лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 10 из 36

Основные подходы к разработке критериев формирования территорий муниципальных образований

1. 
   Необходимостьпересмотрав131-ФЗкритериевустановленияграництерриториимуниципальныхобразований
   

Можно согласиться с высказыванием Н.С.Тимофеева, том, «критерии, применяемые при установлении территориальных пределов местного самоуправления, носят не только неопределенный, но и неустойчивый характер». Поэтому реализация




¹¹¹ Хорев Б.С. Территориальная организация общества (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР). – М.,1981. С.83.

¹¹² Лексин В. Территориальное устройство государства: попытка реализации системной методологии анализа // Российский экономический журнал. – 2003. - № 1. С.58.

¹¹³ Замотаев А.А., Маркварт Э., Клименко О.Г. Комментарий законодательства Российской Федерации о территориальной организации местного самоуправления // Местное право. – 2002 .-

№ 7-8. С.13.

положений 131- ФЗ от 06.10.2003 г. об установлении территорий муниципальных образований столкнулась с трудностями в связи с отсутствием современных критериевпоопределению городских и сельских поселений.¹¹⁴

Как отмечают В.Лексин,А.Шевцов, закон создает совершенно новую основу формирования пространства власти местного самоуправления. Вместе с тем они обращают внимание на один весьма существенный недостаток закона в вопросе о границах муниципального образования. «Самое главное, пишут В. Лексин, А. Шевцов, - состоит в том, что новая редакция логически не связала территорию, экономическую базу существования ее населения и соответствующий налогово-бюджетный потенциал. Критерием определения территории и границ муниципальных образований … становится упомянутая доступность власти, причем не посредством письменного общения, не с помощью телефонной или интернет-связи, а исключительно лично-контактная,

«пешеходная».¹¹⁵

В новом муниципальном образовании «не менее существенна и пространственная составляющая, т.е. размеры «территории власти», либо позволяющие выгодно разместить экономически самодостаточные объекты, либо, наоборот, создающие в этом отношении массу проблем – в связи со слабой инфраструктурой (прежде всего – транспортной) насыщенностью, избыточностью незанятого населения и иными аналогичными обстоятельствами. Поэтому собственно территориальное размежевание новых муниципальных образований и проведение между ними границ – вовсе не формальный акт, а серьезнейшая акция административного, экономического и социального характера с исключительными долгосрочными последствиями».¹¹⁶

Подход федерального законодателя к созданию поселений вызывает справедливую озабоченность В. И. Васильева: он вынужден констатировать, что многие вновь образованные сельские поселения в ходе реформы «не смогли обрести достаточной финансово-экономической основы для оптимального в данных условиях решения вопросов местного значения».¹¹⁷

Все это позволило В. И. Васильеву верно спрогнозировать дальнейшее развитие событий и предвидеть, что реальное местное самоуправление в сельской местности в ближайшее время может сосредоточиться на районном уровне.¹¹⁸

2. 
   Факторы, определяющие особенноститерриторий муниципальных образованийОбъектуправления, т.е. место проживания, характеризуется:
   

• 
  сложившейся инфраструктурой;
  

¹¹⁴ Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. – М.: Изд-во МГУ, 2007. С.22.

¹¹⁵ Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11 (заключительная). Региональная Россия начала ХХI века: новая ситуация и новые подходы к исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. – 2004. - № 8. С.30.

¹¹⁶ Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11 (заключительная). Региональная Россия начала ХХI века: новая ситуация и новые подходы к исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. – 2004. - № 8. С.31.

¹¹⁷ Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, - 2005. С.104.

¹¹⁸ Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, - 2005. – С.105.

• 
  типом муниципального хозяйства;
  
• 
  характеристикой субъектов хозяйственной деятельности;
  
• 
  территорией;
  
• 
  населением.¹¹⁹
  

«Соотношение муниципального образования и характеристик территории, указанных ниже, есть не что иное, как соотношение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной территории муниципального образования».¹²⁰

Основнымипараметрами, характеризующими территорию внутри субъекта Российской Федерации, являются ее географические и хозяйственные факторы.¹²¹
Географическиеихозяйственныефакторы

1. 
   Первыйфактор- территориииприродныеусловия. При определении оптимальных географических показателей важно учитывать вопросы территориальной близости и возможность совместного использования природных ресурсов данной территории.
   
2. 
   Второйфактор, характеризующий место, – это совместныеинтересывхозяйственнойдеятельности, которые могут выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, осуществляемого на данной территории, либо его взаимодополняемость в рамках единого производственного цикла.
   
3. 
   Третийфактор, определяющим характеристику места, является формарасселениянаселениянаданнойтерриториииегосоциальныехарактеристики.
   
4. 
   Четвертыйфактор, характеризующий место проживания, - это учет инфраструктурного единства территории, чрезвычайно важного при определении характеристик территории муниципального образования.¹²²
   

Юридическиефакторы

1. Оптимальность размера территории напрямую зависит от объема предмета ведения и полномочий органов местного самоуправления.¹²³

3. 
   Принципыопределенияоптимальноститерриториимуниципальногообразования
   

¹¹⁹ Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве // А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов на/Д.: Феникс, 2007. С.50.

¹²⁰ Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве // А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов на/Д.: Феникс, 2007. С.52.

¹²¹ Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве // А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов на/Д.: Феникс, 2007. С.50-51.

¹²² Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве // А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов на/Д.: Феникс, 2007. С.51.

¹²³ Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве // А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов на/Д.: Феникс, 2007. С.52.

1. 
   Принцип балансаобъекта и субъектауправления. Данный принцип требует применения всех перечисленных выше факторов с учетом компетенцииместногосамоуправления.
   

Необходимо, чтобы субъект и объект управления находились в равновесии (под субъектом управления понимается муниципальная компетенция, под объектом управления - территория, инфраструктура, население). В этом цель деятельности муниципального образования, влияющая на определение территории.

Другими словами, прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования органов власти на ней и перспективы развития территории.

2. 
   Принцип субсидиарности (минимизации уровня полномочий). Применение данного принципа крайне важно, поскольку он определяет максимальную эффективность исполнения полномочий. Суть его в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги.¹²⁴
   

Выделяют два вида критериев: социально-экономические и критерии, касающиеся должного функционирования местного самоуправления как власти. Исходя из социально- экономических критериев, принципами определенияграниц муниципальных образований должны быть:

1. 
   достаточность потенциала территорий для формирования благоприятной жизненной среды и возможности ее освоения;
   
2. 
   доступность для любого людей определенных сфер приложения труда, услуг;
   
3. 
   наличие поселенческого центра;
   
4. 
   согласование границ с периферийными поселениями.
   

На основании критериев, касающихся должного функционирования местного самоуправления как власти такими принципами должны являться:

1. 
   максимально возможная локализация территории муниципального образования;
   
2. 
   подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления, способность населения оперативно реагировать на действия местной власти сводится к максимальной ограниченности территории муниципального образования;
   
3. 
   близость и доступность для удовлетворения потребностей населения местонахождения органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций, которые также зависят от величины территории муниципального образования.¹²⁵
   

4. 
   Оподходахвразработкекритериевоптимальноститерриториимуниципальногообразования
   

1. 
   Правовойподход
   

В основу правовогоподходаположены следующие нормы, регулирующие:

• 
  порядок установления максимальной приближенности органов местного самоуправления к населению;
  

¹²⁴ Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве // А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов на/Д.: Феникс, 2007. С.53.

¹²⁵ Уваров А.А. Местное самоуправление. Краткий учебный курс. – М.: Норма, 2005. С.250.

• 
  создание двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в сельских и городских муниципальных образованиях;
  
• 
  вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления.
  

В рамках данного подхода широко используется функциональный подход, который направлен на максимальный учет инфраструктуры и ресурсов, имеющихся на территории формируемого муниципального образования, что позволяет ему исполнять в полном объеме функции местного самоуправления, связанные с его компетенцией.¹²⁶ В рамках функционального подхода проблема оптимизации территориальной организации местного самоуправления должна решаться с учетомопределенныхграничныхусловий. Первое условие – максимально возможная локализация, второе условие – подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению, третье условие - коммуникативная доступность органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций.¹²⁷

2. 
   Экономическийподход
   

Основным критерием для создания муниципального образования выступает уровень экономического развития, наличие инженерной и социальной инфраструктуры, позволяющей оказывать услуги населению.¹²⁸ Воспроизводственный подход к решению проблемы позволяет обосновать критерийопределенияграницмуниципальных об- разований. Основное содержание характеризуется наличием или возможностью создания в рамках рассматриваемой территории всех необходимых условий для удовлетворения основных жизненных потребностей территориального коллектива и индивида.¹²⁹

3. 
   Политическийподход
   

Преимущественнополитическийподходв своей основе имеет стремление различных групп интересов получить в свое распоряжение максимально возможное количество ресурсов для своих целей.¹³⁰

Вывод:При установлении территории конкретного муниципального образования определяющим условием должно быть наличие территориального коллектива, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Вторым по значению условием можно считать наличиеинфраструктуры, обеспечивающей реализацию компетенции местного самоуправления. Третьим условием (желательным, но не определяющим) является наличиев пределах устанавливаемой территории достаточнойресурсной базы.<sup>131




126</sup> Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С.362.

¹²⁷ Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С.362-363.

¹²⁸ Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2005. С.47-48.

¹²⁹ Иванова В.Н., Гузов Ю.Н., Безденежных Т.И. Технологии муниципального управления: Учеб. пособие. – М.: Финансы и статистика, 2005. С.15.

¹³⁰ Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С.360.

¹³¹ Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С.363.

3. 
   Критерии оптимальности территории муниципальных образований
   

1. 
   Окритерияхформированияоптимальнойтерриториимуниципальногообразования
   

Как считает Л.Н.Пешин, для каждого из видов муниципального образования критерии должны быть четко указаны в законе. Ответственность за их создание несут субъекты РФ.¹³²

Н.Л.Пешин, рассматривая вопрос о критериях образования и трансформации малочисленных муниципальных образований, пишет: «Неясно, чем принципиально отличается муниципальное образование, в котором проживает 101 избиратель, от населения, в котором их «всего» 100. И вполне естественно, что в такой «пограничной» ситуации вполне возможны постоянные колебания: сегодня их 98, через месяц – 102, еще через месяц - снова меньше 100 и т.д.

По логике Федерального закона 2003 года такое муниципальное образование должно находиться в стадии постоянной трансформации системы своих органов: создают представительный орган, расформировывают его, потом снова должны создавать и т.д. Абсолютно ясно, что неверен сам подход: именно в таких ситуациях очевидны пробелы Закона, не учитывающего особенности городских и сельских поселений; городские поселения – более крупные, жители в них размещены компактно, количество жителей относительно постоянно, колебания численности незначительно относительно тех пределов, которые определены Федеральным Законом. В сельских поселениях ситуация иная, поэтому в таких случаях за основу следует брать и иные критерии, например имущественные: количество дворов, сельских хозяйств в поселении и т.п.».¹³³

Выделяют два вида критериев:

1. 
   социально-экономические;
   
2. 
   критерии, касающиеся должного функционирования местного самоуправления как власти.¹³⁴
   

1. 
   Экономическиекритерии
   

1. 
   Экономическая самодостаточность территории. Она заключается в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, которые получают устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов.
   
2. 
   Особое место территории в системеобщественного разделениятруда. Речь идет о влиянии данной территории на жизнедеятельность других территорий, а также ее привлекательность для сторонних инвесторов.
   
3. 
   Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы.
   

¹³² Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. – М.: Статут, 2007. С.68.

¹³³ Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. – М.: Статут, 2007. С.267-268.

¹³⁴ Уваров А.А. Местное самоуправление. Краткий учебный курс. – М.: Норма, 2005. С.250.

4. 
   Заинтересованностьрегиональнойвластив существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений. Они действуют врежиме хозяйственного расчета и пользуются поддержкой со стороны проживающего в них населения.¹³⁵
   

Мой комментарий: Если анализировать предложенные социально-экономические признаки, которые предлагается учитывать при определении территорией статуса муниципального образования, то они могут быть отнесены скорее к крупным городским поселениям, чем к сельским территориальным районам или сельским поселениям. Поэтому признаки являются скорее пожеланиями органам региональной власти, которая наделена правом принятия решения об установлении границ территории муниципального образования и определения его статуса.

2. 
   Критерийприближенностивластикнаселению
   

Большое значение имеет вопрос о критериях создания муниципальных образований, который наряду с аспектами территориальной реформы (установление оптимальных территориальных пределов и уровня осуществления муниципальной власти) включает также проблемы функциональной реформы (определение оптимального набора задач и полномочий муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом в зависимости от типа муниципального образования).

В. И. Васильев называет два важнейших критерия создания муниципальных образований: доступность, приближенность муниципальной власти к населению, с одной стороны, и эффективность решения вопросов местного значения — с другой.¹³⁶

К числу критериев формирования оптимальной территории муниципального образования Л.В. Макущенко относит автономность и самодостаточность.¹³⁷ При этом под автономностью и самодостаточностью автор понимает использование всего ресурсного, производственного, кадрового, социального, территориального и пространственного потенциала.¹³⁸

Автор справедливо отмечает разнонаправленный, конкурирующий характер этих принципов и необходимость поиска оптимального баланса между ними. В то же время, формулируя критерии создания муниципальных образований — поселений, Закон № 131 сделал упор только на критериях, связанных с реализацией принципа приближенностимуниципальнойвластикнаселению,оставивкритерииобеспеченияпринципаэффективности управления «за кадром».
Онекоторыхкритерияхоптимальноститерриториимуниципальныхобразований




¹³⁵ Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве // А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов на/Д.: Феникс, 2007. С.35.

¹³⁶ Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, - 2005. С.97.

¹³⁷ Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России / Л.В. Макущенко. – М.: Наука, 2008. С.45.

¹³⁸ Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России / Л.В. Макущенко. – М.: Наука, 2008. – С.45, прим.22.

По мнению Н.Л. Пешина, наиболее очевидными критериями формирования муниципальных образований являются:

1. 
   численность населения территории;
   
2. 
   обеспеченность муниципальных образований земельными ресурсами;
   
3. 
   социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы инфраструктуры территории и т.д.);
   
4. 
   мнение населения соответствующей территории.¹³⁹
   

СоединенныеШтатыАмерики

Критериями для образования муниципалитета могут служить численность населения и общий уровень развития соответствующей территориальной единицы, ее доход, историческая значимость и т.п. Минимальная численность населения в Алабаме – 75 человек, в Канзасе - 300 человек и т.п.¹⁴⁰

Основными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, считаются неудовлетворенность набором и качеством услуг, представляемых жителей неинкорпорированной территории, стремление общины самостоятельно контролировать все местные дела, ее желание приобрести больший политический вес и влияние в масштабах как графства, так и штата, получить права на федеральные и штатные субсидии, предоставляемые неинкорпорированным территориям.¹⁴¹

2. 
   Социально-экономическиекритерииоптимальноститерриториимуниципальногообразования
   

Вопрос о критериях оптимальности территории муниципального образования в теории и практике муниципального управления недостаточно разработан. Не вдаваясь в дискуссию, попытаемся обобщить позиции исследователей и выделить основные критерии, которые, на наш взгляд, необходимо учитывать при определении оптимальности территориальной основы муниципальной организации местного самоуправления.

Остановимся более подробно на анализе критериев оптимальности территории сельского муниципального образования.