Диссертация. Диссертация_В.И._Сологуб_Итог. Современные интеграционные процессы в евразийском экономическом союзе
 Скачать 1.64 Mb.
|
|
3.2. Перспективы институционализации интеграционных процессов Евразийского экономического союза Одной из целей деятельности современных политологов является выявление существующей в международных отношениях проблематики и предложение обоснованных решений, направленных на устранение возникающих в политическом развитии препятствий. Как показывает практика в интеграционных объединениях, подобных ЕАЭС, довольно часто возникают сложности, связанные с процессом институционализации. В то время, когда первичные органы интеграции уже сформированы, возникает существенная потребность в определении дальнейших сфер интеграции, определения пределов компетенции существующих органов и необходимости создания новых. При этом понятие «институционализация» в данном случае мы воспринимаем в значении, заложенном учеными Дж. Марч и Дж. Олсен в рамках развития теории нового институционализма как «конструирование политических структур, правил и процедур». 199 Очевидным является тот факт, что ЕАЭС состоится как долгосрочное и эффективное интеграционное партнерство в случае, если в рамках объединения помимо сбалансированного распределения полномочий национального и интеграционного уровней будет существовать наделенная необходимой и достаточной компетенцией детально разработанная структура взаимодействующих надгосударственных институтов. Результаты исследования интеграционной структуры настоящего этапа развития ЕАЭС были представлены в работе ранее. Настоящая глава посвящена перспективам такой интеграционной структуры, а также сопутствующим ее развитию преобразованиям процедурных механизмов, имеющихся в объединении. Институционализация интеграционных процессов в ЕАЭС предполагает обеспечение деятельности не только непосредственно организационных подразделений по управлению интеграционными процессами, но и системы 199 March J., Olsen J. Elaborating the «New Institutionalism» // Working Paper. – 2005. – № 11. URL: http: // www.unesco.amu.edu.pl/pdf/olsen2.pdf (дата обращения: 27.06.2016) 113 процедурных правил их взаимодействия как между органами управления интеграцией, так и по отношению к уполномоченным органам государств-членов интеграционных объединений. Более того, кроме указанных правил общего характера, направленных в целом на регламентирование деятельности созданных институтов ЕАЭС по управлению интеграционными процессами, подлежат доработке и нормы процессуального характера, которые направлены на формирование и оптимизацию процедур в отношении непосредственной практической активности таких институтов. Институционализация является неотъемлемым элементом любого интеграционного процесса, поскольку эффективность и выгодность существования интеграции напрямую зависит от характера и успешности администрирования развивающихся интеграционных процессов. Примечателен и наиболее близок к специфике ЕАЭС опыт в построении развитой структуры надгосударственных институтов, накопившийся у ЕС. Надгосударственным органом, всецело отвечающим за формирование общего вектора развития интеграции, является Европейский совет: согласно действующим нормам заключенных между государствами-членами ЕС договоров «Европейский совет дает ЕС необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты» 200 Важно отметить, что довольно серьезный объем нормативного регулирования деятельности Европейского совета посвящен именно процедуре принятия решений, а также характеру голосования в рамках такой процедуры. Законодательную власть в ЕС реализует также и Европейский парламент. Важнейшим «игроком» среди институтов ЕС, охватывающим все отрасли сотрудничества интегрирующихся субъектов, непосредственно развивающим и совершенствующим существующие интеграционные структуры, равно как и сферы жизнедеятельности европейских граждан, двигаясь по заданному Европейским советом политическому вектору, является основополагающий орган исполнительной власти ЕС – Европейская комиссия, реализующая свои 200 Договор о Европейском союзе от 7 февраля 1992 года. URL: http: // www.base.garant.ru/2566557/1/#block_3000# ixzz3loDgLui5 (дата обращения: 15.09.2015) 114 полномочия в тесном взаимодействии с Европейским центральным банком и Счетной палатой. Судебная ветвь власти в системе надгосударственных органов ЕС представлена Судом ЕС и Европейским судом общей юрисдикции (Суд первой инстанции). Отдельным образом можно выделить формирующийся в настоящее время институт, полномочия которого будут связаны с обеспечением безопасности ЕС. Сотрудничество в области безопасности в настоящее время реализуется в рамках форумов, встреч, конференций с участием уполномоченных представителей правоохранительных и военных ведомств европейских государств, а также сопровождается совместными операциями европейских военнослужащих. В среднесрочной перспективе указанный формат может получить институциональную форму, поскольку уже сегодня со стороны крупнейших европейских функционеров звучат призывы к созданию «единой европейской армии и организации полноценных вооруженных сил» 201 , что потребует создания соответствующих структур по управлению такой армией. Таким образом, ЕС является одним из детально проработанных примеров институционализации интеграционного взаимодействия государств. Вместе с тем, имеются и случаи, когда недостаточная институционализация интеграционных процессов препятствует их развитию, сводит к минимуму результаты прилагаемых интегрирующимися субъектами усилий. Фактическое развитие, как правило, получает лишь ряд отраслевых бизнес-проектов, реализуемых в отдельных сферах, однако в большей степени такая реализация построена на уже сформировавшемся за длительное время взаимовыгодном двустороннем сотрудничестве отдельных сопредельных государств, а не на многосторонних аспектах взаимодействия в рамках интеграционного объединения 202 . Таким образом, институционализация позволяет интеграции осуществлять реализацию всех основных направлений деятельности, поэтому от 201 Juncker J-C. We need a European army. URL: http: // www.bbc.com/news/world-europe-31796337 (дата обращения: 16.09.2015) 202 Алльес П. Союз для Средиземноморья: государственная и региональная политика// Региональная, отраслевая и мировая экономика. – 2016. – Т.26, № 2. – С. 271 115 развития системы институтов ЕАЭС зависит и эффективность, и «окупаемость» интеграционного проекта в целом. Целесообразно построить взаимодействие настоящих и будущих институтов по управлению интеграцией ЕАЭС в рамках следующих базовых направлений: правообразовательного, в рамках которого деятельность создаваемых институтов направлена на формирование правовой базы интеграции, и правоприменительного, то есть направления по непосредственной практической реализации проектов интеграции. Помимо осуществления прямых обязанностей, возлагаемых на интеграционные институты, такие органы должны выступать дополнительной площадкой для выработки прогрессивных решений, а также средством разрешения интеграционными объединениями своих проблемных вопросов, возникающих в особо чувствительных для интеграции сферах. Так, систематически и взвешенно проведенная институционализация позволяет интеграциям полноценно реализовать потребность в определении и развитии дальнейших сфер интеграции и формировании системы институтов управления интеграцией, включая их характер, объем полномочий и статус. Нестабильность экономической и политической обстановки усиливает тенденцию к углублению интеграционного сотрудничества. Исходя из анализа текущей обстановки в средне- и долгосрочной перспективе представляется возможность говорить об усилении законодательного сектора интеграции (правообразовательное направление), а также финансового и судебного секторов интеграции (правоприменительное направление). «При этом если в рамках первых двух секторов обоснованным и политически выгодным представляется создание новых надгосударственных органов – единого финансового (банковского) регулятора и Межпарламентской ассамблеи, то в рамках судебного сектора эффективным было бы наделение уже существующего судебного органа ЕАЭС отдельным объемом 116 дополнительных полномочий с соответствующим изменением штатной структуры и характера финансового обеспечения» 203 Создание единого финансового регулятора интеграции прямо предусмотрено положениями статьи 103 Договора о ЕАЭС. Согласно указанной норме государства-члены договорились о гармонизации законодательства в сфере финансового рынка и создании наднационального органа по его регулированию в городе Алматы (Республика Казахстан) к 2025 году, несмотря на то, что это «тема сложная и тяжелая» 204 . Можно предположить, что в структуре ЕАЭС вновь созданный финансовый орган займет место в рамках тактического блока интеграции, осуществляя свои функции наряду с ЕЭК. В этой связи, возникнет необходимость соотнесения функционала ЕЭК и нового органа во избежание пересечения или дублирования компетенции. Кроме того, одной из важнейших задач такого финансового регулятора должно стать введение единой валюты ЕАЭС, которое позволит перейти интеграции на более высокую ступень взаимодействия, обеспечить работу единой валютной системы, усилить экономический авторитет интеграции и занять более прочные позиции на мировом рынке. Целесообразно рассмотреть вопрос и о создании наднационального законодательного органа, который условно можно назвать Межпарламентской ассамблеей ЕАЭС. Идеи подобного рода высказываются и представителями государств-членов объединения, в частности, Л.Э. Слуцким: «это ускорит развитие объединения, где активное участие принимают парламентарии, синхронизирующие законодательство стран-членов ЕАЭС» 205 , Т.Н. Москальковой: «Евразийский экономический союз должен поработать над созданием Межпарламентской ассамблеи, которая облегчит создание единых 203 Сологуб В.И. Политическая модель новейшего интеграционного объединения: Евразийский экономический союз // Актуальные проблемы международных отношений в XXI веке / Отв. ред. Д.А. Звягина, О.А. Тимакова, М.: Дипломатическая академия МИД России, 2017. С. 75. 204 Единый финансовый регулятор ЕАЭС появится не раньше 2025 года // Ежедневник. – 2015. – 11 мая. URL: http: // www.ej.by/news/economy/2015/11/05/edinyy-finansovyy-regulyator-eaes-poyavitsya-ne-ranshe-2025-goda.html (дата обращения: 19.01.2016) 205 У Евразийского экономического союза появится парламентская ассамблея // Известия. – 2015. – 3 июля. URL: http: // www.izvestia.ru/news/588410 (дата обращения: 19.01.2016) 117 универсальных стандартов законов для стран-участниц. Раньше ЕврАзЭС имел международную межпарламентскую ассамблею, которая вырабатывала единые стандарты для всех государств. Сегодня договор не предусматривает такой межпарламентской ассамблеи … предстоит еще создать такую интеграционную форму, для того, чтобы правовая основа работала эффективно» 206 При этом важно понимать, что уровень развития международно-правового регулирования, как правило, соответствует уровню развития самой интеграции, поскольку отражает характер и глубину интеграционных процессов, отвечает потребностям интеграции. Международно-правовое регулирование позволяет обеспечивать применение договоренностей, достигаемых интегрирующимися акторами, способствует внедрению в повседневную жизнь результатов работы интеграционных механизмов и поэтому является частью институционализации политических процессов наряду с формированием и развитием самих институтов. На основе создаваемого единого международно-правового регулирования объединения государства-члены приводят свое национальное законодательство в соответствие с нормами, заложенными на интеграционном уровне, осуществляя тем самым гармонизацию законодательства государств-членов интеграционного объединения между собой так, чтобы это позволило устранить барьеры, существующие в ЕАЭС. Очевидно, что без реализации такого процесса гармонизации формирование и успешное развитие интеграции невозможно. Правовое регулирование в рамках процесса институционализации интеграции позволяет определить ее будущее: закрепить направления долгосрочного развития интеграционных объединений, заложив основные обязательства по осуществлению отдельных интеграционных мероприятий в заключаемых договорах. Создание законодательного надгосударственного органа позволит разрешить первостепенные правовые проблемы, с которыми непосредственно сталкивается объединение. Одна из таких проблем – это отсутствие сводной базы 206 ЕАЭС нужно создать межпарламентскую ассамблею стран участниц // РИА Новости. – 2014. – 12 августа. URL: http: // www.ria.ru/economy/20141208/1037182354.html (дата обращения: 19.01.2016) 118 нормативно-правовых и подзаконных актов государств-членов ЕАЭС. Законодательный орган целесообразно наделить полномочиями по созданию и сопровождению функционирования такой базы с учетом необходимости придания ей официального статуса и размещения в открытом доступе в электронном виде. Рабочим языком органов интеграционного взаимодействия ЕАЭС является русский язык, в этой связи, целесообразно формирование указанной базы именно на русском языке с возможностью дополнительного размещения актов на других языках государств-членов при необходимости. Наряду с проблемой формирования базы национального законодательства государств-членов, весьма остро стоит проблема функционирования актуальной, постоянно обновляемой базы актов, составляющих право ЕАЭС. После концептуального определения характера и объема полномочий, переданных на надгосударственный уровень, а также формирования необходимых первичных институтов для реализации таких полномочий, возникает объективная необходимость создания качественного с точки зрения юридической техники правового поля для осуществления деятельности. В этой связи, жизненно необходимым представляется упорядочивание международных договоров союза и иных нормативных актов, составляющих право объединения, обеспечение их постоянной актуализации. Создание и сопровождение базы актов, составляющих право ЕАЭС, можно также поручить Межпарламентской ассамблее. Вместе с тем реализация функций законодательного органа невозможна без повышения уровня цифровизации и информатизации взаимодействия участников интеграционного сотрудничества. «Необходимо разработать и внедрить единые технические решения, позволяющие представить результаты работы по созданию баз законодательных актов в удобном для пользователей формате, а также создать единые информационно-поисковые и аналитические ресурсы, предоставляющие возможность оперативного поиска необходимых данных в массиве имеющихся 119 сведений» 207 , в том числе и потому что «идея создания единого информационного пространства представляется весьма перспективной» 208 . Деятельность по формированию интегрированной информационной системы государств-членов ЕАЭС уже ведется ЕЭК совместно с государствами-членами. Одновременное проведение процессов создания надгосударственной нормативной базы ЕАЭС и ее информатизации позволит заложить основы справочной правовой системы интеграции во всех сферах взаимодействия, а также упростить правоприменение в ЕАЭС, что в конечном итоге будет способствовать органичному, взаимовыгодному и эффективному развитию государств-членов объединения и ЕАЭС в целом. Создание надгосударственной правовой базы также будет способствовать реализации жизненно важных проектов, усилит темпы экономического развития интеграционного объединения. В рамках процесса институционализации существенное значение имеет не только формирование правовых рамок интеграционного сотрудничества государств, но и правильное их восприятие и последующее применение, чему также должны способствовать органы интеграции посредством формирования соответствующих толкований, разъяснений, консультационных заключений и в других формах. В этой связи, третьим направлением институционализации может стать усиление гармонизации правоприменительного направления взаимодействия, в частности, путем расширения юрисдикции существующего Суда ЕАЭС функционально и территориально. Суд ЕАЭС на настоящем этапе представляет собой орган индикативного блока интеграционной структуры объединения, однако в настоящее время объем его компетенции фактически ограничен деятельностью, которую условно можно назвать «толкованием» отдельных норм надгосударственного регулирования, выявлению противоречий в таковых. «В настоящее время можно выделить три основные задачи Суда ЕАЭС, 207 Сологуб В.И. Политическая модель новейшего интеграционного объединения: Евразийский экономический союз // Актуальные проблемы международных отношений в XXI веке / Отв. ред. Д.А. Звягина, О.А. Тимакова, М.: Дипломатическая академия МИД России, 2017. С. 74. 208 Начало заседания Высшего Евразийского экономического совета в расширенном составе 31 мая 2016 года, Астана // Выступления и стенограммы. URL: http: // www.special.kremlin.ru/events/president/transcripts/52049 (дата обращения: 23.06.2016) 120 призванного единообразно оформить правовой порядок нового интеграционного объединения. Первой задачей следует считать создание основополагающего фундамента Союза – формулирование единых правовых принципов евразийской интеграции, вытекающих из духа, общего смысла и задач Договора о Евразийском экономическом союзе. Основной задачей Суда на этом этапе является заполнение лакун между нормами Договора, протоколов к нему и решений органов Союза, а также четкое правовое оформление идей интеграции в отточенных правовых формулировках судебных решений с целью их внедрения в национальное правосознание и правоприменение. Второй задачей Суда следует считать развитие идей интеграции, закрепленных в Договорах. Суду предстоит разрешить проблемные вопросы, по которым органы евразийской интеграции не смогли достичь консенсуса. Решение таких вопросов в актах Суда является единственным правовым способом преодоления политических тупиков, неизбежно возникающих в сложном деле создания общего рынка государств, имеющих столь разный экономический потенциал, но абсолютно равносуверенную политическую составляющую. И, наконец, третьей задачей следует считать поддержание баланса сил, сдержек и противовесов в деятельности наднациональных и межгосударственных органов Союза.» 209 Полномочия Суда ЕАЭС целесообразно расширить и наделить статусом высшей судебной инстанции по отношению судам государств-членов в рамках отдельных категорий рассматриваемых споров. Так называемые «пилотные» категории споров в таком случае смогли бы продемонстрировать, как в целом будет работать судебная система и какие возможные препятствия могут быть на пути ее развития. В перечень таких категорий смогли бы войти споры, связанные с толкованием и применением норм национальных законодательств государств- членов ЕАЭС, связанных с осуществлением трансграничной экономической деятельности. После оценки эффективности и успешности «пилота» можно будет принять решение об увеличении нагрузки на Суд ЕАЭС путем передачи на 209 Нешатаева Т.Н. Единообразное правоприменение – цель Суда Евразийского экономического союза // СПС КонсультантПлюс 121 рассмотрение дел иных категорий. Процедурно Суд ЕАЭС сможет выносить надзорные решения в ответ на обращения граждан, организаций или инициативно. Наделение Суда ЕАЭС подобными полномочиями предполагает собой осуществление гармонизации законодательства и более глубокой интеграции в сферах судебной власти, правоохранительной и надзорной деятельности государств-членов ЕАЭС. Качественно сформированное и эффективно примененное международно- правовое регулирование будет способствовать поступательному развитию интеграции, и позволит внедрить современные прогрессивные международные стандарты в жизнедеятельность интегрирующихся субъектов. С учетом проводимой ЕЭК совместно с государствами-членами союза работой по заключению международных договоров внутри ЕАЭС может быть рассмотрен вопрос о создании наднационального пенсионного фонда или его аналога, в сферу деятельности которого могут быть включены вопросы назначения и выплаты пенсий гражданам государств-членов объединения на пропорциональной основе, тем более что соответствующий договор о пенсионном обеспечении трудящихся стран союза находится на завершающей стадии согласования внутри ЕАЭС 210 . Кроме того, после внедрения региональной системы регистрации единых товарных знаков союза в рамках соответствующего договора 211 представляется целесообразным рассмотреть возможность создания единого органа по регистрации объектов интеллектуальной собственности. Обоснованным представляется также рассмотреть вопрос о создании институтов (новых или на базе уже существующих в объединении и государствах-членах), «деятельность которых могла быть направлена на создание и реализацию унифицированных образовательных стандартов, включая программы для среднего и высшего образования, единых информационно-вещательных 210 Договор о пенсионном обеспечении в ЕАЭС примут в 2017 году. URL: http://eurasia.expert/dogovor-o- pensionnom-obespechenii-v-eaes/ (дата обращения: 09.08.2017) 211 Договор о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров ЕАЭС способствует всеобъемлющей правовой охране объектов интеллектуальной собственности в странах Союза. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/news/Pages/10-03-2016-3.aspx (дата обращения: 09.08.2017) 122 ресурсов», а также на иные цели, составляющие наибольшую актуальность в рамках развивающихся отношений» 212 Вместе с тем, планируемый эффект проводимой институционализации будет достижим только в случае всестороннего информационного сопровождения действий интегрирующихся субъектов. Такая информационная поддержка наряду с формированием институтов управления и правовой базы интеграции является одним из важнейших аспектов институционализации интеграционных процессов. Формы выражения информационного сопровождения могут быть различными – это и освещение деятельности государственных и интеграционных органов в средствах массовой информации, и организация работы официального сайта ЕЭК и правового портала союза, проведение разъясняющих отдельные вопросы деятельности объединения круглых столов, конференций, семинаров и др. (приложение № 4). Указанные формы, ставшие уже классическими формами сопровождения политической активности, занимают большую часть информационной поддержки, однако по обширный опыт классических интеграционных объединений, в частности ЕС, свидетельствует о необходимости использования наряду с «mass media», то есть классических средств массовой информации в виде прессы, телевидения, радио, Интернет-площадок, еще и «social media» – совокупности онлайн-ресурсов, созданных для выражения своих мыслей людьми, а также лицами, которые с ними взаимодействуют. 213 Социальные медиа, то есть блоги, социальные сети, сайты сообществ, фото - и видеоплатформы, мессенджеры (Facebook, Twitter, Instagram, VKontakte, YouTube и др.) кратно набирают популярность от года к году, превращаясь при необходимости в полноценные источники информации, пропаганды или антипропаганды, а иногда в официальные государственные издания, в рамках которых происходит публикация новых нормативных актов 214 . Социальные медиа 212 Сологуб В.И. Политическая модель новейшего интеграционного объединения: Евразийский экономический союз // Актуальные проблемы международных отношений в XXI веке / Отв. ред. Д.А. Звягина, О.А. Тимакова, М.: Дипломатическая академия МИД России, 2017. С. 80. 213 McConnell B., Huba J. Citizen marketers: when people are the message. N.Y.: Lewis Lane Press, 2012. P. 88 214 Порошенко опубликовал в Twitter Стратегию развития Украины-2020. URL: http://fakty.ictv.ua/ru/index/read- news/id/1528252/ (дата обращения: 09.08.2017) 123 и содержащиеся в них сведения могут оказывать существенное влияние на политическую обстановку в том или ином государстве или группе государств, известны случаи использования социальных медиа в реализации криминальных интересов. «В социальных медиа люди не только обсуждают новости, но и создают их. Социальные медиа изменили сам способ коммуникации между собой, а также сбора необходимой информации. Все меняется: то, как люди делятся новостями, мнениями и личными событиями. Социальные медиа – лучший инструмент маркетинга из когда-либо существовавших» 215 . В этой связи является крайне важным использовать социальные медиа для продвижения интеграции в целом и процессов институционализации в частности, регламентируя порядок размещаемой как официальными органами ЕАЭС, так и их представителями информации о деятельности ЕАЭС и непосредственно связанных с ней обстоятельствах. Полезен будет опыт ЕС, в котором разработаны и внедрены специальные правила, регламентирующие деятельность надгосударственных органов и их представителей в социальных медиа 216 . Такие правила содержат подробное изложение возможностей использования в социальных медиа (и в целом в сети Интернет) информации о ЕС, его внутриорганизационной деятельности и международном сотрудничестве. При этом важно понимать, что одним из самых действенных способов достижения желаемого эффекта от институционализации, является предоставление возможности «прямого» общения представителей институтов управления интеграцией на различных онлайн- площадках с использованием социальных медиа. Активно используемым в настоящее время в ЕАЭС способом информационного сопровождения формирования правовой базы интеграции, как одного из основных элементов институционализации, является процедура оценки регулирующего воздействия проектов решений ЕЭК на ведение предпринимательской деятельности в ЕАЭС, предполагающая обязательное 215 Falls J., Deckers E. No bullshit social media. The All-Business, No-Hype Guide to Social Media Marketing. URL: http://ptgmedia.pearsoncmg.com/images/9780132748919/samplepages/0132748916.pdf (дата обращения: 09.08.2017) 216 Information providers guide. URL: http: // www.ec.europa.eu/ipg/print/print_all_content/index_en.htm (дата обращения: 27.06.2016) 124 опубликование таких проектов на официальном сайте ЕАЭС перед их принятием. Более того, указанная процедура предполагает возможность представления комментариев и предложений в отношении предварительно опубликованных актов. Такого рода процедуры, с одной стороны, способствуют усилению положительного эффекта интеграционного сотрудничества, поскольку позволяют представителям государств-членов ЕАЭС своевременно участвовать в процессах формирования и развития интеграции, реализуя свои интересы, а с другой стороны, данные процедуры существенно повышают уровень публичной и социальной ответственности органов интеграции. Таким образом, институционализация интеграционных процессов в ЕАЭС – трудоемкая и кропотливая работа интегрирующихся субъектов, в которую входит не только создание необходимых институтов управления интеграционными процессами, но и построение сбалансированной и удобной правовой системы, что невозможно без соответствующей информационной составляющей процесса институционализации. Кроме того, институционализация, хоть и является процессом закономерным и логичным с точки зрения деятельности современной интеграции ЕАЭС, но при этом остается явлением, непосредственно зависящим от воли членов интеграции и тех политических, экономических и иных обстоятельств, которые будут сопровождать интеграцию в ближайшие десятилетия. Институционализация предполагает осуществление большого комплекса мероприятий интеграционного характера, проведение которых невозможно без расширения сфер интеграционного взаимодействия государств. |