дан. Теоретические аспекты оценки эффективности финансирования государственных программ в Российской Федерации
 Скачать 243.63 Kb.
|
|
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ФИНАНСИРОВАНИЯ И ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИИ В 2015-2020 ГГ. 2.1. Основные направления реализации и источники финансирования государственных программ в Российской Федерации в 2015-2020 гг. Основные государственные программы России за 2015 -2020 гг. можно распределить по следующим пяти блокам (направлениям), отражающим различные источники финансирования (рисунок 4).  13 программ  17 программ «Инновационное развитие и модернизация экономики» «Новое качество жизни» 2 программы «Обеспечение национальной безопасности» 5 программ «Сбалансированное региональное развитие» «Эффективное государство» 5 программ Рисунок 4. Основные направления госпрограмм России Рассмотрим более подробно отраженные на рисунке направления реализации госпрограмм России, их цели, источники и объемы финансирования за 2015-2020 гг. в таблице 6. Таблица 6. Направления реализации и источники финансирования государственных программ в Российской Федерации за 2015-2020 гг22.
Из таблицы 6, можно сделать следующие выводы: - государственные программы, реализуемые в России в период 2015-2020 гг., соответствуют приоритетным социально – экономическим направлениям развития страны, приняты в соответствии с Концепцией социально – экономического развития Российской Федерации; - государственные программы направлены на улучшение качества жизни населения страны в разрезе различных векторов (здравоохранение, образование и пр.), а также на обеспечение сбалансированного экономического развития регионов страны; - основными источниками финансирования государственных программ Российской Федерации в 2015-2020 годах явились: бюджетные источники; юридические лица; внебюджетные источники; государственный внебюджетный фонд РФ и его территориальные фонды; государственные корпорации; - наибольший удельный вес финансирования в большинстве программ приходится на федеральный бюджет страны. При этом, существуют программы в большей степени финансируемые за счет средств как федерального бюджета, так и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (например, программа «Новое качество жизни»). Также имеются программы, где значительна доля финансирования не только федерального бюджета и бюджетов субъекта, но средств юридических лиц (например, государственная программа «Инновационное развитие и модернизация экономики»); - из данных таблицы также можно установить, что показатель объемов финансирования государственных программ России имеет положительную динамику роста за период 2015-2020 гг., что свидетельствует об увеличении финансирования наиболее приоритетных направлений развития страны в рамках той или иной государственной программы. Годовой отчет эффективности госпрограмм включает в себя более 2 350 показателей (индикаторов) реализации госпрограмм, оценить их все в силу их большого количества в рамках данной работы не представляется возможным, поэтому приведем краткую информацию о реализации ГП по направлениям Перечня государственных программ за 2018-2019гг., по данным Минэкономразвития России, в таблице 724. Таблица 7. Информация о реализации ГП России за 2018-2019 гг., по данным Минэкономразвития России25
Из приведенной в таблице 7 информации о реализации ГП России за 2018-2019 гг., автором установлено, что степень достижения фактических показателей программы относительно плановых в 2018 году составила 37,6%, в 2019 году – 25,8 %, что говорит о снижении степени достижения плановых показателей в 2019 году на 31%. Это свидетельствует о низкой степени эффективности реализации госпрограмм и низком качестве контроля за ходом их исполнения. Таким образом, основными источниками финансирования государственных программ Российской Федерации в 2015-2020 годах преимущественно явились бюджетные источники, а именно: федеральный бюджет. Анализ реализации госпрограмм России показал их низкую степень, что негативно сказывается на их эффективности. В связи с чем, требуется совершенствование как самих программ, так и методик оценки их эффективности. Государственные программы, планы их реализации, основные показатели размещаются на Портале www.programs.gov.ru. С помощью указанной электронной системы можно оценить эффективность реализации госпрограмм в России, о чем пойдет речь в параграфе 2.2 настоящего исследования. 2.2. Оценка эффективности реализации государственных программ в Российской Федерации в 2015-2020 гг. Инструментом качественного бюджетного планирования во всех зарубежных странах мира и в России является программно-целевой метод. В России использование данного метода началось с 2014 года, именно с тех пор формирование бюджетов России и ее субъектов происходит на основе государственных программ. Произведем оценку эффективности реализации госпрограмм в России за 2015-2020 гг. с использованием методики и данных оценки Минэкономразвития России. Согласно официальной информации, размещенной на портале госпрограмм, можно произвести оценку эффективности реализации государственных программ России по степени достижения плановых значений показателей. Всего, на портале приведено 2 486 показателей реализации государственных программ России, из которых достигнуто лишь 641 показатель26, что можно представить графически на рисунке 5 в разрезе основных направлений госпрограмм.  Рисунок 5. Степень достижения плановых значений показателей государственных программ России 2015-2020гг. в разрезе направлений Из рисунка 5, можно установить низкую степень реализации государственных программ в России, поскольку из 2 486 показателей реализации государственных программ, достигнут лишь 641 показатель (то есть, 25,7%). Уже по данному показателю можно судить о неэффективности государственных программ России и об их возможных проблемах, таких, как: - низкое качество государственных программ, а именно: структурные недостатки; недочеты в системе показателей (индикаторов), в том числе, отсутствие качественных показателей; отсутствие четкого разделения сфер реализации и др.; - низкая эффективность реализации текущих государственных программ; - формальный характер оценки эффективности государственных программ: несовершенства отчетности исполнителя программы, низкая ответственность руководителя, отсутствие единой и универсальной методики оценки эффективности госпрограмм. Помимо оценки эффективности госпрограмм по показателю степени достижения плановых значений, согласно официальной информации, размещенной на портале государственных программ (www.programs.gov.ru), оценку эффективности можно произвести и по иным основаниям: по степени достижения контрольных событий (далее по тексту – КС), по показателям кассового исполнения и пр. С учетом рассмотрения государственных программ в рамках направлений Перечня государственных программ в 2015 -2019 гг. были достигнуты следующие основные результаты. Рейтинг (среднее значение) госпрограмм России по степени выполнения КС в разрезе программ представлен в таблице 8. Таблица 8. Рейтинг (среднее значение) госпрограмм России по степени выполнения КС в разрезе программ27
Как видно из данных в таблице 8, процент достижения КС по государственным программам России имеет положительную динамику: процент достижения в 2020 году значительно вырос в сравнении с предыдущими отчетными периодами и в сравнении с 2015 годом. Данное обстоятельство свидетельствует о росте эффективности реализации государственных программ России. Сравнительная характеристика кассового исполнения государственных программ в 2015 и 2019 году представлена в Приложении 1. Данные таблицы в Приложении 1 свидетельствуют о значительном увеличении показателей кассового исполнения государственных программ России в 2019 году в сравнении с 2015 годом по всем направлениям реализации. С учетом приведенных выше данных портала госпрограмм России, на его сайте произведена оценка эффективности реализации госпрограмм России за 2015-2019 гг., согласно данным портала государственных программ, которая отражена на рисунке 6.  Рисунок 6. Эффективность реализации госпрограмм за 2015-2019 гг., по данным Минэкономразвития РФ28 Из рисунка 6 видно, что по итогам 2019 года эффективность реализации госпрограмм России значительно возросла по сравнению с 2015 годом: программы с низкой эффективностью реализации в 2019 году сократились до 0 с показателя 8 в 2015 году; значительно увеличилось число госпрограмм с высокой степенью реализации (с 3 до 17). Важно отметить, что существует и другие оценки эффективности реализации госпрограмм России, например, оценки Минэкономразвития России и Счетной палаты. Так, по результатам оценки Минэкономразвития России, за 2019 год «высокая эффективность реализации» (свыше 95 %) установлена по 17 госпрограммам (40,5 % от общего числа программ), «эффективность реализации выше среднего уровня» (от 80 до 94,9 %) – по 17 госпрограммам (40,5 %), «эффективность реализации ниже среднего уровня» (от 65 до 79,9 %) – по 8 госпрограммам (19%). Ни по одной госпрограмме не установлена низкая степень эффективности. В свою очередь, по данным Счетной Палаты РФ, за 2019 год средний уровень эффективности установлен по 20 госпрограммам, или 47,6 % общего количества госпрограмм (в 2018 году – по 21 госпрограмме, или 52,5 %), низкий уровень эффективности – по 11 госпрограммам, или 26,2 % (в 2018 году – по 5 госпрограммам, или 12,5 %)29. Справедливо отметить, что разные оценки эффективности реализации госпрограмм России объясняются разными методиками, которые используют те или иные субъекты оценивания, то есть, отсутствует универсальная и единая методика оценки госпрограмм. Кроме того, открытым и недоработанным остается вопрос качественного информационного обеспечения полученных данных, на основе которых осуществляется оценка эффективности госпрограмм России. В целом, в последние годы наблюдается положительная динамика реализации госпрограмм в России по сравнению с 2015 годом, однако, эффективность госпрограмм все же остается низкой. Несмотря на положительную динамику показателей реализации государственных программ России за период 2015-2019гг., на сегодняшний день существует ряд проблем, препятствующих эффективной реализации ГП. К основным проблемам реализации и эффективности государственных программ России сегодня стоит отнести следующие: - низкое качество государственных программ, а именно: структурные недостатки; недочеты в системе показателей (индикаторов), в том числе, отсутствие качественных показателей; недостатки целевых показателей (индикаторов) госпрограмм (избыточное количество целевых показателей (индикаторов), отсутствие четкого разделения сфер реализации и др.; - низкая эффективность реализации текущих государственных программ; - формальный характер оценки эффективности государственных программ: несовершенства отчетности исполнителя программы, низкая ответственность руководителя, отсутствие единой и универсальной методики оценки эффективности госпрограмм, - отсутствие универсальной и единой методики оценки эффективности ГП; - большое количество участников госпрограмм, в том числе, соисполнителей, что усложняет процесс взаимодействия; - недостаточные программные расходы бюджета; - недостаточность затрат на технологические инновации; - низкая доля информатизации и интеграции информационных систем, используемых для мониторинга, анализа и составления отчетов об эффективности реализации государственных программ в стране. Таким образом, современная Россия нуждается в повышении эффективности реализации государственных программ, в связи с чем, возрастает роль категории программно-целевого управления. Программно-целевой подход к управлению даёт возможность реализации полного цикла государственной программы - от плановых задач и значений до оценки результата и получения определенных эффектов. Для решения основных проблем реализации и эффективности государственных программ России, сегодня необходимо рекомендовать комплекс мероприятий по повышению эффективности их реализации и финансирования, что позволит повысить их эффективность и результативность. Кроме того, требуется разработка единой методологической основы оценки эффективности реализации государственных программ в стране. Для чего, произведем более глубокий анализ финансирования и оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации на примере ГП «Инновационное развитие и модернизация экономики» в параграфе 2.3. 2.3. Анализ финансирования и оценка эффективности реализации государственной программы Российской Федерации «Инновационное развитие и модернизация экономики» в 2015-2020 гг. Государственная программа Российской Федерации «Инновационное развитие и модернизация экономики» утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 316. Госпрограмма преследует следующие цели: - рост инновационной активности компаний; -формирование благоприятной среды для осуществления инновационной деятельности, - рост эффективности государственного управления. Для достижения поставленных целей в рамках государственной программы решаются следующие задачи: - обеспечение привлечения инвестиций в экономику страны, - развитие МСП (малого и среднего предпринимательства) в России, - формирование инновационной экономики и пр. Ответственным исполнителем государственной программы является Министерство экономического развития Российской Федерации, соисполнителями и участниками программы: Минфин России, Федеральная служба государственной статистики, ФНС России и др.30 Целевые показатели программы к 2020 году: - обеспечение занятие Россией 20 места в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса» (Doing Business); - инновационная активность бизнеса - 13 %; - уровень удовлетворенности населения России качеством госуслуг – 90%; - доля среднесписочной численности работников, занятых на предприятиях МСП, в общей численности занятого населения – 29.3 %31. Срок реализации госпрограммы: 2013-2024 гг. Произведем анализ финансирования и оценку эффективности реализации данной госпрограммы за 2015-2020 гг. Бюджетные ассигнования на госпрограмму, выделяемые из средств федерального бюджета, согласно паспорту программы, составляет в общей сложности 1762075411,3 тыс. рублей за весь период реализации, данные в разрезе по годам представлены в таблице 9. Таблица 932. Данные по бюджетным ассигнованиям на реализацию госпрограммы за 2015-2020 гг., согласно Паспорту госпрограммы
Из таблицы 9 видно, что изначально предполагалось увеличение государственного финансирования программы «Инновационное развитие и модернизация экономики» на 2015-2020 гг. По факту же объемы финансирования сократились, что демонстрирует график на рисунке 7. На рисунке 7 представлена динамика объемов финансирования госпрограммы в 2015-2020 гг.  Рисунок 7. Динамика объемов финансирования ГП «Инновационное развитие и модернизация экономики» в 2015-2020 гг. из федерального бюджета, млрд. руб. Из графика на рисунке 7 видно, что динамика финансирования госпрограммы «Инновационное развитие и модернизация экономики» в 2015-2020 гг. имела тенденцию к уменьшению, сокращение финансирование в 2019 году по сравнению с 2015 годом составило 12 %. В целом, за 2013 – 2020 гг. на программу выделено 929,3 млрд. рублей. Сокращение объемов финансирования государственной программы из федерального бюджета объясняется абсолютно очевидным фактором, связанным с переходом из парадигмы профицитного бюджета в развитие дефицитного бюджета. Данный переход, в свою очередь, очевиден по причинам развития пандемии, а также падением нефтяных цен. Что касается эффективности реализации государственной программы «Инновационное развитие и модернизация экономики» за 2015-2020 гг., рационально обратиться к Сводным отчетам Минэкономразвития об оценке эффективности реализации госпрограмм России, отражающим основные результаты их реализации. Выделим наиболее важные результаты госпрограмм в разрезе по годам. 2015 год. Для всех государственных научных центров (ГНЦ) в 2015 году разработаны, утверждены и реализованы программы, проведен ежегодный мониторинг выполнения указанных программ. Осуществлен запуск первой в России комплексной лабораторно-экспериментальной линии для производства высокотемпературных сверхпроводников второго поколения (ВТСП-2). Начал функционировать Единый портал государственных и муниципальных услуг, предоставив возможность получения услуг государства в электронном виде. В 2015 году начала функционировать АИС «ЭРА-ГЛОНАСС». В рейтинге Doing Business Россия по итогам 2015 года заняла 114 место, поднявшись со 143 места33. Степень достижения плановых значений показателей госпрограммы за 2015 год составила 323 целевых показателя из 711 установленных34. 2016 год. По итогам 2016 года достигнуто плановое значение показателя места России в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса» - 40 место. В 2016 году повышено качество государственного регулирования деятельности МСП и усовершенствованы системы государственной поддержки (за счет принятия Стратегии развития МСП в России на период до 2030 года, снижения налоговой нагрузки и пр. мер). С 1 августа 2016 года начал работу единый реестр субъектов МСП. Качество госуслуг повысилось, уровень удовлетворенности населения этими услугами составил 82,9 %.35 Кроме того, за счет реализации госпрограммы прекратился спад промышленного производства, начался период восстановления экономики страны. В 2016 году были одобрены комплексные инвестиционные проекты общей стоимостью 126 млрд. рублей. Продолжила развиваться сеть индустриальных парков, промышленных технопарков и кластеров. Так, по итогам 2016 г. функционировало уже 95 площадок, 57 парков находились в стадии создания. 2017 год. По итогам 2017 года не достигнуто плановое значение показателя места России в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса» - 35 место (плановое значение – 30 место)36. Недостижение установленного показателя объясняется, что Всемирным банком не учтены большинство реформ в области налоговой сферы, достигнутые упрощения в сфере регистрации собственности в Росреестре и другие факторы. Оценка эффективности реализации основных мероприятий ГП в 2017 году составила 91,6 % (из 379 КС наступило 343). Кассовое исполнение ГП составило- 102 913 млн. руб., сводная бюджетная роспись на 31.12 2017г. – 111 486 млн. руб., утверждено ФЗ о бюджете – 96 843 млн. руб., по паспорту – 97 045 млн. руб. Оценка кассового исполнения расходов ФБ в 2017 году составила 90,5 %. Эффективность деятельности Минэкономразвития России в качестве ответственного исполнителя оценивается на уровне 85 %. Итоговая интегральная оценка эффективности реализации ГП – 90.4 %. 2018 год. Реализация основного мероприятия ОМ 1.П1. Приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов» способствовала созданию в 2018 году 17 тыс. рабочих мест (нарастающим итогом), из которых в 2018 году - 8,86 тыс. рабочих мест, и привлечению 64,87 млрд. рублей внебюджетных инвестиций в моногорода (нарастающим итогом), из которых в 2018 году - 24,75 млрд. рублей. В рамках прямой финансовой поддержки Фонда по состоянию на 01.01.2019г. 55 объектов инфраструктуры в 21 моногороде из 16 субъектов введено в эксплуатацию. Эффективность реализации подпрограмм госпрограммы по итогам 2018г. признана удовлетворительной37. 2019 год. Из 140 целевых показателей (индикаторов) ГП плановые значения на 2019 год установлены по 94 показателям (индикаторам) подпрограмм и ФЦП «Развитие». По 16 показателям (17 % общего числа показателей ГП) запланированные по годам количественные значения отсутствуют, что не позволяет оценить их достижение38. По итогам 2019 года 2 количественных показателя реализации госпрограммы достигнуты. По некоторым показателям итоговые целевые значения превышены. Так, показатели: -«Увеличение доли экспортеров, являющихся субъектами МСП, в общем объеме несырьевого экспорта до 10 процентов» по факту составил 17,2 %; - «Повышение уровня удовлетворенности населения России госуслугами к 2018 году не менее 90 %» составил фактически 97,7 %. В рамках ГП в 2019 году выполнялись 64 основных мероприятия, все со сроком окончания позже 2019 года. В соответствии с детальным планом-графиком всего выполнялись 300 мероприятий, из них из них у 37 срок окончания – 2019 год, из них не выполнены 9 мероприятий (27,3 %), 5 мероприятий выполнены позже срока на 7 – 118 дней. Из 543 контрольных событий в 2019 году не выполнено 57 событий (10,5 % общего количества), выполнено с опозданием 51 контрольное событие (9,4 %, срок задержки – от 1 до 299 дней). По данным уточненного годового отчета, эффективность реализации ГП в 2019 году составила 0,86 и признается средней. Степень эффективности ГП в 2018 году указывалась как 0,9, что также соответствует среднему уровню, однако в 2019 году отмечается ее снижение. Минэкономразвития России оценил степень эффективности ГП в 2019 году в 95,9 %, оценка- «Высокая степень эффективности реализации госпрограммы»: - эффективность реализации основных мероприятий составила 83,8 %, - кассовое исполнение расходов - 87,9 %, - эффективность деятельности ответственного исполнителя - 75 %. Эффективность ГП в 2019 оценена в 87,9 %. 2020 год. Минэкономразвития России в I–III кварталах 2020 года оценил эффективность реализации государственной программы «Инновационное развитие и модернизация экономики» в 83,9 %, то есть, степень эффективности реализации выше среднего39. К 1 сентября 2020 года кассовое исполнение госпрограммы немного превысило отметку в 55%. У некоторых подпрограмм уровень исполнения составил 5–11%40. Наиболее высокие показатели кассового исполнения у подпрограмм «Управленческие кадры» (96,5%), «Государственная регистрация прав, кадастр и картография» (94,5%) и «Официальная статистика» (94,1%). Худшие показатели у подпрограммы «Инвестиционный климат» — 5,2%. Из данной информации, можно сделать вывод, что госпрограммы пока не являются эффективным и реальным управленческим инструментом. Необходимо учитывать ряд факторов, повлиявших на эффективность реализации госпрограмм России в 2019-2020 гг.: - нестабильность международной обстановки и введение дополнительных экономических санкций против Российской Федерации со стороны Евросоюза, США и иных стран, - усиление конкуренции на мировых рынках энергоносителей и геополитическая напряженность - пандемия. Кроме того, имели место: перенос сроков принятия нормативных правовых актов, связанный с длительным согласованием на межведомственном уровне; изменение организационно-правовых факторов, связанных с интеграцией федеральных проектов в государственную программу, в том числе особенности организации исполнения расходов федерального бюджета на национальные (федеральные) проекты в течение года; принятие отдельных решений в течение отчетного года, связанных, в том числе, с выделением средств федерального бюджета из резервного фонда Правительства Российской Федерации и пр. Не стоит забывать, что нерешенные проблемы в сфере инновационной экономике нашей страны все же остались. Среди основных проблем реализации ГП «Инновационное развитие и модернизация экономики» в 2015-2020 гг. можно назвать следующие. Проблема 1. Отсутствие эффективной системы поддержки малых и средних инновационных предприятий, малый и средний инновационный бизнес не играет существенной роли в экономике. Так, на 1 тыс. чел. населения в 2020 году приходится 52,7 единицы субъектов МСБ, количество созданных новых рабочих мест в данном сегменте – 1128 единиц с начала 2013 года. Для решения данной проблемы необходимо обеспечить действие простых налоговых режимов для субъектов МСБ в инновационном секторе, а также решить вопрос по упрощению отчетности для них. Проблема 2. Невысокий уровень инвестиционной активности в секторе. Для решения этой проблемы важно создать благоприятные условия для ведений предпринимательской деятельности и осуществления инвестиций в экономику страны, развивать ОЭЗ. Проблема 3. Малоэффективное государственное управление и, как следствие, низкая степень реализации стратегических приоритетов страны. Проблема 4. Низкая степень инновационной активности в бизнесе. Приведем некоторые данные по статистике, подтверждающие данное утверждение. Так, количество вновь созданных инновационных предприятий в сфере МСП с 2013 по 2020 год составило 4000 единиц. Выручка компаний, осуществляющих деятельность в «Сколково», составила с 2013 по 2020 год - 80 млрд. руб. Для преодоления данной негативной ситуации необходимым видится создание и развитие институтов и инфраструктур, способных «запустить» инновационное развитие, в том числе, обеспечить защиту интеллектуальной собственности и пр. Таким образом, для современной России характерна низкая степень эффектности госпрограмм, страна нуждается в повышении эффективности реализации государственных программ, в связи с чем, возрастает роль категории программно-целевого управления. От успешности решения имеющихся проблем зависит эффективность инновационного развития экономики России. Для преодоления негативных тенденций, необходимо предусмотреть ряд мер и источников финансирования в государственной программе страны. В связи с чем, повышается актуальность разработки рекомендаций по повышению эффективности финансирования госпрограмм России (на примере ГП «Инновационное развитие и модернизация экономики» России), о чем пойдет речь в главе 3 настоящего исследования. В целом по главе 2 можно сделать следующие выводы: - основными источниками финансирования государственных программ Российской Федерации в 2015-2020 годах преимущественно явились бюджетные источники, а именно: федеральный бюджет. Анализ реализации госпрограмм России показал их низкую степень, что негативно сказывается на их эффективности. В связи с чем, требуется совершенствование как самих программ, так и методик оценки их эффективности; - степень достижения фактических показателей программы инновационного развития России относительно плановых в 2018 году составила 37,6%, в 2019 году – 25,8 %, что говорит о снижении степени достижения плановых показателей в 2019 году на 31%. Это свидетельствует о низкой степени эффективности реализации госпрограмм и низком качестве контроля за ходом их исполнения; - современная Россия нуждается в повышении эффективности реализации государственных программ, в связи с чем, возрастает роль категории программно-целевого управления. Программно-целевой подход к управлению даёт возможность реализации полного цикла государственной программы - от плановых задач и значений до оценки результата и получения определенных эффектов. Для решения основных проблем реализации и эффективности государственных программ России, сегодня необходимо рекомендовать комплекс мероприятий по повышению эффективности их реализации и финансирования, что позволит повысить их эффективность и результативность. Кроме того, требуется разработка единой методологической основы оценки эффективности реализации государственных программ в стране. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||