Конспект. Тема Государственно управление и исполнительная власть Вопрос Понятие, характерные черты и критерии эффективности государственного управления
 Скачать 426.55 Kb.
|
|
Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия),– федеральный орган исполнительной власти страны, главная задача которого обеспечение территориальной целостности и обороны государства. Образована в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года № 157. Осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности и в сфере вневедомственной охраны. Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации возглавляет директор Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации - главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации, осуществляющий управление войсками национальной гвардии Российской Федерации. Росгвардия - центральный орган управления войсками национальной гвардии. Войска национальной гвардии являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. На войска национальной гвардии возлагаются выполнение следующих задач: 1) участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности; 2) охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством Российской Федерации; 3) участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом; 4) участиевобеспечениирежимовчрезвычайногоположения,военногоположения,правовогорежимаконтртеррористическойоперации; 5) участие в территориальной обороне Российской Федерации; 6) оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране Государственной границы Российской Федерации; 7) федеральный государственный контроль (надзор)за соблюдением законодательства Российской Федерации ив области оборота оружия и в области частной охранной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны; 8) охрана особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, охрана имущества физических и юридических лиц по договорам. 9) Иные задачи на войска национальной гвардии могут быть возложены решениями Президента Российской Федерации, принятыми в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами. В состав войск национальной гвардии входят: 1) органы управления; 2) объединения, соединения и воинские части; 3) подразделения (органы), в том числе в которых проходят службу лица, имеющие специальные звания полиции; 4) образовательные организации высшего образования и иные организации. Вопрос 2. Государственное управление при чрезвычайных ситуациях. Понятие и сущность специальных правовых режимов. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.1 ввел в правовой оборот термин «чрезвычайная ситуация», которым обозначается обстановка, сложившаяся на определенной территории в результате негативных явлений природного и техногенного характера. Причины (источники) возникновения ЧС разделяют на три группы, которые разделяют ЧС на три основных вида: 1) чрезвычайные ситуации природного характера, возникающие в результате непосредственного влияния природы на общество во время землетрясений, наводнений, ураганов, смерчей, цунами, схода лавин и оползней, лесных пожаров, эпидемий, эпизоотии и других опасных природных явлений; 2) чрезвычайные ситуации техногенного характера, образующиеся при прямом или опосредованном воздействии техники и технологий на социальную сферу при возникновении крупных промышленных пожаров, аварий и катастроф, влекущих значительное осложнение обстановки; сюда же следует отнести и экологические катастрофы технического (технологического) происхождения; 3) чрезвычайные ситуации социального характера, которые являются следствием социальных конфликтов внутри общества, и к числу источников их возникновения относятся массовые беспорядки, диверсии и террористические акты, вооруженные и иные опасные конфликты на почве межнациональных, этнических и религиозных отношений, попытки насильственного изменения конституционного строя, деятельность незаконных вооруженных формирований, военные конфликты, иные чрезвычайные события, создающие экстремальную обстановку. Нормативные правовые акты Российской Федерации понятие «чрезвычайная ситуация» связывают с различными явлениями материального мира: · с ликвидацией последствий аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий, эпидемий и эпизоотий; · с массовыми беспорядками, стихийными бедствиями, пожарами, крупными производственными авариями, катастрофами, эпидемиями и эпизоотиями; · с обстановкой, требующей дополнительного привлечения сил и средств для тушения пожара; · с реакцией государства на происходящие события, выражающейся в возможности введения ограничений на конституционные права и свободы граждан, а также юридических лиц; · с реакцией органов государственной власти более высокого управленческого уровня на ненадлежащее осуществление полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере. Понятие чрезвычайная ситуация сформулировано в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
По своим сущностным характеристикам чрезвычайная ситуация представляет собой разновидность ситуаций, способных повлечь за собой наступление чрезвычайных последствий для личности, общества и государства. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера предписано подразделять на: 1) ЧС локального характера – если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта, количество пострадавших людей (погибших или получивших ущерб здоровью) не превышает 10 человек либо размер материального ущерба составляет не более 100 тыс. руб. 2) ЧС муниципального характера – если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. руб. 3) ЧС межмуниципального характера – если зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или «межселенную территорию», количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба – не более 6 млн. рублей. 4) ЧС регионального характера – если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта РФ, количество пострадавших более50 человек (но не более 500) либо размер материального ущерба свыше 5 млн. руб. (но не более 500 млн. руб.). 5) ЧС межрегионального характера – если зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов РФ, количество пострадавших составляет свыше 50 человек (но не более 500) либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. руб. (но не более 500 млн руб.). 6) ЧС федерального характера – если количество пострадавших составляет более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. руб. В основе такого подхода к определению видов чрезвычайных ситуаций лежат такие показатели, как: · количество людей, которые пострадали в этих ситуациях и у которых были нарушены условия жизнедеятельности; · размер нанесенного материального ущерба; · границы зон распространения; силы, осуществляемые ликвидацию последствий ЧС; · привлекаемые силы к ликвидации последствий ЧС; · завершение ликвидации последствий ЧС. Военное положение и чрезвычайное положение представляют собой чрезвычайные ситуации более высокой степени общественной опасности, для ликвидации которых требуются особые правовые, организационные, тактические, финансовые и иные способы. По принятым в МЧС России критериям, все ЧС делятся на следующие виды: техногенные, природные и биолого-социальны. Для обеспечения государственной безопасности Россия (как и любое современное государство) имеет систему государственных структур, обладающих специфическими полномочиями, основными отличительными чертами которых является то, что: 1) их создание не должно противоречить законодательству Российской Федерации и может предусматриваться: Конституцией Российской Федерации; федеральными конституционными законами; федеральными законами; подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными (если речь идет о создании в министерстве или ведомстве специального структурного подразделения); 2) в зависимости от предназначения они могут действовать на постоянной (комиссии) или временной основе (оперативные штабы); 3) объем и характер их полномочий может определяться федеральными законами или подзаконными нормативными правовыми актами; 4) постоянно действующие органы исполнительной власти могут наделяться дополнительными властными полномочиями. Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «з» ч. 1). Содержание данного предмета ведения и характер разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере определено Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Функциями действующей системы безопасности Российской Федерации, впрочем, как и любого другого государства, являются: · выявление видов и реальности угроз объектам безопасности; · разработка и осуществление комплекса мер по их предупреждению и нейтрализации; · подготовка населения к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного вида; · создание и поддержание в готовности сил и средств специализированных функциональных систем и подсистем; · управление ими в повседневных условиях и при ЧС; · осуществление мер по восстановлению функционирования объектов безопасности, пострадавших от ЧС; · периодическая проверка реальности планов действия сил и средств, составляемых на случай возникновения ЧС конкретного вида посредством проведения различных учений и тренировок; · участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами. Государственное управление при чрезвычайных ситуациях осуществляется в рамках единой системы управления ЧС. Органы государственной власти всех ветвей власти, и в первую очередь исполнительной власти, являясь субъектами системы управления, в силу своего основного предназначения выполняют соответствующие задачи. Уполномоченным государственным органом в рассматриваемых условиях является МЧС России.
Система государственного управления в ЧС построена по административно-производственному принципу. Руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Государственную политику в области гражданской обороны осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом РФ на решение задач в области гражданской обороны. Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руководители. Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления. В управленческой деятельности в условиях чрезвычайной ситуации выделяются три основные стадии: оперативное реагирование; чрезвычайное управление; ликвидация чрезвычайных ситуаций. Законодательство Российской Федерации предусматривает три случая использования института временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня, а именно: возложение осуществления полномочий на органы публичной власти другого уровня в связи с невозможностью осуществления соответствующих полномочий по причине наступления чрезвычайной ситуации, в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий, финансируемых за счет субвенций, а также введение временной финансовой администрации. Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида, на основе норм чрезвычайного законодательства следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные постоянно действующие специальные правовые режимы), отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве. Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) «будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия». Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательного. Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности, прежде всего, направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации. Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.
Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности. Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: · суверенитета и обороны государства; · общественного порядка и общественной безопасности; · охраны здоровья и жизни граждан; · функционирования институтов гражданского общества. Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут: · устанавливать определенные виды административно-правовых режимов; · предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах; · содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия. В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О безопасности», «О противодействии терроризму» и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство. Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере. Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватных фактору опасности как для граждан, так и для всего общества. Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. Вопрос 3. Особые правовые режимы.  Чрезвычайное положение – это «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей» (п. 1 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»). Характерные черты: 1) особое положение физических и юридических лиц, в отношении которых вводятся административно-правовые ограничения, запреты, устанавливаются специальные правила применения мер административного принуждения, усиливается административная ответственность; 2) использование особых форм государственного управления на территории, на которой вводится чрезвычайное положение; в частности, на этой территории вся полнота властных полномочий передается специальному субъекту управления с исключительной компетенцией – действующему органу исполнительной власти или специально создаваемому временному органу особого управления; 3) использование особых мер административно-правового ограничения (оцепление местности); досмотр граждан и их вещей, введение комендантского часа, превентивные задержания граждан, изъятие законно хранящихся оружия, множительной техники, громкоговорящих устройств и т.д. Три группы обстоятельств, которые могут послужить основаниями для введения режима чрезвычайного положения: · социальные – попытки насильственного изменения конституционного строя России, массовые беспорядки, террористические акты и иные подобные противоправные действия людей; · техногенные – чрезвычайные ситуации техногенного характера, вызванные авариями и катастрофами на объектах промышленности, транспорта, энергетики, на военных объектах и т.п.; · природные – чрезвычайные ситуации, вызванные действием стихийных сил природы, в частности, наводнениями, землетрясениями, ураганами, эпидемиями и эпизоотиями и т.п. Военное положение – это «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Особый порядок правового регулирования в области обороны возникает с момента объявления состояния войны в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров. С момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий наступает военное время, которое заканчивается с момента объявления о прекращении военных действий. Комплекс мер административно-правового ограничения при введении военного положения: · усиление охраны общественного порядка, охраны важных объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, военных, государственных и других объектов; · эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения; временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; · введение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; · приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, в том числе региональных, ведущих пропаганду или агитацию, направленную на подрыв обороноспособности и безопасности страны; · привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; · запрещение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, иных массовых мероприятий; · запрещение забастовок; · запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток; осуществление проверки документов, личного досмотра, досмотра вещей и транспортных средств; · запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых, ядовитых веществ; установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства. Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству. Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий», т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. «б» и «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов, состоят в том, что: · основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона); · первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права; · по правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие; · их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством; · порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием Российской Федерации), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций); · правом на их введение обладает только Президент Российской Федерации своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего; · указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дату и время его действия, границы территории его действия и т.д.); · основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами; · продолжительность их действия носит временный характер – фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения; · на период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти; · между федеральным центром и субъектами Российской Федерации происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению; · у ряда федеральных министерств и ведомств появляются дополнительные полномочия; · при необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями; · изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц; · ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений; · более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц; · объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз; · их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; · обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяется роль и место министерств и ведомств по ликвидации возникших угроз; · в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения экономических санкций («замораживание» активов противостоящих государств, штрафные санкции и т.д.). Административно-правовой режим защиты и охраны Государственной границы – это системная совокупность правовых норм и организационных мер, которые обеспечивают в конкретных сферах общественных отношений определенный, в наибольшей степени отвечающий интересам защиты и охраны Государственной границы порядок деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, а также порядок поведения отдельных граждан. Необходимость института административно-правовых режимов в рассматриваемой сфере государственной деятельности РФ обуславливается наличием: · существующей реальной опасности вооруженных конфликтов; · противоправной деятельности трансграничных преступных организаций; · подрывных акций со стороны разного рода экстремистских и террористических групп, наркобизнеса и т.п. Определенную угрозу для нормального функционирования российского общества представляют терроризм, организованная преступность, коррупция, социальные конфликты, природные и техногенные катаклизмы. Административно-правовому режиму защиты и охраны Государственной границы присуще управляющее действие, которое осуществляется от имени государства на властно-императивных началах, создавая тем самым субординарные правоотношения между их субъектами. Обеспечивая государственную безопасность, Россия исходит, прежде всего, из международно-правового принципа нерушимости границ, тесно связанного с принципом территориальной целостности государства. Одним из элементов этого принципа является неприкосновенность границ. Это означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности сопредельных государств. Государственная граница Российской Федерации выполняет следующие две основные функции: обеспечивает безопасность страны; служит передовой линией контактов с другими странами и способствует установлению добрососедских отношений с ними. Защита и охрана Государственной границы Российской Федерации состоит из следующих основных элементов: режима Государственной границы; пограничного режима; режима в пунктах пропуска через границу; особых полномочий пограничных органов федеральной службы безопасности, Военно-Воздушных сил и Военно-Морского Флота. В практике пограничных органов встречаются три вида задержания – это: физический захват; административное задержание; уголовно-процессуальное задержание. |