Развитие системы управления муниципальным имуществом. Теоретические аспекты управления муниципальным имуществом 6
 Скачать 436.21 Kb.
|
Глава 1. Теоретические аспекты управления муниципальным имуществом1.1 Сущность управления муниципальным имуществомНа сегодняшний день муниципальное имущество занимает особое место в системе экономических и правовых отношений, являясь материальным выражением муниципальной власти, обеспечивающей основы жизнедеятельности населения муниципального образования. Ч. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ установлено, что имущество, принадлежащее городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.1 В связи с этим, активное формирование и развитие имущественного комплекса муниципальных образований рассматривается в качестве приоритетной задачи государственной политики в области местного самоуправления. В разное время отечественные ученые-экономисты в своих работах представляли различные подходы к определению понятия муниципального имущества. Так, существует точка зрения, что имущество, находящееся в собственности муниципалитетов, это разновидность государственной собственности. К числу сторонников такого подхода можно отнести Красникову Е.В., Бузгалина А.В., Радаева В.В., Кошкина В.И. и некоторых других. Другие ученые, в частности, Л.И.Абалкин, придерживаются концепции о самостоятельном характере муниципальной собственности, выделившейся в процессе рыночных преобразований из государственной.2 На современном этапе проведения муниципальной реформы, актуальной является точка зрения о независимости органов местного самоуправления, и, как следствие, самостоятельности в управлении муниципальным имуществом. Следует отличать понятие муниципального имущества от муниципальной собственности. В составе муниципальной собственности, помимо имущества, могут, также, находится земля и муниципальная казна (Схема №1). Таким образом, имущество является лишь одним из элементов муниципальной собственности. Именно такой подход позволяет системно представлять собственность муниципального образования и избегать ошибок при разработке механизмов по ее управлению.  Схема №1 Состав и структура муниципальной собствености Характеризуя имущество, находящееся в муниципальной собственности, необходимо выделить ряд ее принципиальных особенностей, которые отличают ее от государственной и частной форм собственности. Важную роль играет тот факт, что муниципальная собственность не является разновидностью государственной формы собственности. Обусловлено это природой самого местного самоуправления, закрепленной в конституционной норме, согласно которой органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Также важное отличие заключается в плоскости решаемых при управлении этими формами собственности задач. В случае если речь идет о государственной собственности, решаемые задачи носят общегосударственный характер (оборона, национальная безопасность), в свою очередь, в процессе управления муниципальной собственностью решаются в основном местные задачи социально значимого характера. Сравнивая муниципальную собственность и частную, стоит отметить, что принципиальное отличие заключается в разных целях ее формирования и управления. Так как муниципальная собственность является разновидностью общественной, собственником которой выступают все граждане местного сообщества, следовательно, она создается с целью реализации публичного (общего) интереса и осуществляется в соответствии с нормой специального закона, в свою очередь, частная собственность образуется с целью реализации частного интереса.3 Таким образом, специфика имущества, находящегося в собственности у муниципального образования определена наличием следующих признаков: данное имущество в Российской Федерации признается и защищается наравне с государственным, частным и иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ); муниципальное имущество является неотъемлемым элементом местного самоуправления наряду с выборными органами власти (ст. 130 Конституции РФ) и местным бюджетом; муниципальное имущество выступает объектом управления, так как органы местного самоуправления самостоятельно управляют им (ст. 132 Конституции РФ); 4 институт муниципального имущества регулируется законодательством РФ; имущество, находящееся в собственности муниципального образования, передается муниципальным предприятиям и учреждениям во владение, пользование и распоряжение на правах хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. 294, ст. 296 ГК РФ). Ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации N 131-ФЗ устанавливается исчерпывающий перечень видов муниципального имущества, а также критерии отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.5 Имущество муниципальных образований, предназначенное для решения вопросов местного значения. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти. В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законодательство РФ, ее субъектов должно содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Перечень соответствующего имущества закрепляется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее общим требованиям, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законодательством.6 Указанная норма неоднократно подвергалась критике. Определением Конституционного суда РФ от 02.11.2006г. №540-О было установлено, что перечень муниципального имущества, приведенный в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ, не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, в том числе имущества, предназначенного для формирования собственных доходов муниципальных образований. С точки зрения особенностей использования, имущество, находящееся в муниципальной собственности, можно разделить на муниципальное имущество, используемое для хозяйственной деятельности органов местного самоуправления и муниципальное имущество, используемое для осуществления органами местного самоуправления управленческих функций. Одна часть закрепляется на праве хозяйственного ведения за предприятиями и на праве оперативного управления за учреждениями и казёнными предприятиями, которые принадлежат муниципальному образованию (например, движимое и недвижимое имущество). Другая входит в состав муниципальной казны – это собственность, непосредственно находящаяся в управлении соответствующего структурного подразделения администрации муниципалитета. Согласно ч. 3 ст. 215 ГК РФ, муниципальную казну составляют средства местного бюджета и имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Муниципальное имущество в рамках управления муниципальной экономикой выполняет две основные функции. Первая заключается в том, что муниципальное имущество служит основой экономической самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает управляемость хозяйством соответствующей территории, как единым целым. Вторая функция муниципального имущества состоит в том, что оно служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. Обеспеченность муниципальным жильем, функционирование детских и образовательных учреждений, местные льготы при оплате коммунальных услуг, целевая поддержка нуждающихся и малообеспеченных позволяют поддерживать определенные социальные стандарты жизни людей на данной территории. Следовательно, наличие имущества, находящегося в муниципальной собственности выступает необходимым условием защищенности отдельных членов территориальной общности и выступает гарантом демократически организованного общества. Таким образом, роль муниципального имущества в организации местного самоуправления велика, так как оно наряду с местными финансами составляет экономическую основу для данного института. Поэтому вопросы формирования эффективного управления и распоряжения муниципальным имуществом являются приоритетными для муниципальных образований. Отношения, связанные с управлением данным имуществом, нормативно закреплены Конституцией РФ, Федеральным законом №131-ФЗ, Гражданским кодексом РФ, а также другими федеральными законами, рядом нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Для того чтобы сформулировать определение понятия управления муниципальным имуществом, обратимся к мнению на этот счет известных современных ученых. Кандидат юридических наук О. И. Короткова считает, что создание системы управления муниципальным имуществом сводится к установлению для собственников имущества системы правил применения имущества, то есть к системе ограничений. Известные специалисты в области муниципальной экономики А. В. Широков и С. В. Юркова также отстаивают позицию об управлении муниципальным имуществом, как о распоряжении этим имуществом всеми законными способами. Другая позиция представлена в работах Е. А. Колесниченко, Е. В. Качалкиной, Н. Г. Филатовой, и т.д. По мнению Н. Г. Филатовой, системой управления муниципальной собственностью является система организационно-экономических отношений, возникающих между органами исполнительной власти и населением муниципального образования по поводу производства, использования и трансформации объектов имущественного комплекса с целью удовлетворения коллективных социально-экономических потребностей и интересов местного сообщества.7 Таким образом, разумное сочетание обеих позиций позволяет нам сформулировать свое видение определения муниципального управления имуществом. Под управлением муниципальным имуществом понимается система взаимосвязанных решений управленческого звена муниципального образования, которые воздействует на объекты муниципального имущества с целью развития базы для стабильного социально-экономического формирования территории, в рамках имеющихся правовых ограничений. Исходя из предложенного определения, можно выделить следующие компоненты управления: объект управления – муниципальное имущество; управляющий субъект – управленческое звено муниципального образования; цель управления – формирование базы стабильного социально- экономического развития территории; ограничивающий фактор – правовое поле. Цель управления муниципальным имуществом во многом зависит от стратегической цели и приоритетов общегородского развития. В качестве примера можно привести главную стратегическую цель муниципального образования «Город Саратов» - войти к 2030 году в число 10 лучших городов России по индексу устойчивого развития, учитывающего состояние социальной и городской инфраструктуры, экономические, демографические и экологические показатели.8 К данным показателям относятся, в том числе, и те, что характеризуют уровень развития и степень удовлетворения материальных и духовных потребностей населения. Выше изложенное позволяет определить в качестве главной цели управления муниципальным имуществом — удовлетворение интересов и потребностей местного населения. Управление муниципальным имуществом основывается как на общих постулатах теории управления, так и на специфических особенностях, связанных с осуществлением управления в пределах, установленных законодательством. В данном случае, определена группа лиц, в интересах которой осуществляется управление муниципальным имуществом — население муниципального образования. Основными задачами управления муниципальным имуществом являются: обеспечение экономической основы местного самоуправления; повышение эффективности управления муниципальным имуществом на основе оптимизации ее структуры, создания целостной системы управления; получение дополнительных доходов в местный бюджет; контроль органов местного самоуправления за выполнением условий закрепления имущества за предприятиями и учреждениями, исполнением договоров о передаче имущества в доверительное управление или аренду; повышение конкурентоспособности муниципального образования для привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест, развития городской инфраструктуры; совершенствование нормативно-правовой базы управления имуществом, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление имуществом, развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики; пообъектный учет имущества, составляющего собственность муниципального образования, и его движения.9 Эффективность процесса управления муниципальным имуществом во многом зависит от соблюдения принципов данного управления: а) принцип номинального владения – органы местного самоуправления при управлении муниципальным имуществом должны руководствоваться интересами жителей муниципального образования и осуществлять свою деятельность, прежде всего, от их лица; б) принцип доходности – управляемое имущество не должно функционировать, принося убыток муниципальному образованию. Напротив, необходимо так распоряжаться муниципальным имуществом, чтобы оно приносило доход, а результаты его деятельности оказывали положительное влияние на уровень жизни населения. Особое внимание здесь стоит уделять имуществу, находящемуся в хозяйственном управлении (муниципальные предприятия транспорта, ЖКХ, связи и т. п.); в) принцип оптимизации расходов или сокращения затрат – поскольку функционирование муниципальных предприятий и учреждений в основном затратно и убыточно, эффективность управления муниципальной собственностью определяется степенью сокращения затрат и ликвидации убыточности ее объектов; г) принцип адаптивности – управление должно быть приспособленным к меняющимся обстоятельствам развития муниципальной собственности; д) принцип отчетности и контроля – население имеет право на получение полной систематической информации о состоянии и перспективах развития муниципального сектора экономики; е) принцип открытости – публичный характер деятельности и гласности органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального управления.10 Необходимо отметить, что при управлении муниципальным имуществом органам местного самоуправления важно ориентироваться на сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности за обеспечение социально-экономических интересов населения. В связи с этим, организация управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, на сегодняшний день – сложный процесс, требующий применения комплекса современных методов управления. Рассмотрим административные методы управления, которые предназначены для воздействия на субординационные, организационные и контрольные управленческие отношения. Эти методы управления муниципальным имуществом можно классифицировать на административно-правовые и административно-организационные методы. Административно-правовые методы управления носят властный характер и выражаются в виде прямого административного воздействия на объекты управления в таких формах, как принятие и издание решений, постановлений, распоряжений, приказов органов местного самоуправления и их структурных подразделений. Особенность административно-правовых методов управления муниципальным имуществом определяется сочетанием способов административного управления, к которым относится запрет, дозволение и связывание. В процессе управления муниципальным имуществом указанные способы применяются следующим образом: органы местного самоуправления запрещают, например, приватизацию определенных объектов муниципальной собственности; органы местного самоуправления определяют способы управления муниципальным имуществом, обмена недвижимости, дарения исходя из интересов населения, создания предприятий определенной организационно-правовой формы для укрепления экономической основы местного самоуправления и защиты населения; органы местного самоуправления побуждают пользователей муниципального имущества принимать участие в социально-экономическом развитии муниципальных образований, посредством особых условий договоров аренды по благоустройству прилегающей территории, ремонту фасадов, вложению средств во внешний облик используемых помещений; долгосрочных условий приватизации и т.д.11 Экономические методы управления муниципальным имуществом, в свою очередь базируются на материальной заинтересованности и являются основой экономического механизма муниципального управления. Сущность данной группы методов управления состоит в том, что они, выступая как средства реализации требований экономических законов, предназначены для воздействия именно на экономические управленческие отношения с целью создания эффективного механизма работы. В то же время, организация управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, на сегодняшний день – сложный процесс, требующий применения не только традиционных методов управления, но и современных, таких как маркетинговые, экономические, финансовые и другие методы управления. Итак, муниципальное имущество на сегодняшний день является основой функционирования местного хозяйства.12 От уровня развития системы управления муниципальным имуществом, а также от эффективности его использования во многом зависит качество жизни местного населения. |