Тема понятие и роль местного самоуправления
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
ТЕМА 2. ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2.1. Принципы территориальной организации местного самоуправления Ключевым нормативно-правовым актом, который регулирует деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации является Федеральный закон №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Структура ФЗ № 131 приведена в таблице 2.1. Таблица 2.1. Структура ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» Глава Статьи Название 1 1-9 Общие положения 2 10-13 Принципы территориальной организации местного самоуправления 3 14-18 Вопросы местного значения 4 19-21 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 5 22-33 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления 6 34-42 Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления 7 43-48 Муниципальные правовые акты 8 49-65 Экономические основы местного самоуправления 9 66-69 Межмуниципальное сотрудничество 10 70-78 Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью 11 79-82 Особенности организации местного самоуправления 12 83-86 Переходные положения Данный закон регулирует территориальную организацию местного самоуправления, основные положения этой сферы регулирования представлены во 2 главе. Однако, прежде чем начать исследование 27 территориальных принципов организации местного самоуправления рассмотрим сущность термина «Муниципальное образование». В Российской Федерации для обозначения самоуправляемой территории используется термин «муниципальное образование» - населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы власти. Признаки муниципального образования приведены на рисунке 2.1. Рисунок 2.1. Признаки муниципального образования При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая — приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления. 1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения. Муниципальное образование Населенная территория Действуют органы местного самоуправления Местный бюджет Устав Муниципальная собственность 28 2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти. 3. Принцип доступности органов местного самоуправления для граждан в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры. Вторая, противоположная тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц с целью обеспечения на каждой территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению. В современных условиях данная проблема разнонаправленных тенденций развития муниципальных образований решается при помощи развития цифровой инфраструктуры и применения цифровых технологий, таких как организация электронных порталов обеспечивающих связь между населением и органами местного самоуправления. Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Исходя из статьи 10 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» все муниципальные образования разделяются в правовом отношении на несколько типов: городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (самоуправляемая единица в городах федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). При этом, внутригородская территория города федерального значения – городской район, где действуют органы местного самоуправления, например 29 Левобережный район города Москвы. Кроме того в законе есть термин «Межселенная территория» - территория, находящаяся вне границ поселений. Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена на рисунке 2.2. Рисунок 2.2. Система муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации Поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. Исходя из подпункта 5, пункта 1, статьи 11 ФЗ № 131 «Об общих принципах органов местного самоуправления в Российской Федерации» в состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских Муниципальные районы Территория субъекта РФ Городские округа с внутригородским делением Городские округа Поселения Городские Сельские Межселенная территория Территория города федерального значения Деление на административные округа и муниципальные районы 30 населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населения). Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях - даже менее 100 человек. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Практически это требование во многих субъектах РФ выполнить оказалось невозможным. Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией. В их числе могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района - решение вопросов межселенной территории, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Межселенная территория - это территория, не входящая в границы поселений. Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части 31 субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории. Городской округ - это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, хотя и расположенное в его границах. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ. Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Каждый тип муниципального образования, согласно ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», наделяется своим перечнем вопросов местного значения. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» не дает содержательного определения термина и указывает, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В соответствии с ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Предусмотрен переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему, с тем чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, закрепленные за ними источники доходов. За городским округом закрепляются совокупные источники доходов поселения и муниципального района. В процессе деятельности органов местного самоуправления возможно изменение границ и преобразование муниципальных образований. Под 32 преобразованием муниципальных образований ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением. Инициаторами преобразования муниципальных образований могут быть население, органы местного самоуправления, органы власти субъекта РФ и федеральные органы государственной власти. Для учета мнения населения при изменении границ и преобразованиях муниципальных образований предполагается проведение голосования населения и решение принимается с согласия населения выраженного представительным органом местного самоуправления. Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии 33 с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Территория упраздненного поселения на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории, на иных территориях в состав поселений, имеющих общую границу с упраздняемым поселением. Отнесение территории упраздненного поселения к территориям иных поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения, выраженного представительными органами данных поселений. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. 2.2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Федеральные органы власти и органы власти субъекта Российской Федерации согласно положениям главы 4 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» имеют право в случае необходимо или целесообразности наделить органы местного самоуправления отдельными полномочиями. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является 34 эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных государственных органов и улучшать обслуживание населения. Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг. Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен соизмерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется с принятием федерального закона (если полномочия передают федеральные органы власти) или законом субъекта Российской Федерации (в случае если полномочия передают органы власти субъекта РФ). Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных 35 уставом муниципального образования. При этом, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. 2.3. Непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления Конституция РФ (п. 2 ст. 130) предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления. Первая включает формы непосредственной или прямой демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии - выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие граждан состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни. Формы участия граждан в местном 36 самоуправлении, согласно положениям ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» приведена в таблице 2.3. Таблица 2.3. Формы участия граждан в местном самоуправлении, согласно положениям ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» Первая - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местные референдумы, муниципальные выборы, голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований, сходы граждан в малых муниципальных образованиях. Ко второй группе относятся: участие граждан в опросах по различным вопросам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, мирные массовые акции 37 населения, а также разнообразные формы территориального общественного самоуправления. Согласно ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству. Участие граждан в местном самоуправлении основано на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении им местного самоуправления и участии в его осуществлении. Согласно статье 22 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами 38 или органами местного самоуправления. Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке. Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом. Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными законами. В соответствии с ними органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Правотворческая инициатива граждан – право жителей на внесение в органы местного самоуправления собственных проектов муниципальных правовых актов или изменений к действующим правовым актам вопросов местного значения. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. 39 Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, городского округа, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Для организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, городском округе или на межселенной территории, может назначаться 40 староста сельского населенного пункта. Староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, по представлению схода граждан сельского населенного пункта из числа лиц, проживающих на территории данного сельского населенного пункта и обладающих активным избирательным правом. Староста сельского населенного пункта не является лицом, замещающим государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы, не может состоять в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с органами местного самоуправления. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования; 5) По проектам генеральных планов, проектам правил 41 землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности. Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан. Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по 42 вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос граждан проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: 1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; 43 2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает возможность гражданам активно участвовать в осуществлении местного самоуправления. Однако, на деле, данные механизмы не всегда срабатывают в силу неспособности самих граждан к консолидации и отстаиванию коллективных интересов. Это дополняется действиями со стороны органов местного самоуправления продавливать свои интересы с целью увеличения инвестиций в городскую экономику, либо с целью реализации возмездных неформальных договоренностей. Тем не менее, в случае консолидации населения закон дает им инструменты в процессе осуществления и участия населения в местном самоуправлении. 2.4. Органы местного самоуправления и система муниципальных правовых актов Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий. Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению 44 вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Структура 4-х главных органов местного самоуправления, которые регламентирует ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приведены на рисунке 2.4. Рисунок 2.4. Структура 4-х главных органов местного самоуправления, которые регламентирует ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Исходя из данных рисунка 2.4. в структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования. Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган 45 муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В частности, ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. При этом, можно выделить три модели организации органов местного самоуправления согласно ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Первая модель. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Население муниципального образования избирает депутатов в представительный орган. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель. Вторая модель. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления, состав депутатов которого также избирается. Руководство местной 46 администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе. Третья модель. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Схематично данные модели представлены на рисунке 2.5. Рисунок 2.5. Модели организации местного самоуправления в Российской Федерации Главное различие в этих моделях состоит в статусе главы муниципальной администрации: либо он выбирается населением муниципального образования, либо принимается на должность на конкурсной основе, по контракту. Преимущества и недостатки этих моделей приведены в таблице 2.2. Таблица 2.2. 47 Преимущества и недостатки вариантов статуса главы муниципальной администрации Статус Преимущества Недостатки Главу избирает население муниципальн ого образования Наделяется необходимым объемом полномочий и легитимности. Защищен от снятие с занимаемого поста по малозначительному поводу, поскольку является избранным населением Возможно возникновение проблемы компетентности избранного главы муниципального образования. Законодательство не устанавливает квалификационных требований к кандидатам. Риск зависимости от политической или экономической элиты, которая привела главу к власти. Риск проявления популизма (особенной перед выборами), что может нанести вред экономике муниципального образования. Сложность разрешения конфликта с представительным органов власти. Проблемы с отзывом главы муниципального образования в случае неэффективности и некомпетентности. Глава города назначается по контракту Разграничение хозяйственных и политических функций в управлении муниципальным образованием. Наемный служащий – фигура аполитичная, что снижает вероятность популизма, политического пристрастия и какой-то зависимости. Существует возможность отбора служащего по квалификационным показателям. Закрепление в контракте критериев оценки проведенной работы и условий досрочного расторжения контракта. Сложность составление контракта, который мог бы обеспечить необходимую самостоятельность в процессе выполнения должностных обязанностей, а с другой стороны независимость от представительного органа власти. Риск давления представителей субъекта РФ в конкурсной комиссии и их вероятностное давление на решение комиссии. Исходя из положений главы 7 «Муниципальные правовые акты» ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 48 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Главным нормативно правовым актом, помимо решений принятых на референдуме является устав муниципального образования. Уставом муниципального образования должны определяться (ст. 44 ФЗ №131): 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов 49 иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан. Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования, внесенные в него 50 изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции. 2.5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц, контроль и надзор за их деятельностью Ответственность перед населением наступает в результате действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления, приведших к утрате доверия к ним со стороны населения. Результатом может быть досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц и другие меры, определяемые уставом муниципального образования. Вопрос ответственности органов местного самоуправления регулирует глава 10 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этой главе органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (рисунок 2.6.). Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов РФ и субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом ответственность за осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий наступает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. 51 Рисунок 2.6. Формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает специальную процедуру реализации ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа муниципального образования, а глава высшего исполнительного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования имеют право на досрочное прекращение их полномочий. Это возможно в том случае, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных актов, принятых указанными органами и должностными лицами местного самоуправления, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены в установленные сроки после решения суда. ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает также возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Такая ситуация может возникнуть, если вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если при реализации государственных полномочий 52 органами местного самоуправления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций. Нарушение действующего законодательства должно быть установлено судом. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает при нарушении ими чьих-либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т.д. Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законодательством. Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Он подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд. Органы государственного надзора и контроля за деятельностью органов местного самоуправления приведены на рисунке 2.7. Рисунок 2.7. Органы государственного надзора и контроля за деятельностью органов местного самоуправления Органы государственного надзора и контроля за деятельностью органов местного самоуправления Прокуратура РФ Суды Юстиция РФ Федеральные надзорные органы Финансовые органы Субъекты РФ 53 Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация. Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора. В рамках своей компетенции федеральные службы вправе: - направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач; - при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания; - вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Самые распространенные случаи судебного обжалования решений органов местного самоуправления - введение различных не предусмотренных законодательством местных сборов, ограничения на ввоз или вывоз определенных товаров (например, алкогольной продукции), нарушения, 54 наблюдаемые при приватизации объектов муниципальной собственности, выделении земельных участков под застройку и т.п. В качестве истцов в судах выступают физические и юридические лица, чьи законные права нарушаются решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения их протестов. Вопросы для самоконтроля и проверки 1. Приведите наименования глав ФЗ № 131 «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и раскройте их краткую характеристику. 2. Дайте определение понятию «Муниципальное образование». Какие тенденции нужно учитывать при определении границ последнего? 3. С помощью каких мероприятий органы местного самоуправления привлекают население к управлению территорией муниципального образования? 4. какие виды муниципальные образований существуют согласно ФЗ №131 «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? 5. Какие муниципальные образования входят в структуру муниципального района? Для чего нужны органы местного самоуправления муниципального района? 6. Раскройте процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями согласно ФЗ № 131 «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Какие полномочия могут передать органы государственной власти на местный уровень? Приведите примеры. 7. Какие формы осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления существуют согласно ФЗ №131 «об общих принципах 55 организации местного самоуправления в Российской Федерации»? Охарактеризуйте каждый из них. 8. Какие органы власти должны обязательно быть в структуре органов местного самоуправления согласно ФЗ № 131 «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? 9. Какие модели организации органов местного самоуправления могут быть в Российской Федерации согласно ФЗ № 131 «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? 10. Раскройте систему муниципальных правовых актов в Российской Федерации согласно ФЗ № 131 «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 11. Раскройте структуру устава муниципального образования на основе Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 12. Перед кем несут ответственность органы местного самоуправления согласно N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"? 13. Какие органы государственной власти осуществляют надзор и контроль за деятельность органов местного самоуправления? |