Теория государства и права как наука лекция Предмет теории государства и права
 Скачать 1.74 Mb.
|
|
Лекция 3. Государственный орган: определение и виды Надо отметить, что в отношении определения государственного органа среди теоретиков государства и права почти нет разногласий. Понятие данного органа, как правило, определяется так: это основной структурный элемент механизма государства, состоящий из государственных служащих, наделенных властными полномочиями и материальными средствами для реализации конкретных функций (или функции) государства. Рассмотрение природы государственных органов предполагает прежде всего их отграничение от негосударственных органов. В настоящее время различия между ними сводятся в основном к следующему: государственные органы формируются государством, а негосударственные – общественными формированиями; государственные органы действуют от имени государства, а негосударственные – от имени общественных формирований и не реализуют государственно-властных полномочий; место и роль каждого государственного органа в механизме государства определяются действующим законодательством, в то время как структура, место и роль каждого негосударственного органа определяются общественными формированиями; деятельность каждого государственного органа регулируется действующими нормами права, а деятельность негосударственных органов определяется общественными формированиями, но в рамках, установленных действующими нормами права; государственные органы наделяются государственно-властными правами, а негосударственные органы такими права не обладают; осуществление функций государственными органами обеспечивается государством финансовыми, техническими и иными средствами, в то время как негосударственные органы осуществляют свои функции благодаря поддержке со стороны общественных формирований или частных лиц; государственные служащие, работающие в государственных органах, трудятся на профессиональной основе, а работники негосударственных органов могут трудиться и на общественных началах. Государство осуществляет свою миссию, функционирует именно благодаря системе государственных органов. Одним из основных принципов этой системы является принцип народовластия, т.е. широкое участие народа в управлении государством и с его помощью всем обществом. Это всенародное участие особенно характерно для правового государства. Еще Цицерон по этому поводу писал: «…государство есть достояние народа, а народ не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих людей, связанных между собою согласием в вопросах права и общностью интересов. Первой причиной для такого соединения людей является не столько их слабость, сколько, так сказать, есть врожденная потребность жить вместе… всякая гражданская община, являющаяся народным установлением, всякое государство, которое, как я сказал, есть народное достояние, должны, чтобы быть долговечными, управляться, так сказать, советом, а совет этот должен исходить прежде всего из той причины, которая породила гражданскую общину»1. Участие народа в управлении государством укрепляет их самих и доверие к государственным органам со стороны широких масс населения (чего, к сожалению, в России пока не происходит). Это участие осуществляется прежде всего в том, что сам народ избирает все органы своего государства. В правовом государстве выборы являются демократическими: избирательное право предоставляется всем гражданам, достигшим избирательного возраста; устанавливается свободный порядок выдвижения кандидатов; обеспечивается равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, а также честное и добросовестное определение результатов голосования и т.п.2. В рамках механизма государства действует огромное количество видов государственных органов и их можно классифицировать по самым разным критериям. В числе самых основных, пожалуй, классификация данных органов по известному принципу разделения властей: законодательные органы – представительные органы, которые формируются на основе всеобщих выборов (кроме монархий). Они осуществляют функции законотворчества, в том числе принимают бюджет, формируют правительство и контролируют его деятельность и т.д.; исполнительные органы – правительство, министерства, государственные комитеты, главы региональных органов управления (губернаторы) и т.д., которые формируются различными путями (посредством назначения, в конкурсном порядке, через выборы), исполняют законы, а также издают собственные подзаконные акты; судебные органы, осуществляющие правосудие, и связанные с ними правоохранительные учреждения – органы предварительного следствия, исполнения судебных решений и приговоров, а также прокуратура. Суды формируются путем избрания (непосредственно населением либо представительным органом) либо назначения (президентом). Правосудие осуществляется судами через разрешение дел (споров) с соблюдением материального и процессуального права. При этом необходимо сделать два уточнения: важное место в механизме занимает глава государства, в частности президент, который в современном государстве (например, в Российской Федерации) находится вне системы разделения властей, координируя и согласовывая деятельность всех ветвей власти; в рассматриваемом механизме большую роль играют также органы надзора и контроля. Их выделение в науке не считается бесспорным. Тем не менее в некоторых странах их существование не вызывает сомнений. К их числу относятся органы конституционного надзора, уполномоченные по правам человека (омбудсмены), прокуроры и т.д. Их деятельность состоит в проверке соответствия действий и актов государственных органов, должностных лиц законности, а иногда и обоснованности. О выявленных нарушениях они докладывают свои решения соответствующему органу (парламенту, правительственным органам и т.п.). В некоторых странах такие органы уполномочены давать указания (предписания) об устранении выявленных нарушений и даже привлекать, например, к материальной ответственности отдельных должностных лиц. Далее, государственные органы по способу формирования могут делиться на избираемые и назначаемые. Избираемые органы формируются путем избрания их гражданами или иными выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры – принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных государственных органов. Гарантия прав выборных лиц – усложненная процедура привлечения их к ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом. В отличие от выборных назначение в государственные органы тех или иных лиц зависит от воли назначающих, которые, как правило, лишены возможности свободного выбора кандидатов. Поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, профессиональные и другие требования, повышается ответственность претендентов, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности. В основе следующей классификации лежит количественный состав государственных органов. С этой позиции все рассматриваемые органы делятся на единоличные и коллегиальные. При этом дело здесь не в количестве конкретных граждан, занятых в деятельности того или иного органа (число сотрудников администрации Президента РФ – единоличного органа государственной власти больше аппарата Правительства РФ, тем не менее последний относится к числу коллегиальных органов власти), а в способе принятия решений. Единоличный орган принимает решения путем самостоятельного волеизъявления, а коллегиальный – большинством голосов граждан, уполномоченных законом или иным нормативным правовым актом принимать решения в пределах своей компетенции. Этот порядок не исключает наличия при единоличном государственном органе различного рода совещательных структур, советников и т.д. Но даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит рекомендательный характер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному государственному органу. По способу создания органы государства классифицируются на первичные и производные. Первичные органы создаются по установленной в законе процедуре и получают свои полномочия от избирателей (например, выборные, представительные органы) или возникают в порядке наследования при монархической форме правления. Производные органы образуются первичными органами, которые и наделяют их необходимыми полномочиями (например, правительство, иные исполнительные органы, органы прокуратуры и др.). По объему властных полномочий органы государства делятся на высшие и местные. Высшие органы государства олицетворяют высшую государственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов, а в федеральных – два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы государства функционируют в пределах территории какой-либо административно-территориальной единицы (округах, коммунах, уездах, областях, краях и др.), их полномочия распространяются только на эти местности. По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (Федеральное Собрание, правительство). Например, правительство, исполняя законы и иные акты, участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной компетенции специализируются на выполнении какой-то одной функции, одного вида деятельности (министерство обороны, министерство финансов, министерство юстиции). Можно выделить государственные органы, которые действуют в чрезвычайных условиях. Эти органы, как правило, временны и должны строго осуществлять свои функции (скажем, ВЧК)1. Лекция 4. Понятие, характеристика бюрократии и ее роль в деятельности государственного аппарата. Государственная служба Понятие бюрократии, введенное в научный оборот французским экономистом В. да Гурней, означает «власть стола», «управление», «управление государственного чиновника» и т.д. Иначе говоря, это понятие многозначное. Что касается рассматриваемого механизма государства, то здесь мы видим, что все государственные служащие (чиновники) в этом механизме, а точнее, служащие госаппарата и «составляют так называемую государственную бюрократию» (т.е. управленцев в этой системе). Однако эти государственные служащие (чиновники) не относятся к категории руководителей государства, региона или местности. В частности, они, как правило, не относятся к категории главы государства, руководителей регионов или местностей, центральных, региональных, местных исполнительно-распорядительных органов и т.д. Они всего лишь наделяются правом действовать от имени этих руководителей, не обладают независимой волей, так как могут принимать какие-либо решения и действовать (а иногда и высказываться) по своему усмотрению только в тех рамках, которые определены указанными руководителями. Государственные служащие, которые в совокупности составляют аппарат государства, находятся в распоряжении и под контролем руководителей, зависят от них, исполняют их волю. При этом члены центральных, региональных, местных правительств или других исполнительно-распорядительных органов могут обладать двойным статусом – руководителя и государственного служащего. Они представляют собой промежуточное звено между центральными, региональными, местными руководителями и центральными, региональными, местными государственными служащими. Развитие государственной бюрократии характеризуется рядом общих для всего мира тенденций. Прежде всего, бросается в глаза ее количественный рост. Численность государственных служащих ведущих государств мира после Второй мировой войны почти утроилось. По сравнению с началом века она увеличилась почти в геометрической прогрессии. Например, в Германии в 1950 г. на государственной службе находилось 9 % всех лиц, имеющих доход, а спустя сорок лет – уже 17 %. В старых землях на государственной службе находится свыше 4,6 млн человек. В США число федеральных служащих достигло 3 млн человек (на уровне штатов оно еще больше). За время существования США население государства увеличилось в 53 раза, а число федеральных служащих в 1 000 раз. В Великобритании и Франции число служащих центрального государственного аппарата (без местных органов) достигает 1 млн человек (по полумиллиону в каждом государстве). Император Николай I как-то посетовал: «Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч столоначальников». С тех пор население России возросло втрое, а число чиновников всех уровней – увеличилось почти в 60 раз. В современной России (по состоянию на 1999 г.) насчитывается 1 102,9 тысяч работников органов государственной власти, из которых 3,25 % работало на федеральном уровне, а 96,73 % – на региональном. В их числе 1 % работал в органах законодательной власти; 89,2 % – в органах исполнительной власти; 9,6 % – в органах судебной власти и прокуратуре; 0,2 % – в других государственных органах. В основе структуры государственной службы лежит строгое разграничение состоящих в ней лиц на формальные разряды, ранги, классы и ступени, обусловливающие иерархию и отражающие подчиненность и соподчиненность постов. Зачисление в разряд означает отделение служащих, занятых в ключевых звеньях государства, от остального населения данного государства. Чиновник противопоставляется всем другим уже потому, что он отнесен к определенному разряду, из которого все остальные исключены. Кроме того, разделение чиновников на формальные группы позволяет осуществлять контроль над их продвижением по служебной лестнице внутри организации. Формальные разряды помогают отфильтровать кандидатов на продвижение, пропускать вверх лиц, доказавших свою компетентность и способность служить государству и, напротив, не допустить выдвижения на влиятельные посты лиц, в отношении которых на этот счет есть сомнения. В современной России основы государственной службы нашли закрепление в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1. По этому закону вся государственная служба состоит из трех видов: государственной гражданской службы, т.е. службы в государственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную службу субъекта Российской Федерации; военной службы (на воинских должности в Вооруженных силах РФ); правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина). При этом военная и правоохранительная службы составляют специфические виды государственной службы и регулируются отдельными специальными актами. Государственная же гражданская служба – это тоже самостоятельный вид государственной службы, поэтому тоже регулируется своим нормативным правовым актом – Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1. В Российской Федерации различаются две основные категории государственных служащих: 1) относящиеся к категории «Б» – «патронатные», или временные (ограниченные сроком полномочий лиц, избранных на государственные должности категории «А»); 2) относящиеся к категории «В» – «карьерные» (проходящие службу на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок). Согласно закону государственные служащие, занимающие государственные должности государственной службы категорий «Б» и «В», подразделены на пять групп: высшие (5-я группа), главные (4-я группа), ведущие (3-я группа), старшие (2-я группа) и младшие (1-я группа) государственные должности государственной службы. Государственным служащим могут быть присвоены квалификационные разряды: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса; советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса; советник государственной службы 1, 2 и 3 класса; референт государственной службы 1, 2 и 3 класса, а также иные виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги. Государственному служащему положен ряд гарантий: условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты; ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней и дополнительный оплачиваемый отпуск до 12 рабочих дней; медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; подготовка и повышение квалификации; пенсионное обеспечение за выслугу лет; обязательное государственное и социальное страхование; защита от насилия и угроз; жилая площадь, служебный транспорт и др. Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Государственным служащим устанавливается пенсионное обеспечение в размере (с учетом надбавки) до 80 % месячного денежного содержания. К чиновникам предъявляются требования лояльности, верности государству, «политической нейтральности», беспристрастности (имеется в виду невмешательство в политическую борьбу). С этим связаны определенные ограничения для участия государственных служащих в различных формах политической деятельности. В правилах, касающихся гражданских служащих в Великобритании, предусмотрено, что английские чиновники не должны давать какие-либо комментарии по существу деятельности правительства. Они вправе состоять в той или иной партии, но (за исключением чиновников наиболее низких рангов) не могут участвовать в активной политической деятельности, занимать выборные посты в парторганизациях, выдвигать кандидатов в парламент, предлагать собственную кандидатуру, соглашаться на избрание в палату общин, Европарламент. Неограниченным правом на политическую деятельность пользуется лишь технический и обслуживающий персонал государственных учреждений. В Российской Федерации государственные служащие обязаны обеспечивать поддержку конституционного строя, соблюдение Конституции РФ и других законов. Однако они не вправе: заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом; заниматься предпринимательской деятельностью; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; не могут образовывать в государственных органах структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Несмотря на запрет для государственной бюрократии заниматься политической деятельностью, тем не менее в ряде государств она в силу многих причин нередко выполняет некоторые политические функции. Подобное явление широко распространено не только в советской, но и в постсоветской России. Известны, например, многочисленные факты использования здесь государственной бюрократии и ее служебного положения главой государства, главами республик, главами краевых, областных, городских и районных администраций в избирательных кампаниях последних лет. Государственная бюрократия, обеспечивающая выполнение органами государства определенных государственных функций, при соответствующих условиях может перерасти в бюрократизированную организацию, которая постоянно и расширенно воспроизводит саму себя, монополизирует управленческие функции, довлеет над субъектами государственной власти, гражданами или подданными государства, их общностями, объединениями или организациями. Поэтому необходимо и важно различать бюрократию как рациональную управленческую организацию государства и бюрократизм как особое состояние и свойство бюрократии, как ее «извращенную» форму, как бюрократизированную управленческую организацию. В последнем случае бюрократия занимает в государстве привилегированное положение, «считает самое себя конечной целью государства», делает свои цели содержанием своей работы, «всюду вступает в конфликт с целями» государства, органа и т.д., выдает «формальное за содержание, а содержание – за формальное», превращает государственные задачи в канцелярские или канцелярские в государственные. Бюрократизм управленческих структур государства означает также: освобождение государственной бюрократии от контроля со стороны выборных органов государственной власти; расширение слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей; абсолютизацию формальных правил и рост аппарата этих организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи. Для него характерен существенный отрыв исполнительно-распорядительной деятельности от представительной, деперсонализация управления, закрепление контрольных функций за самими исполнителями, наличие системы служебной зависимости, ведущей к главенству формы над содержанием деятельности. Он дает возможность определенной части государственных служащих устанавливать неформальные, а порой и незаконные связи с различными социальными группами, отстаивающими собственные интересы и стремящимися реализовать их через государственные решения. Именно из-за бюрократизма государственная бюрократия, заполняя собой образующийся по тем или иным причинам политический вакуум, может выполнять изначально не свойственные ей функции и навязывать всему государству или его выборным органам свой собственный интерес, выдавая его за интерес государственный. Для этого она прибегает к засекречиванию и изменению информации, манипуляции статистическими данными, избирательному информированию, ведомственному нормотворчеству, искажающему действительные цели законодательных актов, и к другим приемам. Интересы демократии и эффективного управления настоятельно требуют, чтобы система государственной бюрократии была подотчетна тем, кто определяет политику государства, чтобы эта система действовала гласно и сократила до абсолютного минимума степень секретности административных процедур и образа действия, чтобы она была открытой и предоставляла гражданам более или менее равный доступ к структурам механизма государства, независимо от того, ищет ли гражданин работу в этой сфере, хочет ли получить информацию о бюрократии хочет повлиять на решения, принимаемые соответствующими государственными органами. Однако в действительности даже на низших уровнях государственного управления (тем более на высших уровнях) фактически чиновники обладают свободой действия в толковании и проведении в жизнь государственного курса, что превращает их на практике в творцов политики. Для большинства жителей любой страны, к какой бы категории ни относилась ее политическая система, государственная политика являет собой в первую очередь то, что совершают по отношению к гражданам чиновники, представляющие органы управления государства. Очень важно, чтобы эти чиновники системы оставались как можно более открытыми общественности. Для достижения этой цели необходимы не только особые усилия, но и особые институты и процедуры1. В связи с этим обычно предлагается брать на вооружение и умело применять на практике веберовскую теорию бюрократии2 (основоположник – М. Вебер), суть которой сводится к следующему: бюрократы – это не какие-то «чуждые обществу люди», а профессиональные управленцы, без которых не может существовать ни одно общество, ни одно государство. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых – компетентное управление государственными делами; бюрократическая организация – это действенная рациональная отработанная схема для решения сложных задач управления в обществе, и она характеризуется ведением дел компетентными и беспристрастными исполнителями в полном соответствии с законом; упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого госслужащего и отступление от которых рассматривается как административное правонарушение; иерархическая организация, основанная на строго установленной должностной субординации; все госслужащие должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и права; свобода от субъективных влияний при принятии управленческих решений, т.е. обезличенность управленческой деятельности, что дает гарантии от произвола конкретных чиновников; отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от политической борьбы3. |