Административное судопроизводство. АС Т 13-15. Тема 13 Производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
 Скачать 172.71 Kb.
|
|
Тема 15 Производство в суде кассационной и надзорной инстанции, Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. 1. Производство в суде кассационной инстанции как способ проверки судебных актов по административным делам. Сущность и значение кассации, ее отличия от других способов проверки и пересмотра судебных актов. Кассация - это способ проверки судебных актов, вступивших в законную силу, на предмет устранения ошибок, связанных с неправильным применением норм материального или процессуального права. Кассация носит контрольный характер. В процессуальной теории принято различать проверочные и контрольные способы устранения судебной ошибки. Отличительной чертой проверочных способов является то, что проверка правильности акта правосудия осуществляется посредством вторичного рассмотрения дела (перерешения). Для контрольных способов характерно осуществление контроля вышестоящего суда за деятельностью нижестоящих судов, при котором наличие или отсутствие судебной ошибки устанавливается посредством проверки решения на соответствие его определенным критериям правильности без перерешения. Таким образом, в отличие от апелляционного суда, который заново рассматривает дело с целью исправления судебной ошибки, суд кассационной инстанции проверяет решение на предмет соответствия его действующему законодательству. Кассация подразумевает проверку правовой составляющей правильности решения. Согласно исторически сложившемуся пониманию различий между апелляционным и кассационным способами исправления судебной ошибки суд апелляционной инстанции является судом по вопросам факта и права, в то время как суд кассационной инстанции - это суд исключительно по вопросам права. Такой подход к статусу кассационного суда в известном смысле отражает его специализацию как контролирующего судебного органа и накладывает серьезный отпечаток на такие важные аспекты его деятельности, как пределы рассмотрения жалобы, представления, полномочия и основания для отмены судебного акта. Кассация направлена на проверку правильности судебных актов, вступивших в законную силу (экстраординарный способ проверки судебных актов). Данный признак отражает ключевое требование, которое предъявляется к объекту кассационной проверки, - проверяемый судебный акт должен быть вступившим в законную силу. В апелляционном порядке, напротив, объектом проверки выступают судебные акты, не вступившие в законную силу. Кассация предполагает проверку судебного акта вышестоящим судом (деволютивный способ проверки). Проверка судебного акта, как правило, предполагает перенос рассмотрения вопроса о правильности судебного акта в вышестоящий суд. Данный подход объясняется как минимум двумя факторами: проверка судебного акта должна быть квалифицированной и одновременно объективной. Первый фактор достигается за счет повышенных требований к судьям кассационного суда (прежде всего, к уровню их квалификации, в основе которого лежат больший по сравнению с судьями нижестоящих судов опыт судебной работы, наличие профессиональных достижений и т.п.). Фактор объективности рассмотрения связан с тем, что между судьями, чьи решения проверяются, и судьями, которые осуществляют проверку судебных актов, отсутствует служебная или какая-либо иная зависимость. Значение кассации как способа устранения судебных ошибок определяется ее спецификой по сравнению с апелляционным и надзорным обжалованием. С известной долей условности о кассации можно говорить как о дополнительном способе устранения судебных ошибок, допускаемых судами первой инстанции (по отношению к апелляции), и как об основном способе проверки законности вступившего в законную силу судебного решения (по отношению к надзорному способу проверки судебных актов). Апелляционный порядок проверки судебных актов как по гражданским, так и по административным делам позиционируется законодателем как основной по ряду причин. Во-первых, он распространяется на решения всех судов (независимо от уровня суда, принявшего оспариваемое решение) и по любой категории дел; во-вторых, устранение ошибки, допущенной судом первой инстанции, предпочтительно именно судом апелляционной инстанции, поскольку только суд второй инстанции наделен правом проверки судебных актов, не вступивших в законную силу (отмена же судебного акта после вступления его в законную силу, напротив, должна иметь исключительный характер, чтобы не наносить удар по авторитету судебной власти); в-третьих, суды апелляционной инстанции наиболее приближены к сторонам (по территории), что положительно сказывается на доступности этих судов для участников спорных материальных правоотношений. Кассационный способ проверки судебных актов в этом контексте объективно носит характер дополнительного, который должен применяться лишь при наличии веских к тому оснований. По отношению же к надзорному порядку оспаривания судебных актов кассационный является основным, поскольку позволяет выявить и устранить существенные, публично значимые нарушения законодательства по результатам проверки вступивших в законную силу решений всех судов, наделенных правом рассмотрения административных дел по первой инстанции (включая решения районных судов), в то время как объект проверки единственного суда надзорной инстанции решения районных судов, наделенных весьма обширной компетенцией по рассмотрению административных дел, вообще не включает (ст. 19, ч. 2 ст. 332 КАС). Функция кассационной проверки судебных актов лежит в основе выделения самостоятельного процессуального правоприменительного цикла административного судопроизводства - кассационного производства, которое включает в себя стадии возбуждения, подготовки к рассмотрению кассационных жалобы, представления и рассмотрения жалобы, представления в судебном заседании суда кассационной инстанции и заканчивается вынесением итогового правоприменительного акта - постановления (если кассационная жалоба рассматривалась президиумом суда субъекта РФ) или определения (если кассационная жалоба рассматривалась Судебной коллегией по административным делам или Судебной коллегией по делам военнослужащих ВС РФ). Далее будут подробно рассмотрены первая и третья стадии кассационного производства, которые характеризуются существенными процедурными особенностями. Что касается стадии подготовки кассационных жалобы, представления к рассмотрению в судебном заседании суда кассационной инстанции, то она носит преимущественно организационный характер и поэтому процессуальным законом, в отличие от аналогичной стадии производства в суде первой инстанции, практически не регламентируется. 2. Право на кассационное обжалование судебных актов по административным делам и условия его реализации. Право на кассационное обжалование - это предоставленная законом участникам административного судопроизводства возможность обратиться с кассационными жалобой, представлением на вступившее в законную силу постановление суда первой, апелляционной инстанций с целью проверки правильности применения нижестоящим судом норм материального и процессуального права. Субъекты кассационного обжалования. Право на кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных постановлений (ст. 318 КАС) принадлежит следующим субъектам: 1) сторонам (административному истцу и административному ответчику) и другим лицам, участвующим в деле, круг которых определяется ст. 37 КАС (заинтересованные лица, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц, лица, присоединившиеся к коллективному административному исковому заявлению). Специальная норма, касающаяся субъекта обжалования (в том числе кассационного), закреплена в ч. 2 ст. 265 КАС. Она наделяет возможностью обжалования решения об удовлетворении административного искового заявления о приостановлении деятельности, ликвидации, запрете деятельности субъектов, в отношении которых оно вынесено, - политическую партию, ее отделение или другое структурное подразделение, другое общественное объединение, религиозную или иную некоммерческую организацию, средство массовой информации, несмотря на уже состоявшиеся приостановление, прекращение или запрет на их деятельность по судебному решению; при этом указывается, что право обжалования может быть реализовано лицом, уполномоченным представлять соответствующие организацию, объединение или выступать по вопросам деятельности соответствующего средства массовой информации; 2) лицам, которые не были привлечены в процесс в качестве лиц, участвующих в деле, если их права и законные интересы нарушены судебным постановлением; 3) правопреемнику стороны по административному делу - административного истца или административного ответчика (ст. 44 КАС); 4) представителям граждан и организаций, если такое полномочие прямо оговорено в доверенности (ст. 56 КАС). Требование, касающееся указания в доверенности права на кассационное обжалование, помимо законных представителей, не касается также лица, которому в соответствии с коллективным административным исковым заявлением поручено ведение административного дела в интересах группы лиц (ч. 3 ст. 42 КАС); 5) должностным лицам органов прокуратуры, если прокурор был лицом, участвующим в деле. Генеральный прокурор РФ и его заместители вправе подать кассационное представление в любой суд кассационной инстанции. Прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) может принести кассационное представление соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда. Право на принесение кассационных жалобы, представления возникает только при условии, что на момент вступления в силу судебного постановления указанные субъекты реализовали другие способы обжалования - например, были поданы апелляционные жалоба, представление на не вступившее в законную силу постановление суда первой инстанции либо кассационная жалоба подается на постановление нижестоящего суда кассационной инстанции. Если дело рассматривалось в апелляционном или кассационном порядке, то судебные постановления по делу могут быть обжалованы в соответствующий суд кассационной инстанции не только лицом, по жалобе которого дело проверялось судом второй, третьей инстанций, но и другим участвующим в деле лицом, не подававшим апелляционную или кассационную жалобу. Это положение относится и к лицам, не принимавшим участия в деле, чьи права и законные интересы нарушены вступившим в законную силу судебным постановлением. Лица, не привлеченные к участию в деле, если судебным постановлением разрешен вопрос об их правах или обязанностях, не лишены возможности обратиться с кассационной жалобой в суд кассационной инстанции и в том случае, если постановление суда первой инстанции не обжаловалось в апелляционном порядке и вступило в законную силу. Кассационные жалоба и представление прокурора на судебные постановления, не прошедшие стадию апелляционного или кассационного обжалования, подлежат возвращению без рассмотрения по существу определением судьи на основании п. 5 ч. 1 ст. 321 КАС как поданные с нарушением правил подсудности, установленных ст. 319 данного Кодекса. Сроки на кассационное обжалование. В соответствии с ч. 2 ст. 318 КАС судебные постановления могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу. Исходя из названной нормы, а также ст. 321, 322 и п. 6 ч. 1 ст. 329 КАС этот срок установлен для обжалования судебных постановлений во всех судах кассационной инстанции, и подача кассационных жалобы, представления в Судебную коллегию по административным делам после обжалования судебных постановлений в президиум областного или равного ему суда не влечет за собой его исчисление заново. Указанный шестимесячный срок начинает исчисляться на следующий день после вступления судебных постановлений в законную силу и истекает в соответствующее число последнего месяца данного срока. При этом если последний месяц срока такого числа не имеет, срок истекает в последний день этого месяца. В том случае, если последний день шестимесячного срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается следующий за ним рабочий день. Кассационные жалоба, представление, поданные по истечении шестимесячного срока, подлежат возвращению без рассмотрения по существу. Пропущенный срок на подачу кассационных жалобы, представления может быть восстановлен по правилам ст. 95, ч. 3 ст. 318 КАС. Заявление о восстановлении пропущенного срока подается в суд кассационной инстанции. Указанный срок может быть восстановлен только в случае, если суд признает уважительными причины его пропуска (отсутствие у инициатора обжалования сведений об обжалуемом судебном акте, тяжелая болезнь лица, подающего жалобу, его беспомощное состояние и др.). При этом законодатель устанавливает временной предел для восстановления, определяя его в 12 месяцев со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу. По сути 12-месячный срок на подачу заявления о восстановлении пропущенного срока на подачу кассационных жалобы, представления носит характер пресекательного, так как истечение этого срока полностью исключает возможность кассационного обжалования вне зависимости от причин, по которым был пропущен срок обращения в кассационную инстанцию. Таким образом, шестимесячный срок на кассационное обжалование может быть восстановлен при совокупности двух фактов: наличие уважительных причин пропуска срока; подача заявления о восстановлении срока до истечения 12-месячного срока со дня вступления судебного постановления в законную силу. При исчислении шестимесячного срока на кассационное обжалование время рассмотрения кассационных жалобы, представления в суде кассационной инстанции не должно учитываться, так как оно не зависит от лица, инициировавшего рассмотрение дела в суде кассационной инстанции. Каких-либо специальных сроков на подачу кассационных жалоб на решения по отдельным категориям административных дел КАС не предусматривает. Объект кассационного обжалования. Объектом кассационного обжалования являются вступившие в законную силу постановления судов общей юрисдикции по административным делам. В соответствии со ст. 16 КАС к судебным постановлениям, которые могут быть объектом проверки суда кассационной инстанции, следует отнести: решения и определения суда первой инстанции; определения суда апелляционной инстанции; постановления президиумов верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, принятые по итогам рассмотрения кассационных жалобы, представления. Однако не все решения по административным делам, принимаемые судами по первой инстанции, подлежат кассационному обжалованию. Действующим законодательством предусмотрены четыре изъятия. Не являются объектом кассационного обжалования: судебные постановления ВС РФ независимо от того, в качестве суда какой инстанции - первой, апелляционной или кассационной - выступает ВС РФ; решение ВС РФ по административному делу о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (ч. 1 ст. 260 КАС); решение Дисциплинарной коллегии ВС РФ, вынесенное ею по результатам рассмотрения жалобы (обращения) (ч. 4 ст. 238 КАС); решение суда, принятое по результатам рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства (ст. 294 КАС). При этом КАС, в отличие от ГПК, не ограничивает возможность обжалования решения, вынесенного судом в предварительном судебном заседании в случае установления факта пропуска административным истцом установленного КАС срока обращения в суд без уважительной причины (ч. 5 ст. 138 КАС), а также решений по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 273 КАС). Исходя из диспозитивного характера права на обжалование судебного акта в теории и на практике самостоятельным объектом кассационного обжалования признается также часть решения, например резолютивная или мотивировочная, по вопросам распределения расходов между сторонами, порядка и срока исполнения решения и по другим вопросам, разрешенным судом при рассмотрении дела, а также дополнительное решение (ч. 3 ст. 183 КАС). Возможность кассационного обжалования определений суда первой инстанции ставится в зависимость от наличия хотя бы одного из двух условий (ч. 1 ст. 202 КАС): если это предусмотрено КАС; если определение суда препятствует дальнейшему движению административного дела. Хотя круг условий кассационного обжалования определений не отличается от условий обжалования определений в апелляционном порядке (ч. 1 ст. 313 КАС), специфика кассации как способа проверки судебных актов накладывает определенный отпечаток и на обжалование определений. Прежде всего имеются в виду основания обжалования. При подаче частной жалобы субъект обжалования неизбежно столкнется с необходимостью выполнения требования, которое предусмотрено п. 6 ч. 1 ст. 320 КАС, т.е. должен будет указать, в чем заключаются допущенные судами существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, повлиявшие на исход административного дела, с приведением доводов, свидетельствующих о таких нарушениях. Очевидно, что не по всем определениям, которые могут быть объектом кассационного обжалования с точки зрения ч. 1 ст. 202 КАС, возможно выполнить требование п. 6 ч. 1 ст. 320 данного Кодекса, который корреспондирует со ст. 328 КАС, в силу того, что определения как судебный акт выносятся преимущественно по вопросам процессуального характера, возникающим в ходе производства по делу, и только небольшая часть из них - по вопросам, которые могут повлиять на исход дела. Кроме того, нельзя не отметить и тот факт, что в отношении определений судов первой инстанции по некоторым категориям административных дел КАС прямо предусматривает только возможность апелляционного обжалования. Это касается определений по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости (ч. 6 ст. 249 КАС) и о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (ч. 1 ст. 261 КАС). Исчерпание иных установленных КАС способов обжалования судебного акта до дня вступления его в законную силу (ч. 2 ст. 318 КАС). Хотя названная статья не раскрывает содержания понятия "иные способы обжалования", очевидно, имеется в виду обжалование судебного акта в апелляционном порядке, поскольку до вступления в законную силу судебные акты ни в каком ином порядке, кроме апелляционного, обжалованы быть не могут. Принесение кассационной жалобы допускается после реализации права на апелляционное обжалование, что свидетельствует о введении законодателем принципа последовательного обжалования судебных постановлений, суть которого заключается в том, что в суд третьей инстанции лица, участвующие в деле, могут принести кассационную жалобу, если они использовали апелляционный способ проверки судебных постановлений. Здесь важно определиться, когда апелляционный способ обжалования судебного акта считается исчерпанным. Опять-таки четких указаний на этот счет КАС не дает. В гражданском и арбитражном процессах к решению данного вопроса применяются различные подходы. Учитывая идентичность норм КАС и ГПК по рассматриваемому вопросу, представляется логичным вывод о том, что вопрос об исчерпании возможности апелляционного обжалования судебных актов по административным делам должен решаться так же, как он решается в настоящее время применительно к судебным актам по гражданским делам. Согласно разъяснению Пленума ВС РФ шестимесячный срок, предусмотренный ч. 2 ст. 376 ГПК, начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и истекает в соответствующее число последнего месяца данного срока (ч. 3 ст. 107, ч. 5 ст. 329, ст. 335 ГПК). При этом объявление в судебном заседании суда апелляционной инстанции только резолютивной части апелляционного определения и отложение составления мотивированного апелляционного определения на срок не более чем пять дней (ст. 199 ГПК) не продлевают дату его вступления в законную силу. Суть позиции, сформулированной Пленумом ВС РФ в приведенном разъяснении, сводится к тому, что возможность апелляционного обжалования может считаться исчерпанной только в случае, если соответствующий судебный акт был предметом рассмотрения в судебном заседании суда апелляционной инстанции. Иными словами, сам факт подачи апелляционной жалобы, не повлекший за собой рассмотрение ее в судебном заседании суда апелляционной инстанции (в том числе в случае, если жалоба была подана с нарушением срока на ее подачу, а в восстановлении этого срока апеллятору было отказано в связи с отсутствием уважительных причин пропуска), не может квалифицироваться как исчерпание возможности апелляционного обжалования. |