Тема понятие и роль местного самоуправления
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
1 МОДУЛЬ 1. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ И РОЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ ИМУЩЕСТВОМ И НЕДВИЖИМОСТЬЮ 1.1. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления Управление городским имуществом и недвижимостью в Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления в 1106 1 городах России и региональными органами власти в городах федерального значения - Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Местное самоуправление в Российской Федерации является основой государственного и территориального устройства страны. Таким образом, нам необходимо в первых темах настоящего учебника рассмотреть сущность местного самоуправления в лице городских органов власти, которые осуществляют управление городским имуществом и недвижимостью. Местное самоуправление — одна из основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества. Принципы местного самоуправления практически реализуются через муниципальное управление, которое понимается как система и технология управления местными делами, опирающаяся на идеологию и правовую базу местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а муниципальное управление имеет ряд особенностей, отличающих его от государственного управления и требующих отдельного изучения. В то же время муниципальное управление тесно связано с системой государственного 1 2 управления, так как почти все государственные решения, затрагивающие интересы граждан, так или иначе проходят через органы местного самоуправления, в том числе через передачу им ряда государственных полномочий. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Объектом муниципального управления является муниципальное образование — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. Субъектом муниципального управления выступает население муниципального образования — местное сообщество, а также органы местного самоуправления, действующие от его имени. Предметом муниципального управления является регулирование социально- экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования муниципального имущества и недвижимости. Для описания сущности местного самоуправления приведем следующее определение: Местное самоуправление - это определяемая государством в рамках существующего законодательства система органов и должностных лиц, осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов. Однако, не смотря на то, что данное определение в полной мере описывает сущность местного самоуправления, в Федеральном законе №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится законодательно закрепленное определение: 3 Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Видно, что в данном определении федеральный закон акцентирует внимание на том, что местное самоуправление является властью населения муниципального образования и реализуются ими непосредственно, либо через органы местного самоуправления. Черты местного самоуправления: - осуществляется на конкретной территории; - действует в рамках национального законодательства и имеет выборные органы власти; - имеет определенную степень автономии по отношению к государству; - имеет собственный бюджет и имущество. Целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения территории, которые перечислены в статьях 14-16 Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению. К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление 4 местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др. Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной Закон употребляет термины "организация", "содержание", "обеспечение", что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в Законе используются термины "создание условий" и "участие", что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др. Признаками местного самоуправления по Л. Велихову являются: различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью; разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению; самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те 5 или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач; территориально-ограниченный выборный принцип. В.Б. Зотов выделяет три функции местного самоуправления: 1. Хозяйственная (экономическая) функция - как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг; 2. Властная функция - как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции; 3. Общественная функция (самоорганизации граждан) - местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества. Главным законом, которые признает местное самоуправление как основу конституционного строя Российской Федерации является Конституция Российской Федерации, где отражены общие принципы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации приведены в таблице 1.1. Таблица 1.1. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации Предмет регулирования Статья Содержание конституционных норм Глава 1. Основы конституционного строя Статус местного 3 ч.2 Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также 6 самоуправления через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 12 В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная собственность 8 ч.2 В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. 9 ч.2 Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Глава 2. Права и свободы человека и гражданина Основные права и свободы 18 Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. 24 ч.2 Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. 32 ч.2 Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. 33 Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на жилище 40 ч.2 Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. 40 ч.3 Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Право на медицинскую помощь 41 ч.1 Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Право на образование 43 ч.2 Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. 43 ч.3 Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить 7 высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Глава 3. Федеративное устройство Установление принципов организации местного самоуправления 72 ч.1 н В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Глава 8. Местное самоуправление Сфера деятельности 130 ч.1 Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Форма осуществления 130 ч.2 Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Территории 131 ч.1 Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. 131 ч.2 Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Задачи и функции 132 ч.1 Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Выполнение государственных полномочий 132 ч.2 Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Гарантии прав 133 Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, 8 утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления 1.2. Теории и основные модели местного самоуправления С целью углубления исследования сущности местного самоуправления изучим основные взгляды на природу местного самоуправлениям выражающиеся рядом теорий. Исследуемые теории объясняют роль местного самоуправления в структуре общественного устройства. Необходимо отметить, что данные теории сформировались в основном в 19 веке. Основные теории, объясняющие роль местного самоуправления в структуре общественного устройства приведены в таблице 1.2. Таблица 1.2. Основные теории, объясняющие роль местного самоуправления в структуре общественного устройства Теория Краткое содержание 1. Общественная теория Строгое разграничение государственных и местных дел 1.1. Хозяйственная теория Приоритет хозяйственной самостоятельности местного самоуправления 1.2. Юридическая теория Приоритет юридической самостоятельности местного самоуправления 1.3. Политическая теория Приоритет принципа отделения должностных лиц органов местного самоуправления от государственной службы 2. Государственная теория Дела местного самоуправления – часть государственных дел, переданных для исполнения на места 3. Государственно- общественная теория Выполнение органами местного самоуправления как местных, так и государственных дел Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления, считаются Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям 9 (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо добавить четвертую - общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в ней - народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно. Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными. Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы, согласно этой теории, рассматриваются как субъекты государственных прав, предоставленных им в полное обладание. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством. В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности 10 граждан, несущих свою безвозмездную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление - часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства, поэтому местное сообщество не обособлено от него, а служит его интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории. Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие. Государство имеет дело с гражданами. Местное самоуправление имеет дело с жителями. Действительно, соблюдение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированные в Конституции РФ, - вопрос государственный, тогда как устройство жизни в конкретном поселении - вопрос местного значения. Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем. Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что 11 местное самоуправление носит форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения. С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели. Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства. Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах - префекты и комиссары имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 года во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась. 12 Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных пропорциях элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам обращаться к федеральным властям (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т.п.). В советский период сформировалась советская модель местного самоуправления. Советская модель местного самоуправления характеризовалась следующими чертами: - высокий уровень контроля государственных органов за деятельностью ОМСУ; - модель опирается на сочетании местного самоуправления с прямым государственным управлением; - одновременно с органами местного самоуправления действую органы государственной власти или их должностные лица. Более подробно советская модель местного самоуправления будет рассмотрена нами в рамках следующего вопроса, который посвящен истории развития местного самоуправления в России. 1.3. История развития и современная система местного самоуправления в России Становление и развитие местного самоуправления в России и за рубежом имеет богатую историю и является предметом специальной научной 13 и учебной дисциплины. Цель настоящего раздела - дать краткий исторический обзор и характеристику различных систем местного самоуправления. Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила организации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В таких условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие знаниями и жизненным опытом. Подобная организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления. Соответственно, самоуправление, община старше, чем государство. С развитием цивилизации усложнялись формы самоорганизации людей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность "производственного коллектива" постепенно уменьшалась: от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Так возникло государство. Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные административную и судебную власть и внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности. Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII - XIX веков. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, 14 регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской Конституции 1831 года, сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. За последние 200 лет местное самоуправление развилось во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других оно законодательно оформилось и отразило огромный опыт граждан в решении местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность. Принята Европейская хартия местного самоуправления, для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура - Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами (региональной и местной). Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров. Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашения князя, выполнявшего только функции военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами. Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 года в России господствовала жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Но и в этот период самоуправленческие тенденции в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали. 15 Так, при том же Иване Грозном "земские" и "губные" старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно- бюрократическим. При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Петра стала вновь использоваться система назначения чиновников. Следующий важный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт - "Грамоту на права и выгоды городов Российской империи". Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др. После завершения правления Екатерины процесс снова пошел вспять. Вехами в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п. Властное влияние общины ("мира") на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании русского и родственных ему народов. Система организации земского и городского самоуправления в дореволюционной России приведена на рисунке 1.1. 16 Рисунок 1.1. Система организации земского и городского самоуправления в дореволюционной России Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов. Даже эти ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений. Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 года. 21 мая Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской 17 реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тысячи волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 года. После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920 - 1923 годах при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки. В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 году - Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов. Его фундаментальный труд "Основы городского хозяйства", изданный в 1928 году, и в наши дни сохраняет свою актуальность. В 1927 - 1928 годах в СССР начался новый период развития, период "великого перелома" и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена 18 административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин надолго исчез из употребления. Профессора Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов. Система организации местного самоуправления в СССР приведена на рисунке 1.2. Рисунок 1.2. Система организации местного самоуправления в СССР Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт "наказов избирателей" своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных ему. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов. 19 Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. "Сценарии" сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением. Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 года был принят российский Закон "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти Законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых принципах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета. В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с 20 органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены. Переходный период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. В феврале 1996 г. Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления. С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. Принятие нового федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» послужило основой для начала коренных преобразований в системе местного самоуправления в России. Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень его социальной активности. Наша страна многие столетия жила в условиях сменяющих друг друга тоталитарных режимов и общество не выработало глубоких демократических и самоуправленческих традиций. Имеет место низкая правовая культура населения и дефицит знаний о природе самоуправления. Поэтому идеи местного самоуправления, которые требуют от рядового человека превратиться из пассивного потребителя благ и жалобщика в самодеятельного субъекта, формирующего базовые условия своей жизни, воспринимаются далеко не всеми. 21 В качестве одного из основных аргументов о неготовности основной части населения к самоуправлению «под свою ответственность» часто приводятся тезисы о низком проценте участия граждан в муниципальных выборах, а также об имеющихся фактах избрания главами и депутатами местных органов явных популистов, некомпетентных руководителей, а иногда и криминальных элементов. Ссылаются на менталитет российского народа, на его вековую привычку к «хозяину» (царю-батюшке, барину, генеральному секретарю, президенту, губернатору, мэру, директору предприятия и т.д.), который все решит и позаботится о простом человеке. Следует признать, что определенная доля истины в приведенной аргументации имеется. За столетия тоталитарных режимов выработались устойчивые психологические стереотипы поведения людей: чиновники не умели управлять иначе как приказами, не считаясь с законом, а население, принуждаемое к подчинению, вынуждено было всеми путями изыскивать способы уклонения от выполнения этих приказов. Право, таким образом, нарушалось с обеих сторон — и со стороны государства, и со стороны его граждан. Учиться правовому поведению было не у кого и негде. Что касается участия в выборах, то в ряде развитых стран с вековыми традициями самоуправления в муниципальных выборах участвует тоже не слишком большой процент граждан. Там такая аполитичность — это скорее символ благополучия, отлаженности системы, веры в то, что выбранная власть будет честна и компетентна. Однако главная ошибка идеологов неготовности народа к самоу- правлению состоит в том, что без внедрения местного самоуправления в жизнь такой готовности никогда и не будет. Чтобы научиться плавать — надо лезть в воду. Если имеется некая часть активных жителей, сознающих свою ответственность перед общиной (городом, поселком, селом), надо дать им возможность реализовать свой потенциал. Их достижения будут привлекать к местному самоуправлению более широкие слои граждан, 22 вырабатывать в обществе самоуправленческий дух. Только так, постепенно, идеи самоуправления могут стать всеобщим достоянием и традицией. Другой проблемой становления эффективного местного самоуправления в России является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Так, ряд политиков считает, что осуществление местного самоуправления опасно для российского государства, подрывает его основы и даже равносильно развалу России. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль публичной власти, вследствие чего становится невозможным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения. К сожалению, изложенные взгляды находят свое отражение и в законодательстве, особенно в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации. Некоторые из них по-своему трактуют и конкретизируют различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Вместе с тем чиновничество всех уровней зачастую крайне негативно воспринимает тезисы о необходимости гласности и открытости деятельности органов власти. Переход чиновника от привычной подотчетности вышестоящему начальнику к реальной подотчетности населению — не менее сложная в психологическом плане задача, чем переход жителя от патерналистской к самоуправленческой модели поведения. Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Еще одна немаловажная проблема — дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Их подготовка требует длительного времени. 23 Местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты системы местного са- моуправления в современной России представлены на рисунке 1.3. В каждом из элементов этой системы и в связях между ними имеются свои проблемы, сдерживающие дальнейшее развитие местного самоуправления в России. Рисунок 1.3. Система местного самоуправления в России Руководство России неоднократно подчеркивало важность и значимость местного самоуправления для социально-экономического развития страны, формирования развитого гражданского общества, усиления контроля населения над властью и обращало внимание на необходимость решения имеющихся проблем. 24 В состав современного Федерального законодательства об основах местного самоуправления входят следующие ключевые нормативно- правовые акты: - Европейская хартия местного самоуправления; - Конституция Российской Федерации; - Федеральное законодательство; - федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; - федеральные законы регулирующие ряд сфер хозяйственных отношений; - Законодательство субъекта федерации; - Муниципальные правовые акты. Местное самоуправление в России еще нетвердо стоит на ногах, и его дальнейшее развитие сталкивается с рядом сложных проблем. Часть из них может быть частично или полностью решена путем совершенствования законодательства и укрепления экономической базы местного самоуправления. Однако решение проблем, связанных с изменением психологических установок населения и государственных чиновников, потребует длительного времени и немалых усилий. Укрепление местного самоуправления имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение для судеб России, является одним из ключевых условий ее устойчивого социально-экономического развития. Вопросы для самоконтроля и проверки 1. Охарактеризуйте сущность и признаки местного самоуправления. 2. Какие нормативно-правовые акты регулируют деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации? 25 3. Приведите и охарактеризуйте статьи Конституции Российской Федерации, которые регламентируют организацию местного самоуправления в Российской Федерации. 4. Какие вопросы местного значения относит Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению местного самоуправления? 5. Приведите и охарактеризуйте ключевые теории местного самоуправления. Какая из теорий на ваш взгляд наиболее приемлема для России? 6. Перечислите и охарактеризуйте исторические этапы становления местного самоуправления в России? 7. Охарактеризуйте современную систему местного самоуправления в Российской Федерации. 26 |