лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 6 из 36

Определение категории «местное самоуправление» в общественных науках

1. 
   Квопросуобопределениикатегории«местноесамоуправление»
   

Понятие «местное самоуправление» вызывает неоднозначное отношение в современном российском обществе среди государственных, политических и общественных деятелей. К примеру, В.С.Черномырдин в бытность свою Председателем Правительства Российской Федерации заявлял: «Что же касается терминологии, то лично мне термин «местное самоуправление» кажется более современным. В этом термине и российский и мировой опыт. Да и современному государственному устройству он подходит больше».⁵³

Как очень точно заметил А.И.Солженицын, «местное самоуправление – неплохой бы термин, но в нем есть определенные неясности, которые уже сейчас сквозят в представленных проектах и будут на каждом шагу. Мы будем спотыкаться на них».⁵⁴

Эти «неясности» обусловлены состоянием изученности искомой категории в общественных науках, каждая из которых анализирует ее с учетом предмета своего исследования. Отсюда и разнообразие взглядов в определении понятия «местное самоуправление». И это вполне закономерно, так как исследователи имеют дело со сложным по своей сущности и содержанию объективным социальным явлением жизни общества и государства.

Общеев определении понятия «местное самоуправление», предложенное А.А.Акмаловой, выражает совокупность атрибутивных признаков местного самоуправления в их единстве, что создает универсализм формы и содержания, унификацию общих признаков, общественно-локальный (публичный) характер жизнедеятельности, искусственно вносимое объединение мест в государство и обобщение их черт, национально-государственную идентификацию гражданства через локальную топонимию, универсумную идентификацию «человек Места».

Особенноереализуется как функциональное и организационно-структурное разнообразие местного самоуправления, как проявление общего (атрибутивных свойств) во всем этом разнообразии в силу специфики правовой природы местного самоуправления и многообразия самих муниципальных образований. Особенноепроявляется в содержании и организации жизнедеятельности сообщества, с его естественной средой, с частными интересами и правовым плюрализмом».<sup>55



53</sup> Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва. 17 февраля 1995 года. – М.: Юридическая литература, 1995. С.14.

⁵⁴ Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва. 17 февраля 1995 года. – М.: Юридическая литература, 1995. С.48.

⁵⁵ Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования: Монография. – М.: Прометей, 2002. С.67.

2. 
   Основные подходы в определении сущности понятия «местноесамоуправление»
   

Выделим следующие подходы в определении искомого понятия.

Местноесамоуправлениекаквидместнойпубличнойвласти.В более узком понимании под местным самоуправлением понимается разновидность местной публичной власти в форме народовластия.⁵⁶

Местное самоуправление определяется как уровеньпубличнойвластинаиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Его суть, по его мнению, состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия (Р.В. Бабун).⁵⁷

Некоторые специалисты считают, что местное самоуправление – не уровень власти, а особый тип власти, которые сочетает в себе свойства как органа управления, так и общественной организации, основным достоинством которого является близость к жителям (Т. Говоренкова, А. Жуков, Д. Савин, А. Чуев).⁵⁸

Местное самоуправление - это форма и способ осуществления населением определенной местности (территории) своей власти как права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения непосредственно или через избираемые органы местного самоуправления (Н.И. Глазунова).⁵⁹

Местное самоуправление - это конкретная и непосредственная форма народовластия, которая обеспечивает защиту интересов граждан на относительно локальной территории. (М. Глазырин).⁶⁰

Местное самоуправление как вид местного управления. Выделяют два вида местного управления:

– децентрализованное государственное управление каким-либо кругом дел на местах учитывает самоуправленческие начала в лице его базовых признаков. (Л.АВелихов).⁶¹

• 
  негосударственное общественное управление местными делами (Н.С. Бондарь)⁶², местное общественное самоуправление (А. Чуев, Д. Савин).⁶³
  

⁵⁶ Основы местного самоуправления. В 3-х частях. Учебное пособие для муниципальных служащих под ред. С.В.Вобленко. Ч.1- Обнинск: Институт муниципального управления, 1997. С.6. ⁵⁷ Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2005.

С.10.

⁵⁸ Говоренкова Т., Жуков А., Савин Д., Чуев А. "А" и "Б" сидели на трубе. Размышления по

поводу очередной реформы местного самоуправления в России // Муниципальная власть .- 2004. -

№ 1. С.87.

⁵⁹ Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С.14.

⁶⁰ Глазырин М. Муниципальный производственно-социальный комплекс и механизмы его саморазвития // Экономист. – 2002. - № 2.С.69

⁶¹ Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. С.110; Чемоданов М., Глазырин М. Вопросы местного самоуправления // Экономист. – 2001. - № 3. С.57.

⁶² Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. – Ростов на /Дону, 1998. С.99-100.

⁶³ Чуев А., Савин Д. Большие надежды. Роль местного самоуправления в обустройстве России // Муниципальная власть. – 2001. - № 4. С.4-8.

Некоторые специалисты определяют местное самоуправление как продукторганизации управления территориальными коллективами в масштабе стране, который образуется вследствие перераспределения компетенции между центральными и региональными органами государственной власти и функций в иерархической системе профессионального управления.⁶⁴

По мнению других, понятие «местное самоуправление» отражает процессуправления низовыми территориальными сообществами жителей. В его основе лежат принципы разумного сочетания институтов непосредственной демократии и представительских институтов, реализация которых позволяет местным жителям самостоятельно решать собственные и другие стоящие перед ними вопросы в целях улучшения качества жизни населения на соответствующей территории.⁶⁵

Ф.Л.Кнемайерместное самоуправление определяет как «автономии малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов».⁶⁶

Местное самоуправление рассматривается как политическая формауправления. В понимании О.Оффердалаоно представляет политическую,анеадминистративнуюформууправления. Как считает автор, местное самоуправление «создает более благоприятные, чем другие типы организации, условия для координации интересов внутри местного сообщества».⁶⁷ Местное самоуправление является тем пространством, где граждане учатся действовать политически. Администрация, по крайней мере, теоретически находится вне сферы политики, тогда как управление - политично и основано на разнообразии конфликтующих интересов.⁶⁸

Местное самоуправление развивается на уровне, который является частью территориально-политической системы. Его можно рассматривать как одну из форм территориального (т.е. субнационального) управления. В понимании Р.Ф.Туровскогопонятия «местное самоуправление» и «самоуправление» - это синонимы. Речь идет о самоуправлении как выборной субнациональной власти, которая обладает автономией от общегосударственной власти и определенной компетенцией.⁶⁹ А.В. Кружковвидит в местном самоуправлении «политически эффективный институт гражданского общества».<sup>70



64</sup> Управление организацией. Энциклопедический словарь. – М.: Издательский Дом ИНФРА-М., 2001. С.319.

⁶⁵ Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография. – Екатеринбург, 1998. С.46; Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. Т.Н.Радько. – М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002. С.15.

⁶⁶ Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Муниципальное право. – 1998. – № 4. С.76; Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки)

// Государство и право. – 1995. - № 4. – С.110.

⁶⁷ Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Полис. – 1998. - № 1. - С.58.

⁶⁸ Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Полис. – 1998. - № 1. – С.59.

⁶⁹ Туровский Р.Ф. Местное самоуправление и: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность. – 2005. - № 6. С.69,70.

⁷⁰ Кружков А.В. Местное самоуправление в России: не сбывающийся проект // Полис. – 2004. - № 6. С.55.

Местноесамоуправлениекакдеятельностьнаселенияиоргановместногосамоуправления.Местное самоуправление, по мнению А.Е. Когута представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества и органов местного самоуправления по решению собственных и других стоящих перед ними задач с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества.⁷¹

Н.В.Шумянковапод местным самоуправлением понимает специфический вид управления, т.е. особый вид деятельности, связанный с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления. При этом он осуществляется на нижнем уровне территориального самоуправления – на уровне населенного пункта.⁷²

Правда, при этом не ясно, кто осуществляет этот специфический вид деятельности

• 
  органы местного самоуправления или органы государственной власти?
  

В муниципальном праве ряд исследователей рассматривают термин «местное самоуправление» как деятельность или систему организации деятельности населения и органов местного самоуправления, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.⁷³

Местное самоуправление как форма самоорганизации населения. По мнению Е.М.Ковешникова, местное самоуправление – это одна из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне на уровне поселения или иной ограниченной территории для решения вопросов местного значения.⁷⁴ Вышеизложенную позицию разделяют и другие исследователи. Н.Н.Митягинопределяет местное самоуправление как территориальную самоорганизацию граждан, предназначение которой состоит в решении вопросов местного значения. В ее основе лежит самостоятельность и независимость органов местного самоуправления, гласность и учет общественного мнения, законность, сочетание местных и государственных интересов.⁷⁵

Н.В.Постовойпонимает местное самоуправление как естественную форму самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными и, прежде всего, производственными процессами.⁷⁶

По мнению А.И. Солженицына, местное самоуправление - это низшее название народного самоуправления. При этом обращается внимание на взаимосвязь между такими понятиями как «земство» и «народное самоуправление», под которыми понимается





⁷¹ Когут Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. – СПб: ИСЭП РАН, 1996. С.6.

⁷² Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: Учебное пособие. – М.: Экзамен, 2002. С.21, 40.

⁷³ Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М., 1994. С.33; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право. Учебник. – М.: "Новый юристъ", 1998. С.6; Энциклопедический юридический словарь / Под общей ред. В.Е.Крутских.-2-е изд. – М.: ИНФРА-М, 1999. С.175.

⁷⁴ Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Издательство НОРМА, 2002. С.50,54.

⁷⁵ Митягин Н.Н. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. – М.: Издательство «Общество «Знание» Российской Федерации», 1992. С.4.

⁷⁶ Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.,1995. С.97.

«самоорганизация и самоуправление на этой земле».⁷⁷ В понимании авторского коллектива под руководством И. Бабичева местное самоуправление - это территориальное самоуправление, опирающееся на территориальную общность людей.⁷⁸

В.А. Лапин рассматривает местное самоуправление как объективное явление жизни общества и одну из форм его самоорганизации. Поэтому местное самоуправление в расширенном его толковании – это «одна из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне для самостоятельного (относительно независимо от государства) решения местных вопросов.⁷⁹

Местноесамоуправлениекакорганизация.Она может быть двух видов - государственнойилинегосударственнойорганизацией.По мнению профессора В.Поповски(Македония), местное самоуправление – это зависимая производная от государства. Государство рассматривается автором как суверенная организация, а государственность – организация, функции которой относятся к respublica и гражданам как политическому (государственному) сообществу. Местноесамоуправление–этонегосударственная, соответственно не суверенная организация, чьи полномочия связаны с гражданским обществом, с интересами и потребностями граждан, выступающих в качестве индивидуумов и как местное население.⁸⁰

Противоположной точки зрения придерживается А.М. Лимонов. В его понимании местное самоуправление как политико-правовая категория представляет такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому управленческому процессу вообще и государственному, в частности.⁸¹ Можно ли рассматривать местное самоуправление как своеобразную негосударственную общественную организацию, как вид общественного, гражданского самоуправления, один из элементов гражданского общества, противопоставляемый государственно-публичному аппарату власти? По мнению А.М. Лимонова, для положительного ответа на эти вопросы нет достаточных оснований.⁸² В.Н.Парахинаи другие авторы учебного пособия

«Муниципальное управление» определяют местное самоуправление как организацию власти на местах, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения.⁸³

Местноесамоуправлениекаксоциальныймеханизмвыраженияиосуществленияместнымнаселениеминтересовместногосообщества.М.Васильевпод местным самоуправлением понимает социальный механизм, посредством которого население



⁷⁷ Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва. 17 февраля 1995 года. – М.: Юридическая литература, 1995. С.48-49.

⁷⁸ Бабичев И. и др. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы // Муниципалитет. – 2003. - № 3. С.7.

⁷⁹ Лапин В. Проблемы и перспективы становления местного самоуправления в Российской Федерации // Городское управление. – 1998.- № 5. С.4.

⁸⁰ Поповски В. Местное самоуправление в Республике Македония // Вестник МГУ. Серия 11. Право. – 1999. - № 2. С.79-80.

⁸¹ Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. Т.Н.Радько. – М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002. С.26.

⁸² Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. Т.Н.Радько. – М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002. С.9.

⁸³ Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. – М.: КНОРУС, 2007. С.17.

городских и сельских поселений адекватно выражает и эффективно реализует жизненно важные интересы местного сообщества.⁸⁴

Местное самоуправление как особуюподсистемупубличногоуправления, обладающую известной самостоятельностью в отношениях с центральной государственной администрацией и ее непосредственными представителями на местах, можно рассматривать и как механизмвзаимодействиятерриториальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов (Е.М. Ковешников).⁸⁵

Завершим рассмотрение выше изложенных позиций в определении категории

«местное самоуправление» вопросом, который задали С. Кузьмин и Д. Кузьмин: «Местное самоуправление - «община» или часть общенациональной системы управления?».⁸⁶ И вряд ли мы получим на него одно однозначный ответ. Сколько исследователей, столько и мнений.

Обобщимвсевыше приведенные точкизрения в определениипонятия«местноесамоуправление».Под ним исследователи и специалисты понимают:

• 
  форму народовластия (публичной власти) – основу конституционного строя;
  
• 
  право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (местного строя);
  
• 
  форму государственного управления каким-либо кругом дел на местах;
  
• 
  деятельность населения (местных сообществ) по управлению местными делами;
  
• 
  форму самоорганизации населения (жителей) на локальном уровне для самостоятельного решения вопросов местного значения;
  
• 
  органы управления, занимающиеся проблемами отдельного населенного пункта;
  
• 
  специфический вид управления;
  
• 
  не государственную организацию;
  
• 
  социальный механизм.
  

Различные точки зрения, которые сложились среди исследователей и специалистов в определении категории «местное самоуправление» в общественных науках, позволяют говорить о том, что местное самоуправление представляет собой сложное по своей сущности и содержанию социальное явление.

И поэтому вряд возможно говорить о выработке какого-то полного определения данной исследуемой социальной категории. Представители каждой общественной науки будут разрабатывать свой подход в понимании сущности понятия «местное самоуправление».

Изложим свою позицию. Если внимательно проанализировать содержание всех приведенных выше определений категории «местное самоуправление», то оно самым тесным образом связано с использованием нескольких групп понятий.

Первую группу составили термины «форма народовластия», «местная публичная власть», «форма государственного управления», «органы управления».

⁸⁴ Местное самоуправление в России: мониторинг состояния // Городское управление. – 1999.- № 6. – С.36.

⁸⁵ Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Издательство НОРМА, 2002. С.59,60.

⁸⁶ Кузьмин С., Кузьмин Д. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Экономист. – 2003. - № 3. – С.55.

Во вторуюгруппувходят понятия «организация», «самоорганизация».

Третья группа включает в себя термины «деятельность населения», «деятельность органов местного самоуправления», «самодеятельность».

Четвертая группа содержит понятия «управление местными делами»,

«самоуправление», «решение вопросов местного значения» и др.

Пятуюгруппусоставляют термины «социальный механизм», «механизм взаимодействия».

Выделим два основных подхода в определении категории «местное самоуправление». Сторонники первого подхода определяют категорию «местное самоуправление» как местную публичную власть в различных формах ее организации (государственная, земская, муниципальная). По мнению представителей второго подхода, категория «местное самоуправление» отражает организованную деятельность населения по решению вопросов местного значения. Причем эта деятельность может выступать в виде самоорганизации, самодеятельности, т.е. деятельности как вида

«внутренней самореализации местным сообществом своих возможностей и своего потенциала».

Обратим внимание на следующий весьма существенный аспект рассматриваемого вопроса. Каждый из вышеназванных подходов в теории и практике местного самоуправления объективно отражает одну из сторон исследуемого нами социального явления.

Первое связано с реализацией местными сообществами (в пределах поселений и вокруг них) своего права на самоуправление в форме муниципальной (коммунальной) организации местной публичной власти. При этом городские сообщества пользовались поддержкой центральной власти в обмен на лояльность к ней и защиту ее интересов в случае необходимости.

Второе направление связывается со становлением института местной публичной власти «сверху», т.е. по инициативе центральной власти, которая определяла основную конструкцию организации местного самоуправления и не позволяла местным сообществам выходить при ее формировании из жестко установленных правил. В данном случае центральной власти было выгодно трактовать понятие «местное самоуправление» как «общественное управление» либо как «хозяйственная деятельность населения по решению вопросов местного значения». От местных сообществ (местного населения) в обмен на декларацию о самоуправлении (общественном управлении) требовали полного подчинения формируемым ими органам местного самоуправления, которые, в свою очередь, находились под жестким контролем государства и должны были проводить его политику, нередко в ущерб интересам местных сообществ.

В принципе, и первый и второй подходы в определении категории «местное самоуправление» имеют право на существование, так как отражают объективно исторически сложившиеся направления становления и развития данного явления в общественной жизни и в конституционном устройстве стран.
Поэтому вполне логично рассматривать в муниципальной науке «местное самоуправление» как вид местной публичной власти в различных формах ее организации и одновременно как неотъемлемый элемент гражданского общества, посредством которого обеспечивается реализация прав и свобод человека и гражданина.