лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 3 из 36

Муниципальное управление как форма организации муниципальной деятельности

1. 
   Общая характеристика муниципальнойдеятельностиимуниципальнойполитики
   

Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Эту деятельность некоторые исследователи определяют как муниципальную деятельность, под которой понимается «самостоятельная и под своюответственностьдеятельностьнаселенияиоргановместногосамоуправленияпорешениювопросовместногозначения».

Нетрудно заметить, что авторы учебника по существу процитировали определение понятия «местное самоуправление», заменив его термином «муниципальная деятельность».

Муниципальное управление в данном контексте рассматривается как организационнаяформамуниципальной деятельности. В качестве предметаэтой деятельности называется благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг.¹⁰

Выделяют два основных аспекта муниципальной деятельности. Первый из них рассматривается сквозь призму соблюдения законности, а второй - это определение целесообразности муниципальной деятельности, которая осуществляется на системной основе, предполагающей постановку и реализацию определенных целей. Это сторона муниципальной деятельности связывает с политикой органов местного самоуправления по реализации поставленной перед ними цели управления. В данном случае речь идет о муниципальнойполитике, под которой понимается система взаимосвязанных между собой целей и механизмов их достижения. Особенность муниципальной политики заключается в том, что она базируется на основе публично-властных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления. Законодательство выступает в рамках ограничительного фактора муниципальной политики, так как регулирует права и ответственность муниципальной власти в ее проведении на территории муниципального образования.

2. 
   Целеполаганиевмуниципальнойдеятельности
   

При разработке целей муниципальной деятельности и формировании муниципаль- ной политики в муниципальном образовании необходимо учитывать следующие факторы:




⁹ Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. / СПб.: Лидер, 2005. – С.134.

¹⁰ Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. / СПб.: Лидер, 2005. – С.135.

• 
  приоритеты федеральной и региональной политики с учетом сложившегося положения дел;
  
• 
  цели корпоративной деятельности хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования;
  
• 
  целевые установки и ориентации различных групп населения, а также местных структур гражданского общества.
  

В зависимости от целей муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления.

В понимании одних исследователей цельюмуниципальногоуправленияявляется:

• 
  обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.¹¹
  
• 
  создание органов власти, которые смогли бы обеспечить сохранение региона и страны как целостной системы. Очевидно, по их мнению, что эта цель общегосударственного уровня.¹²
  
• 
  повышениекачестважизнинаселенияна территории муниципального образования,¹³ под которым понимается развитие человеческого потенциала, приращение человеческого капитала.¹⁴
  

Остановимся несколько подробнее на рассмотрении последней точки зрения исследователей. Для реализации главной цели муниципальной деятельности – повышение качества жизни населения можно «разложить» на отдельные частные цели (подцели), каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни. В совокупности они представляют систему целей муниципальной деятельности и ее подсистем. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели («дерево» целей).

Наиболее крупные подцели (цели подсистем) муниципальной деятельности в практике муниципального управления подразделяют на две группы.

Целью каждой подсистемы первойгруппыявляется удовлетворение какой-то конкретной потребности местных сообществ посредством организации предоставления соответствующих муниципальных услуг.

Речь идет о таких подсистемах муниципальной деятельности, которые обеспечивают:

во-первых, создание благоприятной среды обитания человека на территории муниципального образования (безопасность, экологическая безопасность, градоустройство, жизнеобеспечение, занятость);

во-вторых, развитие самого человека (развитие человеческого потенциала).

Целевое назначение подсистем второй группы (экономические ресурсы, управление) является создание условий для функционирования подсистем первой группы.¹⁵

В качестве основных целей муниципального управления как вида муниципальной деятельности органов местного самоуправления предлагается рассматривать следующие.



¹¹ Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2005. – С.186.

¹² Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. – М.: КНОРУС, 2007. – С.54.

¹³ Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. / СПб.: Лидер, 2005. – С.136.

¹⁴ Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. – С.432.

¹⁵ Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. / СПб.: Лидер, 2005. – С.140.

1. 
   Налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением.
   
2. 
   Организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования.
   
3. 
   Согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности.
   
4. 
   Привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории.
   
5. 
   Эффективное использование местных ресурсов.
   
6. 
   Формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории.¹⁶
   

3. 
   Основные хозяйственно-экономические функции муниципальногоуправленияПерваягруппафункцийсвязана с решением производственно-экономических
   

проблем. Муниципальные образования должны выступать не только пассивными держателями и распорядителями муниципальных ресурсов, но и активно участвовать в экономической политике по их размещению.

Важнейшее функциональное назначение муниципального образования состоит в обеспечении расширенного воспроизводства на своей территории, включая сферу производства, инвестиционную деятельность, социальные процессы, экологическую среду обитания.

Система муниципального управления должна выполнять следующие функции:

• 
  разработка и внедрение производственных и научно-технических программ, направленных на организацию и развитие межотраслевых производств; налаживать рациональные межотраслевые связи;
  
• 
  развитие эксплуатации производственной инфраструктуры;
  
• 
  создание условий для осуществления структурной перестройки производства и обеспечение за счет этого сбалансированности между производственной и социальной сферами;
  
• 
  повышение уровня территориальной специализации, приоритетного развития ведущих отраслей специализации, определяющих экономическую направленность развития муниципального образования;
  
• 
  использование многообразных форм реализации собственности для создания новых структурных подразделений, к числу которых относятся ассоциации, отраслевые объединения и акционерные общества, смешанные предприятия, предприятия, основанные на индивидуальной трудовой деятельности, а также имеющие арендную и другую коммерческую основу;
  
• 
  создание новых экономических методов управления и экономического стимулирования по внедрению в систему муниципальных образований современных научно-технических достижений.¹⁷
  

Втораягруппафункцийсвязана с решением проблем планово-управленческой деятельности. Важнейшие функции этой группы видятся в следующем:

• 
  разработка комплексных планов экономического и социального развития территории и организация их выполнения;
  
• 
  формирование и регулирования муниципального рынка средств производства, товаров народного потребления и услуг, оказываемых населению.¹⁸
  

¹⁶ Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве // А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов на/Д.: Феникс, 2007. – С.14-15.

¹⁷ Боровская М.А. Экономически ориентированное управление имущественным комплексом муниципального образования // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2006. - № 8. – С.38-39.

Третьягруппафункцийохватывает проблемы финансово-экономической деятельности. К ним относятся:

• 
  организация совместного финансирования муниципальных производственных программ, осуществление которых выходит за рамки отдельных предприятий;
  
• 
  финансирование структурной перестройки производства;
  
• 
  строительство объектов производственной инфраструктуры.¹⁹
  

Четвертаягруппафункцийсвязана с решением социальных проблем.

Пятаягруппафункцийсвязана с решением проблем обеспечения местными властями природно-экологических условий жизнедеятельности населения.

Шестая группа функций включает управление муниципальным образованием и его собственностью в новых условиях хозяйствования с учетом проблем, связанных с демографическими процессами, регулированием занятости населения в субрегиональных образованиях, участие в обеспечении внешнеэкономических связей.²⁰

3. Стратегический подход к муниципальному управлению в муниципальном образовании

1. 
   Необходимостьстратегическогоподходакмуниципальномууправлению
   

Чем обуславливается необходимость использования органами местного самоуправления стратегического подхода к муниципальному управлению?

Прежде всего, особенностями условий, в которых протекает муниципальная деятельность. Их довольно часто связывают с кризиснымиявлениями, характерными для большинства муниципальных образований.

Во-первых, муниципальная власть осуществляет управление муниципальным образованием и проживающими в границах его территории местными сообществами (местным сообществом) в состоянии постоянного «дефицита» материальных и финансовых ресурсов, кадрового «голода» и такого явления, как общественный «застой» по отношению к местному самоуправлению, характерный для большинства граждан. Это состояние в муниципальном управлении некоторые исследователи и специалисты определяют как «ощущение состояние постоянного кризиса». Причем кризис усугубляется действиями самой муниципальной власти, которая вынуждена в своей муниципальной деятельности основного внимание уделять оперативному разрешению систематически возникающих проблем в различных подсистемах.

Во-вторых. Еще одним источником кризисных явлений выступают противоречия, которые возникают между корпорациями и их территориальными подразделениями, крупными предприятиями и организациями, которые функционируют на территории муниципального образования и коллективными (общественными) интересами местных сообществ. Представители корпораций, предприятий с одной стороны, стремятся подчинить местные экономические ресурсы своим интересам, а с другой - нередко




¹⁸ Боровская М.А. Экономически ориентированное управление имущественным комплексом муниципального образования // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2006. - № 8. – С.39.

¹⁹ Боровская М.А. Экономически ориентированное управление имущественным комплексом муниципального образования // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2006. - № 8. – С.39-40.

²⁰ Боровская М.А. Экономически ориентированное управление имущественным комплексом муниципального образования // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2006. - № 8. – С.40,41.

«страдают» безразличием к проблемам социально-экономического развития муниципального образования. Разрешение данного противоречия возможно лишь в процессе стратегического партнерства между органами местного самоуправления и руководством корпораций, что обуславливает необходимость использования стратегического подхода к муниципальному управлению.

В-третьих. В качестве источника кризисных явлений выделяется сложившаяся система отношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Речь идет, о таких сферах отношений как межбюджетных, разграничения полномочий и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что современная государственная политика в Российской Федерации в области местного самоуправления направлена на максимальное и эффективное использование современных методов управления локальными территориями, и, прежде всего стратегического подхода. При определении задач стратегического управления на муниципальном уровне необходимо учитывать стратегические цели и задачи федеральных и региональных органов государственной власти. А это предполагает, согласование стратегий структур различных уровней власти, обуславливает необходимость формирования единого правового пространства, создания единой системы статистической, финансовой и другой отчетности, и, наконец, организации эффективного взаимодействия органов управления в различных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Обратим внимание на очень существенный момент в стратегическом управлении на муниципальном уровне. Речь идет о согласовании интересов местных сообществ с интересами органов государственной власти, а также субъектов хозяйственной деятельности, функционирующих на территории муниципального образования.

2. 
   Сущностьстратегическогоподходакмуниципальномууправлению
   

Под стратегическим подходом к муниципальному управлению следует понимать взаимоувязанноеуправлениесостояниемиуправлениеразвитиеммуниципального образования и местных сообществ как объектов муниципального управления. Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению заключается в переходе от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на обращение к текущим задачам к ориентации на решение перспективных проблем.

В числе основных компонентов системы стратегического управления муниципальной деятельностью выделяют:

1. 
   идеологию (философию) стратегического управления;
   
2. 
   концепция перспективного развития;
   
3. 
   долгосрочные цели и ориентиры развития;
   
4. 
   этапы и способы достижения стратегических целей;
   
5. 
   наличие подобранного, обученного и эффективно расставленного персонала управления развитием;
   
6. 
   наличие преобразованной организационной структуры управления;
   
7. 
   распределенные роли и функции между органами и уровнями управления развитием;
   
8. 
   методическое и информационное обеспечение;
   
9. 
   наличие специальных органов и структур по координации и контролю за реализацией стратегии развития.²¹ В стратегическом управлении муниципальной деятельностью выделяют четыре основных подсистемы.
   

²¹ Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. / СПб.: Лидер, 2005. – С.163-164.

1. 
   Подсистема целеобразования и целеполагания включает в себя такие элементы, как выработка генеральной стратегии развития муниципального образования и местных сообществ, а на ее основе – разработка стратегий развития по отдельным направлениям муниципальной деятельности, программ и проектов. В целеполагании сосредоточена идеология муниципального управления. Она отражает определенные потребности и интересы местных сообществ, а также пути, способы их возможного удовлетворения.
   
2. 
   Подсистема нормативно-правового проектирования предполагает формирование нормативно-правовой базы муниципального управления, а также системы гарантий и норм осуществления принимаемых решений. постановлений и т.п.
   
3. 
   Подсистема организационного проектирования связана с формированием публично-властной и общественно-деятельностной структур муниципальной организации местного самоуправления, с определением их задач и функций по реализации стратегических целей и задач.
   
4. 
   Подсистема планирования включает в себя разработку мероприятий, направленных на реализацию стратегических целей развития муниципального образования и местных сообществ. Эти мероприятия увязываются во времени и в своей последовательности, а также с четким выполнением органами муниципальной власти, их структурными подразделениями возложенных на них задач.
   

4. Характеристика основных элементов управленческого цикла на муниципальном уровне

Муниципальное управление, как и всякий управленческий процесс, включает в себя следующие элементы: 1) изучение и анализ исходной ситуации; 2) планирование; 3) координацию; 4) разработку, принятие и реализацию управленческих решений; 5) контроль над их осуществлением.²² Вместе с тем схему управленческого цикла на уровне муниципального образования, если ее рассматривать сквозь призму руководства, включает в себя планирование, организацию, контроль, результат.²³

Наш анализ будет сосредоточен на более глубоком раскрытии двух элементов схемы управленческого цикла на уровне муниципального образования - организации и результате.

1. 
   Планированиекакфункциявмуниципальномуправлении
   

Когда речь идет о функции планирования в управленческом цикле на уровне муниципального образования, то имеет в виду, что планирование связано с определением целей и способов их достижения. Поэтому на муниципальном уровне, как правило, речь идет о социально-экономическом планировании развития муниципального образования. Оно включает в себя следующие направления: 1) анализ состояния муниципального образования; 2) определение целей развития муниципального образования; 3) основные разделы плана (программы) социально-экономического развития муниципального образования.




²² Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. / СПб.: Лидер, 2005. – С.133.

²³ Зотов В.Б. Система муниципального управления в схемах: Учебное пособие. – М.:

«Ось-89».- С.62.

2. 
   Организациявмуниципальномуправлении
   

Организацияв организационно-регулирующем механизме рассматривается в качестве средства цели и представляется подчиненной по отношению к ней. Организация производна от цели и призвана обсуживать ее.²⁴

В регулированииуправляющее воздействие получает практическуюреализацию, вследствие которой поведение и деятельность людей действительно осуществляются в направлении, предписанном целями, с полным использованием ресурсов организации и с фиксируемыми результатами, соотносимыми с целями по принципу обратной связи.

Регулирование обычно осуществляется в рамках конкретных организаций и связано с определением и распределением в них поведения идеятельности людей, значимого для организаций и направленного на обеспечение реализации их целей. Главное в нем достижение практичности, совпадениенормы, поведения, деятельности. Поэтому о регулировании (любого вида) можно лишь тогда, когда какая-либо норма введена в общественный процесс и в нем выполняет предназначенную ей функцию».

Видырегуляциивуправлении.В управлении рассматривают следующие виды регуляции: 1) правовое; 2) моральное регулирование (регулирование моральных норм);

3) технико-технологическое регулирование в условиях информационно-технологической революции.²⁵

Организация всегда предусматривает координацию. Под координацией в муниципальном управлении понимается процесс, в котором муниципальная деятельность распределяется во времени и направлена на обеспечение взаимодействия ее субъектов с целью реализации стоящих перед ними целей и задач.

Можно выделить следующие виды координационной деятельности в муниципальном управлении: превентивная, устраняющая, регулирующая, стимулирующая.²⁶

Превентивнаядеятельность направлена на предвидение проблем и трудностей в осуществлении управлением муниципальным образованием и местными сообществами. Устраняющаядеятельность предназначена для устранения перебоев, возникающих в системе муниципального управления. Регулирующая деятельность связана с сохранением существующей схемы управленческого цикла на муниципальном уровне. Стимулирующаядеятельность направлена на совершенствование муниципальной деятельности даже в том случае, если отсутствуют конкретные проблемы. Правда, это маловероятно в современных условиях муниципального управления.

3. 
   Результатвмуниципальномуправлении
   

Результат муниципального управления рассматривается сквозь призму его эффективности, которая базируется на основе критериев, разрабатываемых с целью оценки эффективности муниципальной деятельности муниципальных управленческих организаций.

Об эффективности управления

И.Барциц выделяет три вида эффективности управления:

• 
  экономическая;
  

²⁴ Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность: Учебное пособие для вузов. – М.: Академический проект; Культура, 2006. – С.183.

²⁵ Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность: Учебное пособие для вузов. – М.: Академический проект; Культура, 2006. – С.269,289,290.

²⁶ Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2007. - С. 289.

• 
  социальная;
  
• 
  организационная.²⁷
  

Наш комментарий: а где же политическая эффективность? Или ее не существует?

Показатель управления – это описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешного продвижения к достижению цели.

Критерий эффективности управления – признаки, грани и стороны управления, посредством которых определяются качество управления, степень его соответствия потребностям и интересам общества.²⁸

Эффективность муниципальной деятельности определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально- экономических, экологических и других.

Можно выделить три уровня критериев эффективности, характеризующих деятельность органов муниципального управления: 1) общая эффективность; 2) эффективность организации и функционирования муниципального управления; 3) эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц.²⁹

В качестве критериевэффективностимуниципальногоуправленияпредлагается использовать следующие критерии оценки: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.³⁰ Измерители эффективности организациимуниципальногоуправления: содержание и организация процесса управления; рациональность организационной структуры; организационно-технический уровень системы муниципального управления.

Измерителями эффективности системымуниципальногоуправлениямогут быть: степень достижения основных целей муниципального управления; сочетание потребностной, результативной и затратной эффективности; эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления.³¹ Оценка эффективности муниципального управления позволяет:

• 
  выявлять управленческие факторы, воздействующие на реализацию генеральной и частных целей муниципальной деятельности;
  
• 
  получать по результатам контроля информацию, необходимую для анализа причин и источников неэффективных управленческих решений, а также для выявления процессов, не поддающихся или трудно поддающихся управленческим воздействиям;
  
• 
  выявлять влияние управленческих решений на эффективность использования всех видов местных ресурсов;
  
• 
  разрабатывать прогнозы, определять направления и пути совершенствования процессов муниципального управления, в конечном итоге, воздействовать на тенденции развития муниципального образования.
  

Выделяют следующие компоненты оценки эффективности муниципального управления:



²⁷ Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2-х т. Т.2.– М.: Изд-во РАГС, 2011. – С.34.

²⁸ Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2-х т. Т.2.– М.: Изд-во РАГС, 2011. – С.35.

²⁹ Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. – М.: КНОРУС, 2007. – С.222.

³⁰ Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. – С.432.

³¹ Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. – С.434.

• 
  обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муниципального управления, причем как показателей текущего функционирования, так и показателей стратегического развития муниципального образования;
  
• 
  определение критериев и измерителей эффективности муниципального управления;
  
• 
  разработка методов расчета отдельных показателей.³²
  

Если же говорить о практической стороне организации оценки эффективности муниципального управления в муниципальных образованиях, то следует обратиться в соответствующим нормативным актам, изданным на государственном и муниципальном уровнях.




³² Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. – С.431,432.