лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 7 из 36

Определение термина «местное самоуправление» в нормативно-правовых актах

В «Европейской хартии о местном самоуправлении» (1985 г.) местное самоуправление рассматривается как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность.⁸⁷ Ключевые слова: право и способность органов местного самоуправления под свою ответственность решать часть вопросов, переданных государством.

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), трактовал местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно- территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.⁸⁸ Ключевые слова: самоорганизация граждан для решения вопросов значения.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года рассматривал местное (территориальное) самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Правовой основой выступали Конституция РСФСР, законы РСФСР, конституции и законы республик в составе РСФСР.⁸⁹ Ключевыеслова: система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял местное самоуправление самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. При этом данная деятельность признается Конституцией Российской Федерации и она осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.⁹⁰ Ключевые слова: самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В вышеупомянутом федеральном законе понятие «местное самоуправление» обозначает два различных, хотя и взаимосвязанных между собой явления. С одной стороны, местное самоуправление - это сфера решения задач публичного характера, возникающих в границах территории проживания одного сообщества или группы местных сообществ. Она обозначается как вопросы местного значения, которые решаются

⁸⁷ Европейская хартия о местном самоуправлении. г.Страсбург. 15 октября 1985г.

//Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998.- № 36.- Ст.4466.

⁸⁸ Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.- 1990.-

№ 16.- Ст.267.

⁸⁹ О местном самоуправлении в РСФСР (Закон и Постановление).- М.: Советская Россия, 1991.С.3.

⁹⁰ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. 28.08.1995.- М.: Известия, 1995. С.5.

населением непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления.

С другой стороны, местное самоуправление есть выражение власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Нетрудно заметить противоречивость данного определения. В данном случае местное самоуправление трактуется как деятельность местного населения, но не как местная публичная власть.

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин

«местное самоуправление» определяется как форма осуществления народом своей власти. Она призвана обеспечивать в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.⁹¹

Ключевыеслова:местное самоуправление как форма народовластия.

В.Н. Ксенофонтов, основываясь на трактовку термина «местное самоуправление» в федеральном законодательстве, считает, что «местное самоуправление необходимо рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле местное самоуправление - это право и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В узком смысле местное самоуправление - это деятельность органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальное управление на определенной территории».⁹²

Вместе с тем, по его мнению, местное самоуправление «является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя проблемы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).⁹³

Вывод. Нетрудно заметить, что все выше приведенные в законодательных актах официальные толкования термина «местное самоуправление» отражают те изменения в понимании данного понятия, которые происходили во взглядах законодателей и исследователей в области конституционного и муниципального права. Их можно выразить в следующей формуле: самоорганизация граждан - > система организации деятельности граждан - > деятельность населения - > форма осуществления народом своей власти.

Вместе с тем, если с определением понятия «местное самоуправление» в широком смысле можно согласиться, то в узком смысле термин «местное самоуправление» по



⁹¹ «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

⁹² Ксенофонтов В.Н. Государственная власть и местное самоуправление в России (философия власти): учебн. пособие / В.Н. Ксенофонтов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С.129.

⁹³ Ксенофонтов В.Н. Государственная власть и местное самоуправление в России (философия власти): учебн. пособие / В.Н. Ксенофонтов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С.129-130.

существу рассматривается как синоним термина «муниципальное управление». На наш взгляд, вряд ли можно эти понятия считать равнозначными по сущности и своему содержанию.

2. Содержание понятия «местное самоуправление»

1. 
   Основныеподходыкизучениюкатегории«местноесамоуправление»
   

1. 
   Юридическиенауки
   

В самом обобщенном виде местное самоуправление как правоваякатегориярассматривается в качестве одной из основ конституционного устройства страны, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и формы народовластия.⁹⁴ По мнению Е.C. Шугриной, в настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрывать в двух аспектах:

• 
  местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами;
  
• 
  местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей на горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали).⁹⁵
  

«Местное самоуправление, – как считает А.А.Акмалова, - это основа конституционного строя Российской Федерации, форма народовластия и самоорганизации населения, обладающая единством формальных и сущностно- атрибутивных признаков, проявляющихся во всем многообразии функциональных и организационно-структурных особенностей в силу специфики социальной и правовой природы местного самоуправления и различий его правовых, территориальных и финансово-экономических основ».⁹⁶

«С понятием «местное самоуправление, - как подчеркивает Н.С. Тимофеев, - связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящих от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются характерными индивидуальными национально-государственными традициями публичной власти».⁹⁷

«Раскрывая сущность местного самоуправления, мы рассматриваем его и как форму организации публичной власти, и как метод управления. При этом местное самоуправление имеет политический, а также неполитический характер».<sup>98




94</sup> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: "Юристъ", 1997. С.83.

⁹⁵ Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М.,1995. С.10-11.

⁹⁶ Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования: Монография. – М.: Прометей, 2002. С.67.

⁹⁷ Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. – М.: Изд-во МГУ, 2005. С.7.

⁹⁸ Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. – М.: Изд-во МГУ, 2005. С.25.

2. 
   Социально-социологическийподход
   

При рассмотрении социальногоаспектаглавным является вопрос об объекте и субъекте местного самоуправления. Единства среди исследователей в данном вопросе не наблюдается. Мы придерживаемся следующего подхода. В качестве объекта местного самоуправления рассматривается местное сообщество, а не население, избиратели или территория его проживания. Местное сообщество выступает одновременно в качестве субъекта местного самоуправления, который имеет право непосредственного решения важнейших проблем своей жизнедеятельности и наделяет компетенцией по решению вопросов местного значения органы местного самоуправления.

Местное самоуправление как социальныйфеномен– элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека в виде его права участвовать в делах сообщества, в пределах которого он проживает.⁹⁹

3. 
   Функциональныйподход
   

Функциональныйаспектпонятия «местное самоуправление» предполагает изучение содержания и классификации функций, осуществление которых возлагается на местное самоуправление.

К примеру, предлагается выделить пять основных функций местного самоуправления: поддержание политической демократии; разделение властей; социальная государственность; демократический контроль; практическое управление.¹⁰⁰ Нетрудно заметить, что вышеназванные функции довольно четко определяют роль и назначение местного самоуправления как института местной публичной власти в обществе в целом и в управлении местными сообществами.

Как нам представляется, в качестве основных функций местного самоуправления можно рассматривать:

• 
  публично-властную функцию, связанную с реализацией властных полномочий муниципальной или земской организации местного самоуправления как вида местной публичной власти;
  
• 
  социально-экономическую функцию, реализация которой связана с обеспечением жизнедеятельности местных сообществ;
  
• 
  общественно-деятельностную функцию, связанную с регулированием местного самоуправления как института гражданского общества.
  

4. 
   Институциональныйподход
   

В институциональном плане местное самоуправление рассматривается как система демократических институтов, посредством которых местное сообщество осуществляет в




⁹⁹ Смирнягин Л.В. Лекция 1. Местное самоуправление и муниципальное экономическое развитие в контексте концепции экономики общественного сектора // Лекции по экономике города и муниципальному управлению. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. С.37.

¹⁰⁰ Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Муниципальное право. – 1998.- № 4.- С.77.

рамках закона функции самоуправления. При этом отметим, что термин «институт» в муниципальной науке не имеет однозначного трактования, так как каждый исследователь при его рассмотрении исходит из своего понимания данного термина.

Основным требованием к организации местного самоуправления состоит в том, чтобы не подгонять систему местного самоуправления под одну модель, не проецировать на местное самоуправление модель взаимоотношений между представительными органами и органами исполнительной власти на парламентском уровне.¹⁰¹

5. 
   Экономическийподход
   

Местное самоуправление – это, прежде всего, право местного сообщества определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится сравнительнаязначимость общественных благ. Жители должны обозначить значимость общественного блага.¹⁰²

2. 
   Одвойственнойприродеместногосамоуправления
   

Как известно, источником власти является народ. Он формирует органы государственной и местной власти. Местное самоуправление как форма местной публичной власти создается непосредственно местными сообществами с целью решения вопросов местного значения. В их основе лежат интересы и потребности местного сообщества. Для того чтобы их защищать и удовлетворять, местное самоуправление должно располагать достаточными материальными, финансовыми и правовыми ресурсами для выполнения полномочий, возложенных на данный институт местной публичной власти и гражданского общества.

Вместе с тем местное самоуправление как форма и уровень власти в системе конституционного устройства страны одновременно выступает проводником общего (государственного) интереса, который далеко не всегда совпадает с интересами местного сообщества.

Как видим, с одной стороны, местное самоуправление призвано защищать интересы местного сообщества, а с другой - действовать в единой связке с органами государственной власти при решении вопросов общегосударственного значения, доводить до местного населения упорядочивающую волю центра.

Таким образом, двойственность природы местного самоуправления состоит в том, что оно содержит в себе как признаки государственной власти, так и признаки общественного института, т.е. является по своей сути общественно-государственным или государственно-общественным институтом.





¹⁰¹ Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России: теория и практика // Государство и право. – 1996.- №3.- С.141-147.

¹⁰² Смирнягин Л.В. Лекция 1. Местное самоуправление и муниципальное экономическое развитие в контексте концепции экономики общественного сектора // Лекции по экономике города и муниципальному управлению. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. – С.34.

3. 
   Признакиместногосамоуправления
   

Можно выделить четыре основополагающих признака местного самоуправления.

Первыйпризнак– наличие выборного (представительного) и других выборных органов местного самоуправления. При этом местное сообщество самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Второйпризнак– наличие собственной компетенции, т.е. определенного объема предметов ведения и полномочий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения – круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную для данной территории жизнедеятельность местного сообщества и удовлетворение потребностей его членов. Полномочия – право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения. К числу предметов местного самоуправления относят вопросы:

• 
  распоряжения собственностью, принадлежащей местному сообществу;
  
• 
  формирования местной нормативно-правовой базы (принятие Устава, Положений, решений и постановлений органов местного самоуправления);
  
• 
  принятия и исполнения местного бюджета и т.п.
  

Нередко в число предметов местного самоуправления включаются так называемые вопросы общегосударственного значения, которые могут быть переданы для решения на местном уровне. Возьмем, к примеру, вопросы организации и содержания образования, охраны окружающей среды, здравоохранения, социальной защиты населения, охраны общественного порядка, гражданской обороны и т.п.

Третий признак – это наличие у местного самоуправления собственных ресурсов, ибо. Если есть собственные предметы ведения и отсутствуют для осуществления необходимые ресурсы, то о каком местном самоуправлении можно говорить?

Четвертый признак местного самоуправления – это подзаконность. Обратим внимание на два аспекта. Первый – местное самоуправление развивается и функционирует только в тех рамках, которые ему предписаны законом. Второй – только рамки закона регулируют местное самоуправление и ничего более.

4. 
   Принципыместногосамоуправления
   

Под принципами местного самоуправления понимаются основы, определяющие устройство и механизм функционирования местного самоуправления, а также его отношения с государством, другими общественными и социальными институтами.

По мнению В.И. Васильева, в состав общих принципов местного самоуправления можно включить следующие принципы:

1. 
   самостоятельное (в пределах полномочий, установленных законом) решение населением вопросов местного значения путем использования форм прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;
   
2. 
   невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
   
3. 
   самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;
   
4. 
   учет мнения населения при образовании, преобразовании, изменении границ, упразднении муниципальных территориальных единиц;
   
5. 
   возможность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
   
6. 
   право органов местного самоуправления на обладание в рамках национальной экономической политики достаточными собственными финансовыми ресурсами;
   
7. 
   соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям, предоставленным Конституцией или законом;
   
8. 
   обязательность пополнения по меньшей мере части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;
   
9. 
   законность осуществления местного самоуправления;
   
10. 
    осуществление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления только в порядке и случаях, установленных Конституцией и законом и, как правило, в целях обеспечения соблюдения законности;
    
11. 
    право органов местного самоуправления на судебную защиту.¹⁰³
    

5. 
   Осоотношениипонятий«самоуправление»и«местноесамоуправление»
   

Если говорить о времени появления рассматриваемых терминов, то местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Так, немецкие исследователи Г.Штимпфл и Х.Шоллер прямо указывают, что понятие "самоуправление" впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением.¹⁰⁴

Среди русских исследователей термины «местное самоуправление», «земское и городское самоуправление» рассматривались как однопорядковые. Поэтому местное самоуправление определялось как управление местными делами через лиц, избранных населением.¹⁰⁵

6. 
   Осоотношениипонятий«местноесамоуправление»и«местноеуправление»
   

Понятия «местное самоуправление» и «местное управление» могут в определенном смысле выступать как синонимы, поскольку первое является составной частью второго, олицетворяющей его суть. В то же время термин "местное самоуправление" имеет свою особую смысловую нагрузку, отражая, прежде всего функциональный аспект





¹⁰³ Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С.186-187.

¹⁰⁴ См.: Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. Т.Н.Радько. – М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002. – С.4-5; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М, 1995.- С.224.

¹⁰⁵ Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы

// Муниципалитет. – 2003. - № 3. – С.7.

демократического управления на местах, автономию местных коллективов в рамках более широкого целого, их способность самостоятельно решать местные проблемы.¹⁰⁶