Тема понятие и роль местного самоуправления
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
Тема 3. Понятие муниципальной собственности в системе управления городским имуществом и недвижимостью 3.1. Структура ресурсов муниципального хозяйства Муниципальное хозяйство должно формироваться как экономическая и социальная целостность, решающая многообразные задачи развития оптимальной по управляемости территории, нацеленная на удовлетворение потребностей проживающего на ней населения. Успешное функционирование муниципального хозяйства определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами. Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию и направлению на решение вопросов местного значения. Основные из этих функций показаны на рисунке 3.1. Рисунок 3.1. Экономические функции органов местного самоуправления Экономические функции местного самоуправления Экономический анализ, планирование и прогнозирование Управление муниципальным имуществом Налоговое, ценовое, тарифное регулирование Инвестиционная деятельность Экономическое регулирование предпринимательской деятельности Сводное финансовое планирование развития территории Внешнеэкономическая деятельность 57 Традиционно под ресурсами понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно к хозяйственным отношениям под ресурсами, как правило, понимаются материальные и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Соответственно ресурсы муниципального хозяйства можно определить как совокупность всех возможностей территории, необходимых для осуществления местного самоуправления в целом и муниципального управления в частности. Рассмотрим состав ресурсов муниципального хозяйства. Развитие территории в значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку от них зависит эффективность инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. К материальным ресурсам относятся: ■ природно-климатические ресурсы (муниципальные земли, недра земли, водные объекты, леса, климат и др.); ■ финансовые ресурсы (бюджет, внебюджетные источники, пакеты акций и доли участия муниципального образования в хозяйственных обществах и др.); ■ предприятия и иные производственные мощности (муници- пальные предприятия, организации, учреждения, муниципальный жилищный фонд и др.); ■ кадровый потенциал (профессионально подготовленные специалисты различной квалификации, достаточная и постоянно совершенствующаяся инфраструктура для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров и др.); ■ организационные ресурсы (информационное обеспечение, оргструктура, оргтехника и др.); ■ иные ресурсы. 58 Несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия материальных ресурсов, сама деятельность невозможна без организационно-правовых (нематериальных) ресурсов, определяющих условия функционирования муниципального хозяйства. В целом к нематериальным ресурсамможно отнести: ■ нормативные ресурсы (правовые нормы; нормы общественной морали и нравственности; нормы, сложившиеся под влиянием традиций, обычаев, культурных, исторических, религиозных особенностей и др.); ■ интеллектуальные ресурсы (знания, опыт, навыки); ■ институциональные ресурсы (организация типов и форм деятельности, соответствующих условиям муниципального хозяйства); ■ другие нематериальные ресурсы. Особое значение для организации муниципального хозяйства имеет объем полномочий, которым наделен хозяйствующий субъект по закону. В соответствии с российским законодательством ресурсы муниципального хозяйства должны: ■ быть соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования; ■ обеспечивать комплексное решение задач. Так, например, если за местным самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т. д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа, должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью. Не менее важным принципом, который также должен учитываться при рассмотрении вопроса о закреплении ресурсов за определенными уровнями власти и управления, должен быть принцип наибольшей эффективности использования ресурса. Очевидно, что максимальная эффективность в использовании земли будет достигнута на 59 муниципальном уровне, поскольку легче всего наладить контроль за ее использованием и оперативное регулирование процессов распоряжения землей на местном уровне. 2.2. Понятие и экономическое содержание муниципальной собственности Анализ сущности понятия собственности в его различных модификациях показывает, что оно очень многогранно, объемлет собой массу разных по характеру, степени значимости и возможности решения проблем. Термин «собственность» употребляется в двух различных смыслах: 1) вюридическом — как обозначение вещного права, права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами); 2) в экономическом — как обозначение совокупности производственных отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной деятельности. Структура отношений с муниципальной собственностью включает в себя следующие отношения: - отношения присвоения собственности – установление и юридическое закрепление прав органов местного самоуправления быть собственниками муниципального имущества; - отношения реализации собственности – возникает, если органы местного самоуправления сами не используют муниципальное имущество и размещают его на рынке (аренда, лизинг и др.); - отношения использования собственности – возникают, когда муниципальная собственность приносит доход (арендная плата, роялти, налог и др.). Согласно статье 50 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного 60 самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Конституция РФ признает равенство муниципальной, государственной и частной собственности. Однако они различаются по своей природе: государственная и муниципальная собственность составляет разновидности публичной (общественной) собственности, частная относится к индивидуальной, личной собственности конкретного лица или объединения лиц. К государственной собственности относится федеральная собственность и собственность субъекта Российской Федерации. Отличия публичной и частной собственности заключаются не в способах ведения хозяйства, достаточно близких, а в способах присвоения дохода от эксплуатации собственности: при частнохозяйственной деятельности доход имеет частноправовую форму присвоения, т. е. поступает, как правило, к тому, кто эту деятельность осуществляет, в публичных хозяйствах происходит публичноправовое присвоение дохода: лица, причастные к его образованию, передают доход собственнику — соответствующим местным сообществам. Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, то есть представляет собой его основу и является необходимым элементом территориально локализованной экономики. Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обусловливается: ■ территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющих естественный территориальный предел развития местного хозяйства; ■ направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и 61 услугах местного населения, на что также ориентированы все предприятия производственной и непроизводственной сфер муниципального образования. Муниципальная собственность – объекты, находящиеся на территории муниципального образования и за его пределами, самостоятельно созданные органами власти муниципального образования для обслуживания нужд местного сообщества, переданные муниципальному образованию в результате разграничения государственной собственности, полученные или приобретенные муниципальным образованием иными законными путями. Принципиальная особенность муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является бюджетопотребляющей, а недоходопроизводящей. Значительная часть направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности, находится в минимально работоспособном состоянии. Решение проблемы увеличения собственных доходов муниципального хозяйства возможно за счет повышения его эффективности, за счет использования муниципальной собственности и за счет развития сети муниципальных предприятий. Таким образом, развивая коммерческую деятельность системы муниципальных предприятий, муниципальная экономика ставит две цели: получение дополнительных доходов в местный бюджет и производство товаров и услуг, в которых нуждается население. Законодательство России под муниципальной собственностью понимает объекты, находящиеся на территории муниципального образования и за его пределами, самостоятельно созданные органами власти муниципального образования для обслуживания нужд местного сообщества, переданные муниципальному образованию в результате разграничения государственной собственности, полученные или приобретенные муниципальным образованием иными законными путями. Составобъектов муниципальной собственностипоказан на рисунке 31. 62 Рисунок 3.1. Состав объектов муниципальной собственности Существуют два основных подхода к классификации объектов муниципальной собственности. В соответствии с первым из них все объекты муниципальной собственности могут быть разделены на движимое и недвижимое имущество. Управление муниципальным имуществом важнейший элемент организации муниципальной экономики, как совокупности экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию. Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и процессами на территории - важнейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование экономических ресурсов позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению. В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика - это экономика оказания муниципальных услуг. Муниципальная экономическая политика - система целей и методов наиболее эффективного использования экономических ресурсов территории в интересах местного сообщества. Цели и задачи муниципальной Объекты муниципальной собственности Муниципальные предприятия и организации другие финансово- кредитные организации Муниципальные учреждения образования, здравоохранения, физкультуры и спорта Муниципальные земли и другие природные ресурсы Средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды Имущество органов местного самоуправления Муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения 63 экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчиненными по отношению к ним. Реализация муниципальной экономической политики определяет движимое и недвижимое имущество, которое направляется на решение вопросов местного значения муниципального образования. В числе недвижимого имущества выделяются в частности: ■ муниципальные земли (земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности на основании законов РФ и субъекта РФ либо договоров, заключенных в соответствии с законодательством); ■ недра и другие природные ресурсы, отнесенные к муниципальной собственности; ■ здания и сооружения, в том числе находящиеся в строительстве или законсервированные, а также нежилые помещения; ■ муниципальные предприятия; ■ муниципальные учреждения; ■ муниципальный жилищный фонд. Средидвижимого имущества могут быть выделены в частности: ■ пакеты акций (акции) и доли участия муниципального образования в хозяйственных обществах; ■ ценное движимое имущество; ■ малоценное движимое имущество; ■ средства муниципального бюджета и внебюджетных фондов. Второй подход предполагает разделение объектов муниципальной собственности по трем группам, имеющим сходные режимы функционирования собственности без учета функционального назначения предприятий и организаций (таблица 3.1.). Таблица 3.1. Классификация муниципальной собственности Группы объектов Назначение и правовой режим Объекты муниципальной собственности Первая Реализации качественных Средства местных бюджетов и 64 функций собственника и непосредственно управляемые им самим внебюджетных фондов, а также муниципальная казна Вторая Обслуживание социально- экономических потребностей населения Унитарные муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения управления Третья Выполнение социальных целей обслуживания населения Казенные предприятия и учреждения (образования, здравоохранения, культуры), основанные на праве оперативного управления Муниципальная казна — муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления. Муниципальные унитарные предприятия — это создаваемые органами местного самоуправления коммерческие организации, которые не наделяются правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Иными словами, это имущество не может быть распределено по вкладам, долям, паям, в том числе между работниками предприятия. Они могут действовать на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Более подробно, аспекты формирования и управления муниципальными унитарными предприятиями мы рассмотрим в теме 5. Субъектами управления муниципальной собственностью являются муниципальные образования. В отношениях собственности, регулируемых гражданским законодательством, они могут выступать на равных началах с иными участниками-гражданами и юридическими лицами-субъектами. Субъекты муниципальной собственности используют различные способы управления (рисунок 3.2.). 65 Рисунок 3.2. Способы управления городской собственностью В качествесубъекта права муниципальной собственности, осуществляющего от имени муниципального образования его правомочия, выступают органы местного самоуправления, а также их органы (юридические лица, граждане). Как у любого хозяйствующего субъекта, у местного самоуправления в условиях рыночной экономики возникает необходимость в приобретении и приумножении объектов муниципальной собственности. Для этого могут использоваться различные способы от обычной производственной деятельности муниципальных предприятий до различного рода гражданско- правовых сделок с имуществом, получения доходов от налоговых источни- ков, ценных бумаг и т. п. При этом в деятельности муниципалитетов существует целый ряд отличий от подобной деятельности других хозяйственных субъектов. Муниципальные органы власти не могут выступать в роли субъектов предпринимательской деятельности по следующим причинам: Способы управления городской собственностью Население через участие в референдуме Представительный орган власти города посредством принятия нормативных актов Исполнительный орган власти города в результате непосредственного распоряжения объектами Через муниципальные предприятия и иные субъекты хозяйствования 66 ■ муниципальные служащие несут должностную, а не эконо- мическую ответственность за последствия своих управленческих действий и за деятельность предприятий; ■ допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Дополнительная возможность обеспечить муниципалитетам свои права собственника выражается в их правомочиях контролировать по соответствующим вопросам деятельность других хозяйствующих субъектов и самостоятельно применять к ним в случае необходимости меры административной ответственности, включая штрафы, доходы от которых идут в местный бюджет. 3.3. Теоретические аспекты и нормативно – правовая база управления муниципальным имуществом Согласно положениям ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В качестве имущественных прав органов местного самоуправления понимаются права органов местного самоуправления, которые обладают ими на получение определенных благ от использования имущества, находящегося на их балансе. Имущественные права органов местного самоуправления могут быть обеспечены ценными бумагами или иными установленными законом способами. Муниципальное имущество, в зависимости от его назначения, может быть разделено на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления. Имущество первой 67 группы закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев - извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет (вместе с финансовыми средствами) казну соответствующего муниципального образования. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Муниципальная собственность может использоваться органами местного самоуправления в ограниченных законодательством пределах и может направляться только на решение вопросов, которые прописаны в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исходя из статьи 50 ФЗ №131 в собственности муниципального образования может находиться: - имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; - имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; - имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; - имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. 68 В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее вышеописанным требованиям, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам федеральной Российской Федерации, региональной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных 69 казенных учреждений и обеспечивают их исполнение. Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества. Вопросы для самоконтроля и проверки 1. Раскройте сущность муниципальной собственности? 2. Какие ресурсы есть у органов местного самоуправления? 3. Какие существуют экономические функции у органов местного самоуправления? 4. Охарактеризуйте состав движимого и недвижимого муниципального имущества? 5. Что такое собственность в экономическом и юридическом смысле? 6. Какие отношения собственности вы знаете? 7. Охарактеризуйте особенности и состав муниципальной собственности. 8. На какие цели органы местного самоуправления могут использовать муниципальное имущество согласно ФЗ №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»? 9. Разъясните, что необходимо делать органам местного самоуправления в случае, если на баланс встало имущество, которое нельзя использовать по назначению в соответствии со 1 пунктов статьи 50 ФЗ №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»? Обоснуйте решение законодательно. 10. Перечислите и охарактеризуйте систему нормативно-правовых актов, регулирующих отношения связанные с управлением органами местного самоуправления муниципальным имуществом. |