шадрова. Современная система подготовки кадров овд
 Скачать 0.79 Mb.
|
|
Федерации», регулирующие общие вопросы языковой политики в области образования; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле», регламентирующий деятельность библиотек, которые выполняют важные функции обеспечения учебно-воспитательного процесса в структуре образовательных учреждений МВД России; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, осуществляющий правовое регулирование трудовых отношений вольнонаемных работников в системе профессиональной подготовки кадров ОВД; Федеральный закон от 27 59 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», правовые нормы которого устанавливают основные принципы и общие условия функционирования постоянного и части переменного состава системы профессиональной подготовки кадров ОВД как государственных служащих особого вида правоохранительной службы и ряд иных федеральных законов, на отдельные нормы которых хотелось бы обратить особое внимание 1 Подводя определенный итог обозначенным выше проблемам, в тезисной форме следует сформулировать основные выводы, в целом характеризующие реальное состояние законодательных аспектов функционирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Первое. Создание устойчивой правовой основы деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД в настоящее время вряд ли можно себе представить без наличия определенных нормативных правил, и, прежде всего, законодательных, опосредующих взаимоотношения обучающихся (переменного состава) и иных субъектов правоотношений ведомственной образовательной сферы – ее органов управления, учебных заведений, руководящего и командно-преподавательского (постоянного) состава. Перманентное усложнение отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД, обусловленное расширением спектра образовательных услуг (появление новых элементов в структуре ведомственной системы образования и, как следствие, реализация новых видов образовательных программ; подготовка специалистов для органов внутренних дел по ряду новых направлений оперативно-служебной деятельности МВД России) порождает и усложнение ее законодательной базы. В результате, сегодня образовательные отношения в системе профессиональной подготовки кадров ОВД регулируются, помимо собственно образовательного законодательства, законодательством административным, гражданским, конституционным, трудовым и, наконец, финансовым, что свидетельствует о его многоотраслевом 1 Платонова С. Ю. Правовые основы профессиональной подготовки кадров в система МВД // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2017. № 15. С. 251. 60 комплексном характере. Такое положение вещей, конечно же, объективно не может не порождать пробелов в правовом регулировании организации профессиональной подготовки кадров для ОВД, а также юридических коллизий между нормативными актами осуществляющего его законодательства, а стало быть, требует регулярного совершенствования правовых основ функционирования системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел. Второе. Резюмируя изложенное, можно заключить, что именно в существующей законодательной базе переплетаются многие проблемы правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД Российской Федерации, однако бесспорно и то, что здесь и ключ к их решению. Ведь нет более эффективного способа «очищения» правового поля от неясных, устаревших, противоречивых и конкурирующих правовых норм, чем принятие нового правового акта, отмена старого, а также внесение изменений, уточнений и дополнений в действующее законодательство. Особенно важным в этой связи представляется скорректировать отдельные положения Федеральных законов «Об образовании», «О полиции» и «О службе в ОВД» в целях расширения функциональной полноты законодательного регулирования управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД. В частности, точного, выверенного юридического закрепления в перечисленных законах требуют полномочия МВД России в области нормативно-правового обеспечения деятельности ведомственной системы образования; определение организационно-правового статуса образовательных учреждений первоначальной подготовки (учебных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации) и среднего (полного) общего образования с начальной профессиональной подготовкой (колледжи и лицеи милиции); механизм возмещения сотрудником ОВД государственных затрат на его обучение и предоставленных в связи с этим социальных гарантий, в случае расторжения контракта в период обучения в образовательном учреждении МВД России или 61 в течение трех (пяти) лет после окончания обучения в ведомственном ссузе (вузе) соответственно и др. Разумеется, эта работа для законодателя, но выявление, обобщение, обоснование и доведение этих проблем до субъектов законодательной инициативы это дело руководства системы профессиональной подготовки кадров ОВД в целом и ее основных компонентов в лице образовательных учреждений МВД России. Все это требует кропотливой, вдумчивой, взвешенной работы, на высоком профессиональном уровне, с привлечением большого научного потенциала системы МВД России, специалистов Министерства образования и науки Российской Федерации и широкой общественности. 3.3. Основные направления совершенствования правового обеспечения профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел В правовом регулировании деятельности исследуемой системы используется практически все многообразие форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру. К наиболее важным направлениям совершенствования нормативно- правового обеспечения деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД на современном этапе, вытекающих из результатов настоящего исследования, следует отнести следующие: - систематизацию ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, соглашений, конвенций, деклараций и других документов, прямо или косвенно затрагивающих интересы системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, в форме хронологической инкорпорации; 62 - расширение функциональной полноты законодательного регулирования управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД, устранение несогласованностей и противоречий действующего правового регулирования данного вида социальной деятельности на уровне федеральных законов; - четкое разграничение в подзаконных актах высших органов исполнительной власти (указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ) компетенции субъектов образовательной политики: федерального (Минобрнауки России) и ведомственного уровня (МВД России и др. министерства и ведомства, имеющие в своем подчинении образовательные учреждения профессионального образования). Полноценное юридическое закрепление в нормативных подзаконных актах полномочий МВД России в области нормативного правового обеспечения деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД, дополняющего и конкретизирующего нормативные правовые акты Минобрнауки России в части специфики функционирования образовательных учреждений МВД России; - разработку и утверждение в установленном порядке нового пакета ведомственных нормативных правовых актов МВД России, учитывающих специфику деятельности всех типов и видов образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров ОВД; - приведение в соответствие с потребностями правоохранительной практики требований к минимуму содержания профессиональных образовательных программ (ГОСов), организационно-планирующей и учебно- методической документации образовательных учреждений МВД России. Одной из проблем, оказывающих существенное влияние на эффективность деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД, делая ее неоправданно затратной для федерального бюджета, является показатель закрепления выпускников образовательных учреждений МВД России на службе в органах внутренних дел. По данным настоящего исследования, вот уже на протяжении последних десяти лет он остается крайне 63 низким, так как через три года после выпуска по различным основаниям увольняется более чем каждый третий специалист средней и высшей квалификации, подготовленный системой профессиональной подготовки кадров ОВД в целом 1 Кроме кадровых потерь, МВД России в связи с этим несет также существенные финансовые издержки, поскольку стоимость подготовки специалистов в учебных заведениях Министерства значительно выше, чем в гражданских. Иными словами, перед исследуемой системой в данном случае встает вопрос: а оправдывает ли цель (непрерывная подготовка квалифицированных специалистов), затраченные на ее достижение средства (нерациональное использование денежных средств налогоплательщика)? 2 В этой связи представляется необходимым законодательное закрепление в соответствующих нормах федеральных законов (например, действующего Закона РФ «О полиции» или Федерального закона «О службе в ОВД РФ») механизма возмещения государственных средств, затраченных на подготовку квалифицированных специалистов для ОВД. В пользу введения аналогичной правовой нормы в национальное законодательство, регламентирующее порядок прохождения службы в органах внутренних дел, говорит и вывод С.С. Жевлаковича о том, что «подготовка в образовательных учреждениях МВД России юристов широкого профиля объективно способствует оттоку и без того дефицитных юридических кадров высшей квалификации из органов внутренних дел в другие социально- профессиональные сферы, где они востребованы» 3 . Думается, что подобная мера в сложившейся ситуации существенно облегчит, конечно же, в сочетании с другими мерами организационно-правового характера (повышение 1 Алиуллов Р. Р. О механизме подготовки сотрудников ОВД (проблемы теории и правового регулирования) // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2015. № 3. С. 14. 2 Семенов В. М., Левин П. Н., Мягков А. В. Актуальные проблемы правового регулирования деятельности органов внутренних дел (полиции) // Общество и право. 2016. № 4. С. 23. 3 Жевлакович С. С. Вопросы совершенствования правового обеспечения системы подготовки кадров органов внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 10. С. 290. 64 государственно-правового статуса, уровня материального обеспечения, степени социальной защищенности сотрудников ОВД и др.) решение крайне актуальной задачи по закреплению молодых специалистов на службе в органах внутренних дел. Не менее важным является и то, что в содержании этой законодательной правовой нормы можно предусмотреть так же возможность обращения органа внутренних дел в суд с требованием к ведомству, трудоустроившему молодого специалиста ОВД, о возмещении денежной компенсации в размере, необходимом для подготовки специалиста соответствующей квалификации. Среди выявленных причин, которые негативно влияют на кадровое обеспечение исследуемой системы и требуют своего правового решения с законодательных позиций, является ряд взаимосвязанных тенденций, снижающих количественные и качественные характеристики профессорско- преподавательского состава образовательных учреждений МВД России. Прежде всего, речь идет об увеличении среднего возраста его наиболее квалифицированного состава (профессоров и доцентов) и низком уровне их материального обеспечения 1 Наиболее действенными направлениями решения данной проблемы на законодательном уровне являются: - нормативно-правовое закрепление увеличения предельного возраста лиц из числа профессорско-преподавательского состава, имеющего ученые степени и ученые звания, в зависимости от присвоенных им специальных званий, по достижении которого они могут состоять на службе в ОВД, до 55 лет включительно для подполковников полиции (юстиции) и до 60 лет – для полковников полиции (юстиции); - доведение денежного довольствия профессорско-преподавательского состава в системе МВД России до соответствующего уровня профессорско- педагогических кадров других правоохранительных структур (в частности, ФСБ России и Генпрокуратуры России); 1 Большаков М. С. Некоторые особенности совершенствования правового регулирования кадровой деятельности в органах внутренних дел // Государство и право. 2017. № 4. С. 33. 65 - нормативно-правовое закрепление в законодательстве о прохождении службы в органах внутренних дел ряда льгот, предусмотренных действующим образовательным законодательством (например, право педагогического работника образовательного учреждения не реже чем через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы на длительный отпуск сроком до одного года (абзац 4 п. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании»). Говоря о совершенствовании системы управления образовательными учреждениями МВД России и его законодательном обеспечении, среди факторов, сдерживающих эти процессы, материалы предыдущих разделов настоящего исследования позволяют выделить не только наличие множества пробелов в действующем законодательстве (примеры и направления решения которых только что были рассмотрены выше), но и наличие юридических коллизий между нормами различных отраслей законодательства и декларативность большей части норм образовательного права относительно сферы ведомственной подготовки кадров. В литературе называют несколько способов разрешения юридических коллизий и их устранения. Однако трудно не согласиться с Е.С. Кананыкиной в том, что «законодательная практика знает лишь один наиболее эффективный способ борьбы с многообразием нормативных правовых актов, дублированием норм права, противоречиями и пробелами, что в полной мере присуще совокупности источников права, регулирующих деятельность системы профессиональной подготовки кадров ОВД – это кодификация» 1 Поэтому в рассматриваемом ракурсе наиболее радикальной мерой «очищения» правового поля от неясных, устаревших и противоречивых, конкурирующих правовых норм представляется его систематизация в форме кодификации. 1 Кананыкина Е. С. Система профессионального обучения сотрудников ОВД // Общество и право. 2016. № 9. С. 19. 66 Принцип кодификации правовых текстов, как представляется, наиболее соответствует цели рациональной систематизации всей совокупности положений, относящейся к сугубо одной – образовательной отрасли права. Что касается видов профессиональной подготовки, находящихся в ведении других министерств и регулируется другими действующими кодексами, соответствующие положения приводятся в Кодексе образования в форме цитат. Данный опыт представляет особую актуальность в контексте положения В.Г. Зафядского о том, что «в настоящее время назрела реальная необходимость в едином нормативном акте, детально регламентирующем все стадии подготовки кадров для подразделений органов внутренних дел» 1 , особенно по результатам проведенного исследования состояния правового обеспечения деятельности современной системы профессиональной подготовки кадров ОВД. Сегодня вполне очевидно, что в целях оптимизации системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел необходим законодательный документ, призванный наиболее полно и системно закрепить основы ее организации и функционирования. Принцип системности проектирования этого сводного нормативно-правового акта требует, в первую очередь, последовательного согласования всех системообразующих компонентов образовательной отрасли права в данной сфере (раннюю профориентацию молодежи на службу в органы внутренних дел, специальное первоначальное обучение впервые принятых на службу сотрудников ОВД, подготовку специалистов с высшим и средним специальным профессиональным образованием и т.д.) таким образом, чтобы они были ограниченно связаны между собой и на этом всеобщем уровне обладали атрибутом объективности, т.е. отражали закономерности функционирования и 1 Зафядский В. Г. Подготовка и повышение квалификации кадров ОВД // Правоохранительные органы. 2017. № 1. С. 21. 67 развития системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел 1 Таким образом, необходимо принять законодательный акт, который по своему объему и комплексному регулированию отношений в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД и научных исследований представлял бы собой кодифицированный акт, т.е. ту законодательную форму, которая российскими специалистами в области образования рассматривается в качестве важнейшего шага на пути преодоления многих несовершенств действующего образовательного права. Это позволит не только значительно повысить эффективность правового обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, но и сделает возможным проектирование юридических институтов этой подотрасли образовательного права, сопровождающих специфические образовательные отношения, а также комплексных институтов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование отношений на стыке административного права и образовательного, гражданского, социального, трудового и финансового. Более того, указанные меры являются действенным инструментом разрешения юридических коллизий между нормативно-правовыми актами публичного и частного права, а подчас и нормами различных правовых актов внутри системы образовательного законодательства, установленных в ходе данного исследования. Вместе с тем, представленный подход преодоления кризисных явлений в правовом обеспечении системы профессиональной подготовки кадров ОВД, в силу сложности осуществления отдельных стадий законодательной процедуры и все возрастающими требованиями к качеству федеральных законов, как показывает практика, может рассчитывать только на долгосрочную 1 Гугкаева И. Б. Актуальные вопросы совершенствования структуры подготовки кадров // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2017. № 1. С. 18. 68 перспективу. В связи с чем его можно отнести к стратегическому направлению оптимизации правового обеспечения деятельности исследуемой системы 1 Среди проблем современной системы профессиональной подготовки кадров ОВД, также требующих своего решения на уровне ведомственного правотворчества, следует выделить отсутствие либо несоответствие выполняемым задачам и функциям нормативов ресурсного обеспечения ведомственных учебных заведений |