, рассчитанной на срок более десяти лет, предполагающей три основных направления (снижение смертности, эффективная миграционная политика, повышение рождаемости)1. Остановимся подробнее на системе мер, призванных решить последнюю задачу. Они носят преимущественно экономический характер. Современная система экономических мер в области рождаемости включает в себя: Материнский (семейный) капитал, введѐнный с 2007 года Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»2). Закон предусматривал предоставление материнского капитала женщинам, рожающим второго (или последующего) ребенка, который может быть использован для различных целей (на улучшение жилищных условий, в т.ч. на ремонт жилья, покупку стройматериалов, на получение образования ребѐнком (детьми), на формирование накопительной части трудовой пенсии матери, также в связи с кризисом было разрешено брать 12 000 руб. наличными). В 2014 году размер материнского (семейного) капитала составил 429 408,5 рубля. Регионы России могут устанавливать дополнительный региональный материнский капитал на третьего или последующего ребѐнка (вводился в регионах в 2011-2012 гг.) и расширять список целей, на которые он может быть использован. Подробнее об этом речь пойдѐт ниже. Отпуск по уходу за ребѐнком до трѐх лет. Условно этот отпуск можно разделить на два периода: отпуск по уходу за ребенком до полутора лет, в течение которого женщина получает пособие по уходу за ребенком, и отпуск по уходу за ребенком от полутора до трех лет. Иные пособия, компенсации и выплаты: Единовременное пособие женщинам, которые встали на учѐт в мед.учреждение на ранних сроках беременности; Пособие по беременности и родам (120 дней до и после родов) Единовременное пособие при рождении ребенка (либо при передаче ребенка в семью); Ежемесячная выплата в размере прожиточного минимума ребѐнка семьям, чей среднедушевой доход ниже среднего по региону, до достижения ребѐнком возраста трѐх лет (региональный уровень). Ежегодно из Федерального бюджета выделяются суммы регионам со сложной демографической ситуацией (в 2014 году – 51 регион); Ежемесячное пособие на ребѐнка до окончания учебы; Компенсация платы, которую родители вносят за содержание ребенка в государственном и муниципальном дошкольном образовательном учреждении. Компенсация зависит от числа детей: 20% за первого ребенка, 50% за второго, 70% за третьего и последующего. Стандартные налоговые вычеты (1000 руб. на первого ребѐнка, 1400 руб. на второго ребѐнка, 3000 руб. на третьего и каждого последующего ребенка) на каждого ребенка в возрасте до 18 лет, а также на каждого учащегося очной формы обучения в возрасте до 24 лет; социальные налоговые вычеты (на обучение и лечение детей); жилищные субсидии (программа «Молодой семье – доступное жильѐ», в рамках которой молодым семьям предоставляется субсидия, которую можно потратить на приобретение квартиры, строительство собственного жилья, оплату части стоимости жилого помещения, погашение первоначального взноса при оформлении ипотечного кредита на покупку жилья); Немонетарные жилищные льготы (скидка на оплату жилья и коммунальных услуг для многодетных семей, на региональном уровне – предоставление многодетным семьям земельных участков); Медицинское обслуживание (родовой сертификат, который можно использовать для оплаты услуг женской консультации, роддома и детской поликлиники; бесплатная выдача лекарств для детей из многодетных семей (до 6 лет), выдаваемых по рецептам, и т.д.)1. Кроме перечисленных мер, во многих регионах введены свои программы, пособия, компенсации и льготы. Для выхода из демографического кризиса и обеспечения дальнейшего благоприятного демографического развития была разработана и утверждена Указом Президента в октябре 2007 года Концепция демографической политики российской Федерации на период до 2025 года.  7 мая 2012 г. В.В. Путин подписал указ «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»2. В целях совершенствования демографической политики Российской Федерации Президент постановил, в частности, обеспечить повышение к 2018 году суммарного коэффициента рождаемости до 1,753. Кроме того, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации было рекомендовано установить до 1 июля 2012 г. семьям со среднедушевым доходом ниже среднего в данном субъекте ежемесячную денежную выплату в размере прожиточного минимума ребѐнка, определѐнного в субъекте Российской Федерации. Выплата назначается, если после 31 декабря 2012 г. в семье родился третий (или последующий) ребѐнок, и платится до тех пор, пока ребѐнку не исполнится три года.Политика в области стимулирования рождаемости становится более разнообразной, список мер постепенно расширяется и совершенствуется. Сейчас, например, в Государственной Думе на рассмотрении находится законопроект № 558761-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части продления срока выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком», который предусматривает продление срока выплаты пособия до достижения ребѐнком трехлетнего возраста. Однако необходимо помнить о том, что найти результативные меры крайне сложно. По нашему мнению, в ряде ситуаций результативным может оказаться не обязательно максимальный размер той или иной экономической меры, но соответствие этой меры текущим потребностям семей с детьми. В современной демографической политике экономические меры стоят в ряду первых мер, предпринимаемых для улучшения демографической ситуации. Однако для того, чтобы эти меры стали результативными, необходимо долгосрочное и стабильное финансирование, что бывает непросто, особенно если принимать во внимание нынешний экономический кризис. Остановимся, однако, на региональных мерах семейно-демографической политики семей. Началом формирования современных принципов региональной семейно-демографической политики можно считать введенные в 1980-е гг. меры (оплачиваемый и неоплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста 1 и 1,5 лет, затем – в 1989 г. – до 1,5 и 3 лет), распространение которых по территории страны осуществлялось поэтапно (в регионах с более высоким уровнем рождаемости меры вводились позднее). Несмотря на разнообразие оценок этих введенных мер (как позитивных, так и негативных), несомненный, хотя и непродолжительный эффект, отрицать невозможно. Опыт, полученный в 1980-е гг., получил свое развитие. На протяжении довольно длительного промежутка времени в регионах РФ можно наблюдать становление системы дифференцированного подхода к решению демографических проблем, в особенности, проблем рождаемости. Дифференциация осуществляется как на федеральном, так и непосредственно на региональномуровне. Главным критерием для определения необходимости введения мер остается (как и в 1980-е гг.) сформировавшийся в регионе уровень рождаемости. Определение объема и структуры вводимых мер может осуществляться также после изучения мнений населения об их необходимости и их влиянии на уровень рождаемости. Современный дифференцированный подход к решению проблем рождаемости на федеральном уровне заключается, прежде всего, в том, что государство определяет критерии для введения той или иной федеральной меры на региональном уровне. Преимущества, как правило, предоставляются тем регионам, в которых уровень рождаемости вызывает наибольшее беспокойство. В то же время, учитываются и уже сложившиеся стереотипы репродуктивного поведения населения того или иного региона. Так, в указе Президента от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»1 говорится о софинансировании из федерального бюджета с 2013 года расходных обязательств субъектов Российской Федерации, которые возникают при назначении ежемесячной денежной выплаты в размере прожиточного минимума детей в случае рождения третьего или последующего ребѐнка (до достижения ребѐнком 3-хлетнего возраста), в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина СКР ниже средней по стране. Указом также было предписано определить перечень регионов, в которых будет осуществляться такое софинансирование. В 2013 году в этот перечень вошли 50 регионов, в 2014 году перечень расширился. В настоящее время дифференцированная политика, проводимая на федеральном уровне, способствует скорее сглаживанию, нежели поддержке разнообразия режимов воспроизводства населения. Регионы с заметно более низким уровнем рождаемости как бы «дотягиваются» до более высокого уровня, именно для них в первую очередь предусмотрены первоочередные меры, вводимые с целью повышения рождаемости. Особое внимание на федеральном уровне в последнее время уделяется корректировке и расширению уже введенных мер с учетом особенностей регионов. Среди дополнительных мер, реализуемых в регионах в настоящий момент можно выделить три основные: Ежемесячная выплата в размере прожиточного минимума ребѐнка семьям, чей среднедушевой доход ниже среднего в данном субъекте, в случае рождения после 31 декабря 2012 г. третьего ребѐнка или последующих детей до достижения ребѐнком возраста трѐх лет (в соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 606 " О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации"); Единовременное предоставление на безвозмездной основе земельных участков под строительство жилого дома или дачи при рождении третьего (или последующего) ребенка (в рамках утверждѐнного распоряжением от 10 марта 2011 г. № 367-р Правительства РФ планом мероприятий по реализации в 2011 - 2015 годах Концепции демографической политики РФ на период до 2025 года) Региональный материнский (семейный) капитал при рождении третьего (или последующего) ребѐнка (также в рамках утверждѐнного Правительством РФ плата мероприятий по реализации Концепции демографической политики). Следует отметить, что применение данных мер может осуществляться в различных регионах России по-разному, что определяется региональной спецификой. В целом, следует отметить, что вышеозначенные меры семейно-демографической политики как федерального, так и регионального уровня могут быть оценены лишь исходя из их эффективности. И данные оценки отнюдь не однозначны. В настоящее время сложились, по крайней мере, две точки зрения относительно влияния демографической политики на рождаемость. С одной стороны, влияние благоприятной возрастной структуры сходит на «нет», рождаемость реальных поколений и средняя очерѐдность рождений стабилизируются, репродуктивные намерения практически не изменяются. Все эти факты не позволяют говорить о значительном влиянии политики на рождаемость и ставят под сомнение еѐ результативность. С другой стороны, доля вторых и третьих рождений растѐт, средний возраст матери и суммарный коэффициент рождаемости по очерѐдности рождений увеличиваются, резкого спада показателей рождаемости пока не происходит. Сегодня может быть проведена только предварительная оценка результативности новых мер демографической политики. Реальную оценку современным тенденциям и влиянию на них демографической политики можно будет дать только по результатам переписи 2020 года. Выводы по главе: Начиная с середины 30-х гг. ХХ в., в СССР сложился особый подход к семье, который просуществовал вплоть до начала 90-х гг. Для него было характерно: 1) понимание семьи как важнейшего института советского общества, что обусловило стремление поставить ее под контроль государства и партии; 2) материнство рассматривалось как важная социальная и государственная функция женщин и поддерживалось государством морально и материально; 3) государство брало на себя львиную долю ответственности за воспитание, образование, охрану здоровья детей; 4) матери несли ответственность за семью и семейный быт; 5) матери несли ответственность за детей (за их здоровье, учебу, успешную социализацию). С распадом СССР в Российской Федерации начинает формироваться семейная политика, основывающаяся на демократических принципах и соответствующая принципам мирового права. Складывается ее нормативно-правовая база, формируется система социальной поддержки семей. Вместе с тем, постоянное недофинансирование мер семейной политики на фоне распада социальной инфраструктуры, унаследованной о СССР обусловили ее неэффективность, неспособность преодолеть сложные демографические проблемы, с которыми столкнулась страна в 90-е годы. Новый этап развития семейно-демографической политики в России начинается в середине первого десятилетия XXI века, когда демографические проблемы выходят на первый план в деятельности правительства РФ. На федеральном и региональном уровнях складывается система мер государственной поддержки семьи и детей, которая включает в себя, в частности, введение материнского капитала (федерального и регионального), отпуска по уходу за ребенком до 3-х лет, налоговые вычеты, жилищные субсидии и немонетарные жилищные льготы. Льготы в медицинском обслуживании. Вышеперечисленные меры привели к определенной позитивной динамике, однако среди исследователей не сложилось единого мнения по вопросу их эффективности. Сегодня может быть проведена только предварительная оценка результативности новых мер демографической политики. Реальную оценку современным тенденциям и влиянию на них демографической политики можно будет дать только по результатам переписи 2020 года |