Диссертация. Диссертация_В.И._Сологуб_Итог. Современные интеграционные процессы в евразийском экономическом союзе
 Скачать 1.64 Mb.
|
|
2.2. Интеграционная структура Евразийского экономического союза Перед исследователями деятельности государств в рамках интеграционных объединений, в том числе, стоит задача по поиску возможных механизмов, способствующих развитию современных интеграционных объединений с учетом интересов их государств-членов, ввиду чего целесообразно рассмотреть особенности интеграционной структуры ЕАЭС, чтобы понять, как именно совпадающие национальные интересы государств-членов ЕАЭС реализуются в рамках деятельности институтов управления интеграцией и в каких сферах осуществляется такая реализация. При этом для понимания интеграционной структуры ЕАЭС целесообразно разделить ее на функционально обособленные и относительно самостоятельные элементы (блоки), в рамках которых проявляется потенциал и работоспособность объединения. Среди таких элементов можно выделить: стратегический, тактический и индикативный. В рамках стратегического блока, реализуемого такими институтами, как Высший Евразийский экономический совет (Высший совет), состоящий из глав государств-членов, и Евразийский межправительственный совет (Межправсовет), состоящий из глав правительств государств-членов, определяются глобальный вектор и направления развития объединения. Кроме того, устанавливаются директивы, в соответствии с которыми реализуются функции интеграции по совершенствованию и расширению сотрудничества между государствами- членами, а также самого объединения с внешними акторами. В частности, в рамках стратегического блока подлежат рассмотрению вопросы об определении необходимости заключения соглашений о зоне свободной торговли или торгово- экономическом сотрудничестве между ЕАЭС и третьими государствами, о формировании единых рынков внутри объединения, об определении единых политических подходов в отдельных сферах сотрудничества и другие. В рамках стратегического элемента интеграции «в соответствии со специальными методиками определяются сферы взаимодействия, обладающие высоким интеграционным потенциалом, по которым государствам-членам лишь предстоит 75 выстраивать систему взаимоотношений в отличие от тех сфер, взаимодействие в рамках которых уже реализуется» 145 . Компетенция органов интеграционного взаимодействия стратегического блока регламентирована Договором о ЕАЭС, в частности, кроме стратегии, направления и перспектив формирования и развития интеграции Высший совет также устанавливает порядок вступления в (выхода из) объединение новых государств-членов, утверждает бюджет ЕАЭС и отчет о его исполнении, а также порядок осуществления ЕАЭС международного сотрудничества. Межправсовет, в свою очередь, обеспечивает применение норм права ЕАЭС и контроль за таким применением, выполняет ряд иных полномочий 146 . Таким образом, можно говорить, что стратегический элемент интеграционной структуры ЕАЭС отвечает за реализацию важнейших национальных интересов государств-членов, связанных с углублением интеграционного взаимодействия. Кроме того, одним из важнейших направлений работы стратегического блока интеграции является планирование, которое может выражаться, в частности, в разработке и внедрении различных краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных программ. Программы могут иметь как комплексную, так и частную направленность, распространяться в целом на интеграционное объединение, внедряться рамках отдельных отраслей промышленности и торговли или в отношении отдельных стратегически важных предприятий и производственных комплексов. Вместе с тем, в ЕАЭС по сравнению, например, с ЕС, существует ряд отличительных особенностей такого планирования. В ЕС на срок с 2014 по 2020 гг. утверждено и действует около 45 программ, внедренных в наиболее чувствительных сферах жизнедеятельности, начиная от программы содействия трудоустройства молодежи, заканчивая программой по освоению 145 Байболотова Р.Ш., Пантелеев А.А., Чалая Ю.Ю. Оценка интеграционного потенциала экономик государств- членов Евразийского экономического союза: концептуальные и методологические подходы // Евразийская экономическая интеграция. 2015. № 2(27). URL: http: // www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/ dep_makroec_pol/investigations/Documents (дата обращения: 27.10.2016) 146 Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. URL: http: // www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.08.2017) 76 космического пространства 147 . Примечательно, что для реализации отдельных программ (групп программ) в рамках ЕС, как правило, создается отдельное подразделение в формате фонда, на которое и возлагаются полномочия по реализации таких программ. В компетенцию фондов, в том числе, входит и формирование основной отчетной документации, связанной с выполнением показателей, на достижение которых направлена реализация программы. Для целей и задач, выполняемых фондом, интеграционным объединением формируется определенный объем бюджетных ассигнований, распределение которых посредством механизмов финансирования, инвестирования, предоставления грантов и иными способами осуществляется фондами среди заинтересованных лиц. В ЕАЭС ситуация обстоит несколько иначе: реализация мероприятий, предусмотренных в рамках планирования деятельности ЕАЭС, как правило, непосредственно осуществляется ЕЭК с учетом объемов бюджета ЕАЭС, сформированного за счет взносов государств-членов ЕАЭС (Республика Армения - 1,11 процента; Республика Беларусь - 4,56 процента; Республика Казахстан - 7,11 процента; Кыргызская Республика - 1,90 процента; Российская Федерация - 85,32 процента). При этом важно отметить тот факт, что распределение уплаченных таможенных пошлин и иных сборов (условная «прибыль» ЕАЭС), по сути, осуществляется пропорционально взносам каждого из государств-членов в бюджет ЕАЭС, что не позволяет утверждать о непропорциональной финансовой нагрузке какого-либо из государств-членов, несмотря на указанные размеры бюджетных взносов. Ввиду того, что ЕАЭС в соответствии с уставными документами является экономической интеграцией, одним из стратегических направлений развития ЕАЭС является сфера макроэкономики. В этой связи, в рамках стратегического блока интеграционной структуры ЕАЭС и в разрезе краткосрочного планирования (2 года) в ЕАЭС приняты основные ориентиры макроэкономической политики государств-членов ЕАЭС на 2016 - 2017 годы, направленные на расширение сотрудничества государств-членов в области последовательного устранения 147 EU programs. URL: http: // www.ec.europa.eu/budget/mff/programmes/index_en.cfm (дата обращения: 20.06.2016) 77 кризисных явлений в макроэкономике государств с последующим обеспечением устойчивого макроэкономического развития, в том числе при реализации внутренней и внешней торговли государствами-членами. 148 Кроме того, такие ориентиры впоследствии были адаптированы к сложившимся внешним условиям, окружающей экономической и политической ситуации и обновлены на 2017 – 2018 годы, а также 2018 – 2019 годы. Важнейшей задачей на период 2017 – 2018 года явилось создание условий для эффективного и экономического развития и переход к устойчивому экономическому росту посредством реализации мер по улучшению макроэкономической ситуации, стимулированию корпоративного сектора экономик государств-членов ЕАЭС, увеличению добавленной стоимости, создаваемой в ЕАЭС, развитию несырьевого экспорта и других 149 . В рамках предстоящего периода 2018 – 2019 года предстоит реализовать национальные и интеграционные меры, направленные на обеспечение благоприятных макроэкономических условий, стимулирование инвестиционной активности и улучшение делового климата, повышение производительности в реальном секторе экономики, укрепление внешнеторговых связей 150 В ЕАЭС также осуществляется планирование деятельности в среднесрочной перспективе (5 лет), в частности, определены основные направления промышленного сотрудничества в рамках ЕАЭС, предполагающие совместное осуществление соответствующих мероприятий в целях обеспечения роста производства промышленной продукции, в том числе произведенной, совместно государствами-членами; повышение устойчивости промышленного развития государств-членов; преодоление существующих барьеров, повышение конкурентоспособности и инновационной активности, наращивание 148 Решение Высшего Евразийского экономического совета «Об основных ориентирах макроэкономической политики государств-членов Евразийского экономического союза на 2016 – 2017 годы» от 31 мая 2016 г. № 5. URL: http: // www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_198785 (дата обращения: 21.06.2016) 149 Решение Высшего Евразийского экономического совета «Об основных ориентирах макроэкономической политики государств-членов Евразийского экономического союза на 2017 – 2018 годы» от 14 апреля 2017 г. № 7. URL: http://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01414462/scd_17042017 (дата обращения: 21.07.2017) 150 Решение Высшего Евразийского экономического совета «Об основных ориентирах макроэкономической политики государств-членов Евразийского экономического союза на 2018 – 2019 годы» от 14 мая 2018 г. № 11. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/dep_makroec_pol/investigations/Documents/ A1_1405 2018_11.pdf (дата обращения: 23.06.2018) 78 промышленной кооперации, реализацию совместных инвестиционных проектов и действий по развитию экспорта. 151 Наряду с проанализированным стратегическим блоком интеграционной структуры ЕАЭС весьма важным является тактический блок, поскольку «стратегия без тактики – это самый медленный путь к победе, тактика без стратегии – это просто суета перед поражением» 152 . Тактический блок реализуется посредством деятельности такого органа ЕАЭС, как ЕЭК. «Говоря о роли и месте ЕЭК в интеграции, необходимо отметить двойственный характер ее участия. ЕЭК, с одной стороны, является основополагающим исполнителем интеграции – органом, непосредственно реализующим различные по содержанию интеграционные мероприятия и осуществляющим тактическое руководство происходящими внутри ЕАЭС интеграционными процессами. При этом вырабатываемые ЕЭК тактические планы, унифицированные процедуры, схемы развития, безусловно, базируются на стратегических основах, закладываемых Высшим и Межправительственным советами» 153 . С другой стороны, ЕЭК выполняет законотворческие функции, принимая решения, имеющие нормативно- правовой, обязательный для исполнения характер, распоряжения, имеющие организационно-распорядительный обязательный для исполнения характер, и рекомендации, не имеющие обязательного характера. Решения ЕЭК имеют прямое действие и применение (не нуждаются в имплементации в национальное законодательство), обладают приоритетом над национальным законодательством, которое должно приводиться в соответствие с ними 154 . ЕЭК состоит из Совета и Коллегии. «Основными задачами ЕЭК являются обеспечение условий функционирования и развития ЕАЭС, а также выработка предложений в сфере 151 Решение Евразийского межправительственного совета «Об основных направлениях промышленного сотрудничества в рамках Евразийского экономического союза» от 8 сентября 2015 г. № 9. URL: http: // www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71086244 (дата обращения: 21.06.2016) 152 Сунь-Цзы. Искусство войны. URL: http://www.e-reading.club/book.php?book=1025840 (дата обращения 24.07.2017) 153 Сологуб В.И. Политическая модель новейшего интеграционного объединения: Евразийский экономический союз // Актуальные проблемы международных отношений в XXI веке / Отв. ред. Д.А. Звягина, О.А. Тимакова, М.: Дипломатическая академия МИД России, 2017. С. 72. 154 Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. URL: http: // www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.08.2017) 79 экономической интеграции в рамках ЕАЭС» 155 . ЕЭК осуществляет свою деятельность с учетом национальных интересов государств-членов, экономической обоснованности принимаемых решений, открытости, гласности и объективности, обеспечивает применение норм, содержащихся в актах права ЕАЭС, формирует бюджет ЕАЭС. ЕЭК функционирует в рамках последовательных циклов, продолжающихся в течение четырех лет каждый. Каждый такой цикл сопровождается сменой председательства ЕЭК (в порядке русского алфавита), а также членов коллегии ЕЭК (с учетом допустимости повторного назначения члена коллегии на новый срок). Вполне логично, что такая смена председательства и членов коллегии влечет за собой изменение штатной структуры ЕЭК. «Такие ротационные процедуры позволяют, как сохранить интеграционный вектор развития объединения, так и обеспечить «свежий взгляд» на задачи, стоящие к разрешению перед интеграцией. Осуществляется оптимизация деятельности ЕЭК и, как следствие, повышается эффективность ее работы путем устранения негативных обстоятельств функционирования» 156 Первый цикл работы ЕЭК продолжался в период с 2012 по 2016 год, в настоящее время ЕЭК функционирует в рамках второго цикла, составляющего период с 2016 по 2020 годы. Работа ЕЭК осуществляется в следующих сферах: «таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; таможенное регулирование; техническое регулирование; санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры; зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин; установление торговых режимов в отношении третьих сторон; статистика внешней и взаимной торговли; макроэкономическая политика; конкурентная политика; промышленные и сельскохозяйственные субсидии; энергетическая политика; естественные монополии; государственные и (или) муниципальные закупки; взаимная торговля услугами и инвестиции; транспорт и 155 Там же 156 Сологуб В.И. Политическая модель новейшего интеграционного объединения: Евразийский экономический союз // Актуальные проблемы международных отношений в XXI веке / Отв. ред. Д.А. Звягина, О.А. Тимакова, М.: Дипломатическая академия МИД России, 2017. С. 73. 80 перевозки; валютная политика; интеллектуальная собственность; трудовая миграция; финансовые рынки (банковская сфера, сфера страхования, валютный рынок, рынок ценных бумаг)» 157 . Указанные сферы деятельности сгруппированы по направлениям, каждое из которых сопровождает член коллегии Комиссии (Министр), назначаемый Высшим советом по представлению государства-члена на паритетной основе – два члена коллегии от каждого из пяти государств-членов ЕАЭС. С учетом принципа паритетности осуществляется и формирование корпуса должностных лиц и сотрудников ЕЭК. В частности, руководство 25 департаментов ЕЭК (директора департаментов и их заместители) назначаются в соответствии с равными квотами для каждого из государств-членов ЕАЭС (5 директоров департаментов от государства-члена ЕАЭС и 10 заместителей директоров департаментов от государства-члена ЕАЭС). Если стратегический элемент интеграционной структуры ЕАЭС полностью ответственен за формирование глобальной повестки интеграции, то тактический – за наполнение такой глобальной повестки конкретными практическими мероприятиями, посредством которых цели, поставленные в рамках интеграции стратегическим блоком, могут быть достигнуты. При этом важную роль приобретает своевременность и последовательность проведения таких мероприятий, а также их характер и объем. Таким образом и складывается тактика, которая в комплексе со стратегией позволяет создать эффективную и экономически сбалансированную структуру интеграции. Примером указанных тактических действий может, в частности, послужить принятое Советом ЕЭК решение «О Положении о ежегодном мониторинге и анализе результатов реализации Основных направлений промышленного сотрудничества в рамках Евразийского экономического союза» от 21 декабря 2016 года № 142, которое направлено на выполнение стратегических целей по наращиванию промышленного сотрудничества в рамках ЕАЭС, решение «О Программе 157 Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. URL: http: // www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.08.2017) 81 развития интеграции в сфере статистики Евразийского экономического союза» от 12 февраля 2016 года № 34 и другие. С учетом сложившейся практики функционирования интеграционной структуры ЕАЭС в рамках стратегического и тактического элементов, вполне целесообразным и оправданным представляется закономерность существования третьего элемента такой структуры, основной функцией которого является выявление противоречий и недоработок, препятствующих эффективному развитию интеграции в целом. В этой связи, в структуре ЕАЭС обоснованно можно выделить третий ее элемент – индикативный, который представлен Судом ЕАЭС. «Деятельность Суда ЕАЭС имеет особое значение, поскольку позволяет интегрирующимся субъектам оценивать текущий уровень гармонизации законодательств государств-членов, а также анализировать барьеры и противоречия, усложняющие или препятствующие реализации цели и основных задач интеграции. В этой связи, суд ЕАЭС выступает своеобразным индикатором интеграционной ситуации. Целью деятельности Суда ЕАЭС является обеспечение единообразного применения государствами-членами и органами правовых норм ЕАЭС» 158 . Суд состоит из десяти судей с учетом равной представленности каждого из государств-членов и рассматривает споры, связанные с применением указанных норм права ЕАЭС, рассматривая обращения государств-членов ЕАЭС и хозяйствующих субъектов о соответствии вновь принимаемых норм права ЕАЭС положениям Договора о ЕАЭС, соблюдении государствами-членами норм права ЕАЭС, а также об оспаривании действия (бездействия) ЕЭК. Более того, Суд ЕАЭС имеет полномочия по разъяснению норм права ЕАЭС посредством предоставления соответствующего заключения, что при этом не исключает правомочий государств-членов на совместное толкование ими таких норм. «Суд при осуществлении правосудия применяет общепризнанные принципы и нормы 158 Сологуб В.И. Политическая модель новейшего интеграционного объединения: Евразийский экономический союз // Актуальные проблемы международных отношений в XXI веке / Отв. ред. Д.А. Звягина, О.А. Тимакова, М.: Дипломатическая академия МИД России, 2017. С. 74. 82 международного права, нормы права ЕАЭС, а также международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы» 159 Индикативный элемент интеграционной структуры направлен на выявление и устранение отдельных несоответствий между заложенными параметрами структуры интеграции и ее непосредственным функционированием путем создания возможности для субъектов интеграции оспаривания незаконного или несправедливого, по их мнению, положения дел. При этом анализ сложившейся в отдельной области интеграции ситуации, который осуществляется судом, в последующем может являться основанием для пересмотра отдельных решений, принимаемых в рамках других элементов структуры – стратегического и тактического. Данными обстоятельствами подтверждается особая практическая значимость индикативного элемента интеграции. Указанные блоки интеграционной структуры ЕАЭС представляют собой ее организационную составляющую, но наряду с ней немаловажное значение имеет и отраслевая составляющая. Круг вопросов, входящих в интеграционное поле на настоящий момент понятен и в целом соответствует названным направлениям деятельности ЕЭК, а вот определение сфер деятельности, обладающих наибольшим интеграционным потенциалом, и последующее интеграционное взаимодействие в рамках таких сфер представляет собой важнейший вопрос, подлежащий разрешению. Процесс определения сфер интеграции, в рамках которых возможно усиление интеграционного сотрудничества или изначальный его старт может быть реализован условно в рамках трех этапов. На первом этапе осуществляется анализ сфер, обладающих интеграционным потенциалом в ЕАЭС, который осуществляется посредством применения специальных методик 160 . На втором этапе государства-члены ЕАЭС предпринимают необходимые действия для реализации мер, направленных на использование определенного в рамках анализа потенциала. На третьем этапе осуществляется мониторинг мер, принятых 159 Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. URL: http: // www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.08.2017) 160 Распоряжение Евразийского межправительственного совета «О сферах экономики, обладающих интеграционным потенциалом в Евразийском экономическом союзе, и мерах, направленных на его использование» от 07.03.2017 № 2. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01413210/ico_09032017_2 (дата обращения: 22.08.2017) 83 государствами-членами ЕАЭС в рамках сотрудничества в сферах, обладающих интеграционным потенциалом, с целью выработки рекомендаций по дальнейшему углублению интеграционного сотрудничества государств-членов ЕАЭС. В целях определения сфер экономики, в рамках которых существует потенциал интеграционного взаимодействия, и получения возможности включения их в отраслевую структуру интеграции могут применяться, в том числе, критерии уровня обеспечения импортозамещения по отдельных категориям товаров посредством взаимодействия государств-членов; возможности роста уровня поставок товаров и услуг на внутренний рынок ЕАЭС с учетом специализации экономик каждого из государств-членов и реализации конкурентных преимуществ таких экономик; потенциала перехода от концепции догоняющего развития экономики к формированию «отраслей» будущего посредством создания и привлечения новейших технологий опережающими мировые показатели темпами. Более того, включению в отраслевую структуру интеграции подлежат совместные приоритеты научно-технологического развития в таких областях, как: информационно-коммуникационные технологии; нано – и биотехнологии; медицина и здравоохранение; энергосбережение; а также «экология, космос, туризм, образование, спорт» 161 . При этом определение совместных приоритетов в передовых областях научно-технологического развития позволит учесть национальные интересы каждого из государств-членов по развитию науки и технологий, реализации потенциала научных работников, а также адаптировать экономики государств-членов к современным экономическим реалиям, обеспечив ЕАЭС конкурентными преимуществами в сфере науки и технологий, повышению уровня жизни населения объединения 162 . Среди сфер экономики, обладающих наибольшим интеграционным потенциалом в ЕАЭС по экономическим показателям, необходимо отметить производство химических продуктов, резины 161 Обращение Президента России Владимира Путина к главам государств-членов Евразийского экономического союза URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/news/Pages/18-01-2018-2.aspx (дата обращения: 18.01.2018) 162 Решение Высшего Евразийского экономического совета «Об основных направлениях экономического развития Евразийского экономического союза» от 16 октября 2015 г. № 28. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru- ru/0148763/scd_19102015_28 (дата обращения: 22.08.2017) 84 и пластмассы и прочих неметаллических продуктов; производство нефтепродуктов; машиностроение; металлургию. В рамках второго этапа определения сфер деятельности, подлежащих включению в отраслевую структуру ЕАЭС – осуществления непосредственных мер, наибольшее распространение получают следующие механизмы создания совместных и (или) транснациональных компаний; реализации совместных государственных проектов и межгосударственных программ развития; инвестирования в научные исследования в отраслях с высоким потенциалом интеграционного развития и другие 163 В рамках третьего этапа – мониторинга принятых мер, ЕЭК совместно с государствами-членами ведется соответствующая статистическая отчетность с многоуровневой архитектурой, осуществляется общий и отраслевой анализ эффективности и результативности действий, осуществленных государствами- членами. По итогам проведенного анализа формируются рекомендации по корректировке, обновлению, изменению, дополнению существующих методик определения сфер, обладающих интеграционным потенциалом, а также дополнительные предложения по мерам, осуществляемым государствами- членами. При этом понимание субъектами интеграции того, какие сферы подлежат регулированию на национальном уровне, а какие могут стать предметом интеграционного регулирования, позволяет интеграции осуществлять полноценное и взвешенное отраслевое структурирование протекающих процессов, совершенствовать порядок управления объединением, его правовую систему. Таким образом, особенностью структуры многогранной интеграционной модели современного интеграционного объединения ЕАЭС является наличие организационных элементов: стратегического, тактического и индикативного, содержание и функционал которых существенно разнится, а также разносторонней отраслевой составляющей, в рамках которой осуществляется реализация интеграционных процессов по уже намеченным сферам 163 Там же 85 взаимодействия и ведется анализ сфер, обладающих интеграционным потенциалом. Такие элементы, с одной стороны, развиваются самостоятельно, реализуясь посредством выполнения полномочий органов интеграции, а с другой – взаимообуславливают другу друга, оказывая комплексное влияние на ход интеграционных процессов. Как показывает системный анализ, интеграционная структура ЕАЭС на настоящем этапе в целом соответствует потребностям интеграции, однако в силу расширения сфер сотрудничества также подлежит изменению, в том числе посредством процесса институционализации интеграции. |