Теория государства и права как наука лекция Предмет теории государства и права

• Название: Теория государства и права как наука лекция Предмет теории государства и права
• Дата: 27.11.2021
• Размер: 1.74 Mb.
• Имя файла: 0ef7674.doc
• Тип: Лекция; #283931
• страница: 13 из 20

Раздел 6 МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА

Лекция 1. Понятие механизма государства. Аппарат государства
Анализ показал, что в науке теории государства и права до сего времени нет общепринятого, единого подхода к понятию механизма государства. Одни теоретики утверждают, что это есть собственно аппарат государства, т.е. система его органов, с помощью которых осуществляются государственные функции (М.И. Байтин, М.Н. Марченко); другие в механизм государства включают и аппарат государства, и государственные организации. При этом различают два вида государственных организаций: осуществляющие охранительные функции государства (вооруженные силы, полиция, спецслужбы, исправительные учреждения и др.); реализующие экономические и социально-культурные функции (спецбольницы, спецполиклиники, транспортные части, пошивочные и др.). Третьи утверждают, что механизм государства включает в себя, помимо государственных органов и организаций, еще и такие компоненты, как: публичные службы и корпорации; процедуры принятия государственных решений; ресурсное обеспечение (Ю.А. Тихомиров).

Отдельные ученые-юристы акцентируют свое внимание только на понятии «аппарат государства», а вместо термина «механизм государства» используют термины «государственный механизм» и «механизм государственной власти». При этом утверждается, что аппарат государства является вовсе не государственной властью, а лишь подсобной и полностью подчиненной структурой этой власти. Государственный аппарат, состоящий из служащих, призван обслуживать государственную власть, его конституционно установленные органы, анализировать информационные потоки и синтезировать их в соответствующих аналитических материалах, готовить проекты соответствующих документов (в том числе и правовые), выполнять те или иные поручения (Д.А. Керимов).

Проанализировав все эти точки зрения, приходим к мнению, что необходимо обратить внимание прежде всего на анализ соотношения понятий «механизм государства» и «аппарат государства» и поддержать точку зрения, что механизм государства состоит из аппарата, куда входят органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные), а также государственных организаций (лечебные, транспортные, обслуживающие и др.) и так называемых материальных придатков (армия, органы охраны правопорядка, тюрьмы и др.). Действительно, среди учреждений, относящихся к числу государственных, можно выделить неспецифическую часть – учреждения и структуры, которые выполняют хозяйственные, социально-культурные, технические и иные задачи, но которые не имеют властных полномочий. Особенно велик неспецифический набор учреждений в обществах, где государственные органы часто выполняют разнообразные хозяйственные и социально-культурные функции, обладают большим объемом государственного имущества. В связи с этим данная точка зрения представляется более приемлемой в плане детального и углубленного анализа различных звеньев механизма государства, а не только органов государственной власти и управления¹.

Следовательно, важнейшим компонентом механизма любого государства является орган государства как государственное образование, состоящее из отдельного должностного лица либо группы должностных лиц, которые существуют и действуют на основе права. Помимо этого, соглашаемся с высказанным в науке государства и права мнением о том, что и право – это тоже важнейшая составляющая механизма государства.

Именно с помощью законов и иных правовых актов регламентируются основы и принципы построения механизма государства, определяются права, обязанности, функции и методы деятельности органов государства по реализации стоящих перед ним целей и функций. Право в механизме государства следует рассматривать с двух сторон: с одной стороны, оно является средством, используемым государственными органами в процессе своей деятельности, а с другой – оно определяет, закрепляет и обеспечивает организацию и функционирование частей механизма государства.

Кроме того, следует учитывать, что механизм государства – это не механически собранное, разнородное явление, а взаимосвязанная, четкая, согласованная система органов власти и иных государственных структур. В противном случае государство не смогло бы успешно осуществлять стоящие перед ним функции, а его деятельность состояла бы из несогласованных действий различных органов, что порождало бы несогласованность и противоречивость как в самом механизме государства, так и в жизни всех его граждан.

Стабильность, непротиворечивость и согласованность элементов механизма государства предопределяют следующие факторы: единство политической системы, на которой строится деятельность всех органов государства; наличие эффективной национальной идеи у государства; единство принципов, лежащих в основе построения и функционирования государственных органов, организаций и учреждений, входящих в состав механизма государства; общность политико-правовых идей и экономической основы (рыночной и плановой); общность конечных целей, непосредственных и конечных задач, стоящих перед государством.

Говоря о стабильности и устойчивости механизма государства в мире, можно выделить и другие его существенные признаки:

 механизм государства вызван к жизни необходимостью осуществлять конкретные функции, которые неизбежно требуют соответствующего государственно-правового воздействия, чем, собственно, и является механизм государства, т.е. объясняется появление у государства тех или иных органов, организаций, учреждений;

 механизм государства всегда базируется на единых принципах организации и деятельности, которые, как правило, устанавливаются и закрепляются в законах и иных актах или складываются исторически;

 механизм государства имеет сложную многоуровневую структуру, что объясняется необходимостью решения различных социальных, экономических и правовых задач, стоящих перед государством (защита собственной территории, обеспечение прав и свобод граждан, экономическое сотрудничество с другими государствами, борьба с преступностью, решение экологических проблем и т.п.). Кроме того, существуют объективные требования к легитимному и эффективному функционированию механизма государства, исходящие от источника власти – народа;

 механизм любого государства характеризует наличие необходимых финансовых ресурсов, материальных структур, без которых он не может нормально работать. Особенность состоит в том, что они не являются самостоятельными элементами властного, управленческого характера, а выступают в виде обеспечивающих факторов, позволяющих успешно осуществлять свои функции основным элементам механизма государства. Таковы, например, различные материальные объекты и структуры: здания, сооружения, денежные средства, некоторые учреждения (склады, базы, учреждения транспорта, связи и т.п.);

 механизм государства предполагает наличие в нем человеческого фактора; наличие людей, специально занимающихся реализацией управленческих функций, осуществляющих правотворчество, исполняющих правовые нормы, охраняющих их от нарушений и др.¹.

Необходимо отметить, что обеспечение эффективного функционирования механизма государства непременно требует также, чтобы он строился и действовал на основе определенных принципов, которые имеют объективный характер. Среди таких принципов в теории государства выделяются следующие:

 обязательность реального представительства во всей системе государственных органов и учреждений интересов соответствующих граждан. Это возможно лишь в случае действенного функционирования демократической избирательной системы, строгого соблюдения экономических, политических и иных прав и свобод граждан;

 прозрачность и гласность деятельности всех государственных органов, доступ граждан к соответствующей информации (исключая ту, которая нормативно отнесена к засекреченной) всех заинтересованных лиц. В содержание данного принципа входит право каждого на получение информации, затрагивающей его права и законные интересы, а в более широком плане – формирование общественного мнения о деятельности всего механизма государства;

 законность, означающая обязательность соблюдения законов в деятельности всех звеньев механизма государства как во взаимоотношениях между собой, так и с населением страны или организациями, выражающими его интересы;

 компетентность и профессионализм деятельности всех служащих государственных органов, гарантирующие высокий уровень решения важнейших вопросов общественной жизни. Соблюдение данного принципа возможно лишь в случае формирования государственного аппарата из знающих, образованных лиц в области управленческой деятельности и права;

 разделение властей предусматривает самостоятельность органов, относящихся к различным ветвям власти, их способность обеспечить механизм сдержек и противовесов в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры;

 соблюдение идей федерализма в формировании и деятельности механизма государства определяется тем, что, например, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа и т.д. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Российской Федерации равноправны между собой.

Согласно ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Основным Законом, федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Соответственно, как записано в ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в стране¹.

Аппарат государства – это система специально созданных органов профессиональных служащих, занимающих установленные в них штатные должности, обеспечивающих выполнение этими органами свойственных им властно-государственных функций (в том числе, принятие и исполнение ими общезначимых и общеобязательных решений), имеющих для этого соответствующие права и обязанности. Одна часть этого аппарата нередко представлена государственной (властно-административной, властно-управленческой, административно-государственной) бюрократией, а другая часть, как показывает мировая практика, – военными и военизированными государственными органами и учреждениями. Первые состоят из государственных служащих, или чиновников (в широком смысле этого слова), вторые же – из военнослужащих и военизированных государственных служащих. И те и другие обеспечивают выполнение органами государства свойственных им властно-государственных функций (в том числе, принятие и исполнение ими общезначимых и общеобязательных решений), имеют для этого соответствующие полномочия либо в отношении других государств, либо в отношении граждан или подданных собственного государства. Но если первые делают это без применения или угрозы применения насилия, с помощью иных средств, то вторые в случае необходимости имеют право и обязаны делать это посредством применения или угрозы применения физической силы и соответствующего вооружения. Если последние обеспечивают выполнение властно-государственных функций преимущественно в военной и военизированной (государственно-охранной, правоохранительной, государственно-принудительной) сфере, то впервые – во всех остальных областях государственной деятельности и правовых отношений.

С правовой позиции обе части аппарата государства представляют собой специфические общности. Они включают в себя две стороны: во-первых, формальную (официальную) и, во-вторых, неформальную (неофициальную). В первом случае они представляют собой специально созданные властно-управленческие государственные органы, служащие которых осуществляют официальную деятельность и вступают в официальные отношения. Во втором же случае они нередко выступают в качестве стихийно возникающих общностей (групп) субъектов аппарата государственной власти, члены которых осуществляют неофициальную (частную, личностно-групповую) деятельность и вступают в неофициальные (частные, личностно-групповые) отношения.

Надо сказать, что обе стороны их деятельности и отношений существенным образом влияют на жизнь, функционирование и развитие центральных, региональных и местных органов государства, которые в своей повседневной работе опираются на соответствующий механизм государственной власти, ибо без него вообще невозможно функционирование ни самой государственной власти, ни тех или иных ее органов. Существование государственной власти находит свое выражение именно в работе чиновников, армии, администрации, судей. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет лишь тень, воображение, простое название. Ведь действительно бюрократия, или чиновничество, составляет естественную и необходимую принадлежность всякого аппарата государства, в котором потребности управления получают более или менее значительное развитие¹.

Современная теория государства выделяет и исследует три основные модели построения государственного аппарата:

 ценрализованно-сегментарную модель, при которой органами государственной власти считаются только центральные органы, действующие в масштабе всего общества (президент, парламент, правительство), а также их представители на местах. Местные выборные органы рассматриваются в данной системе как органы местного самоуправления и имеют особую, собственную сферу деятельности. Такая модель характерна для современных демократических государств;

 моноцефальную модель, при которой вся система органов государства едина. Во главе этой системы стоит лицо или орган, обладающий всей полнотой власти и наделяющий ею нижестоящие органы. Эта система государственных органов носит иерархический характер, персонифицирована и пирамидальна по своему построению. Местные органы власти рассматриваются здесь не как органы местного самоуправления, а как органы государства. Моноцефальная модель механизма государства характерна для антидемократических режимов;

 монотеократическую модель, при которой имеет место единовластие главы государства, подкрепленное религиозными догмами и установками на длительное сохранение родовых порядков. Глава государства является одновременно и высшим духовным лицом. Отсутствует разделение властей и парламент. Эта модель характерна для государств, провозгласивших ислам государственной религией (Иран, Саудовская Аравия, Катар)².

Думается, что принципы построения и деятельности аппарата государства те же самые, что мы очертили выше при характеристике принципов организации и функционала механизма государства (т.к. аппарат – часть механизма). Однако отдельные ученые-теоретики все же выделяют и рассматривают также общие принципы построения и работы государственного аппарата, к которым относят: принцип законности; легальный порядок образования и деятельности; эффективность построения и структуры государственного аппарата, эффективность его работы; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность; приоритет прав человека, что выражается в двух моментах: признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина является смыслом и содержанием деятельности аппарата, а основным критерием оценки работы государственных органов служит полнота обеспечения прав и свобод человека государством; разграничение компетенции и сфер ведения между различными органами; открытость государственной службы, т.е. доступность общественному контролю; равный доступ граждан к государственной службе; принцип разделения властей³. И с этим нужно считаться.
Лекция 2. Структура механизма государства
Анализ структуры механизма государства – одна из важнейших задач науки теории государства и права, поскольку она предполагает исследование с точки зрения структурно-функционального подхода организации, роли и места основных органов государства в обществе, их основных целей и задач, взаимодействия с другими государственными органами, зарубежного опыта в данной сфере и т.д.

Известно, что в качестве основных видов государственных органов сегодня выступают парламенты, главы государств, правительства, региональные государственные органы, судебные органы, органы прокуратуры, контрольные государственные органы, аппарат государственной власти и т.д. (составные элементы механизма государственной власти). Кратко проанализируем основные из них.

Современный парламент – это коллегиальный законодательно-представительный орган государственной власти, в состав которого входят депутаты как представители всех или определенной части членов (граждан или подданных) государства.

В зависимости от своей роли в системе органов государственной власти парламенты подразделяются на различные виды. Это могут быть парламенты абсолютно доминирующие, ограниченно доминирующие, автономные, ограниченно зависимые и абсолютно зависимые.

Абсолютно доминирующий парламент (например, Национальное собрание Франции в послевоенный период до 1958 г., Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР в период с июня 1990 г. по июнь 1991 г.) характеризуется тем, что он почти полностью доминирует над исполнительно-распорядительной властью, в частности правительством, а глава парламента может одновременно являться и главой государства. Ограниченно доминирующий парламент (например, палата общин в Великобритании) характеризуется тем, что его доминирующая роль над правительством в определенной мере ограничена либо некоторыми полномочиями главы государства, либо самим правительством, состоящим из представителей парламентского большинства. Автономный парламент (например, конгресс США) характеризуется тем, что он равноправен в своем существовании с главой государства и правительством. Ограниченно зависимый парламент (например, Национальное собрание Франции с 1958 г.) характеризуется тем, что он в определенной мере зависит от главы государства. Абсолютно зависимый парламент (например, Верховный Совет СССР до 1989 г., Федеральное Собрание РФ после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г.) характеризуется тем, что он почти полностью зависит от главы государства (или одной-единственной политической партии).

По объему своей компетенции различают парламенты с абсолютно определенной компетенцией, парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией и парламенты с относительно определенной компетенцией. Парламенты с абсолютно определенной компетенцией (например, парламенты Испании, США, Франции) характерны для федеративных децентрализованных государств. Их компетенция ограничена компетенцией субъектов федерации, административных территориальных образований. Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией характерны для унитарных государств. В своей законодательной деятельности они не связаны какими-либо конституционными актами, юридически обладают неограниченными правами, компетенцией издавать, отменять и изменять законы по любому вопросу, никто (в том числе суд) не может поставить под сомнение конституционность его законодательного акта (например, парламент Великобритании с XIX в., парламент Японии). Парламенты с относительно определенной компетенцией (например, в Швейцарии) характеризуются тем, что их компетенция четко не отграничена от компетенции правительства.

Кроме того, различают однопалатные и двухпалатные парламенты. Во многих государствах парламент имеет двухпалатную структуру. Однопалатная структура установлена примерно в половине государств Европы и других континентов.

Считается, что двухпалатный парламент необходим преимущественно в федерациях. Здесь одна палата возникает как орган, представляющий всю нацию в целом, а другая состоит из депутатов, представляющих каждый субъект. Однако, как нам представляется, двухпалатный парламент необходим во всяком государстве (и федеративном, и унитарном). Дело в том, что одна палата всегда представляет общегосударственные, общенациональные интересы, а другая – специфические региональные и местные интересы. Две палаты парламента более точно, чем одна палата, передают картину существующих в государстве сложных и разнообразных интересов и мнений. Поэтому идея двухпалатного парламента ныне востребована и в унитарных государствах.

В Российской Федерации Федеральное Собрание (парламент) состоит из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации формируется из представителей каждого субъекта Федерации (по одному от каждого законодательно-представительного и исполнительно-распорядительного органа) путем их назначения законодательно-представительным органов и руководителем исполнительно-распорядительного органа соответствующего субъекта Федерации. В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума с 1993 г. избирается непосредственно всеми гражданами России, состоит из 450 депутатов, переизбирается в полном составе каждые четыре года.

Кроме палат элементами внутренней организации парламента являются: руководящие органы палат; парламентские комитеты и комиссии; партийные объединения (фракции) и депутатские группы.

Руководящие органы палат в различных государствах устроены неодинаково, но повсюду важнейшим должностным лицом палаты является ее председатель, избираемый членами палаты.

В палатах парламентов многих государств, кроме председателя, избирается еще и заместитель (или заместители председателя), который руководят заседаниями палаты в отсутствие председателя. Например, в каждой палате Федерального Собрания РФ, кроме председателя, имеются и его заместители, избираемые членами палаты. Председатель Совета Федерации имеет трех заместителей, а председатель Государственной Думы – одного первого заместителя и несколько заместителей, число которых устанавливается Государственной Думой. Заместители председателя замещают председателя в его отсутствие, выполняют порученные им, другие распределенные между ними обязанности, прежде всего по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.

В Государственной Думе руководящим органом является Совет Государственной Думы. Он включает в свой состав председателя Государственной Думы, руководителей фракций и депутатских групп. С правом совещательного голоса на его заседаниях могут присутствовать заместители председателя палаты и председатели ее комитетов. В его компетенцию входят вопросы: разработки проекта программы работы на очередную сессию; составления календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц; созыва внеочередных заседаний палат; направления на рассмотрение в комитеты палаты законопроектов; принятия решений о проведении парламентских слушаний и др.

Немалую роль в деятельности палат и парламента и парламента в целом играют парламентские комитеты и комиссии. В парламентах с двухпалатной структурой каждая палата образует свои собственные комитеты и комиссии. Кроме того, в нем могут формироваться объединенные комиссии (комитеты) обеих палат. В Норвегии и Исландии создаются только объединенные комитеты.

В Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума также образуют комитеты и комиссии. В Совете Федерации, например, создаются комитеты: по вопросам Федерации, федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию; по вопросам экономической реформы, собственности и имущественных отношений; по делам СНГ; по международным делам; по вопросам безопасности и обороны и др. В Государственной Думе образуются, например, комитеты: по законодательству; по труду и социальной поддержке; по экологии; по образованию, культуре и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам; по экономической политике; по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; по аграрным вопросам и др.

Комитет Совета Федерации не может состоять менее чем из десяти депутатов, а в Государственной Думе его численность может устанавливаться в пределах от 12 до 35 депутатов. Заседания комитетов Совета Федерации проводятся не реже одного раза в месяц, а заседания комитетов Государственной Думы – не реже двух раз в месяц.

Важное значение во всех парламентах имеют партийные объединения (фракции) и депутатские группы. Официально такие объединения именуются по-разному: в ФРГ – фракциями, во Франции, Италии и некоторых других государствах – парламентскими группами, в Австрии – клубами и т.д. Порядок образования и деятельность партийных объединений парламента, как правило, более или менее регулируется парламентами (уставами) палат или парламента.

В Государственной Думе РФ они именуются фракциями и депутатскими группами.

Основной целью парламента является законотворчество (как особая форма правотворчества). Законодательные полномочия парламент осуществляет в соответствии с процедурой, предусмотренной законодательством либо регламентами палат или парламента. Законотворческий процесс, как известно, состоит из четырех стадий: законодательной инициативы; обсуждения законопроекта; принятия закона; обнародования закона.

Институт главы государства существует во всех современных государствах. В публичном праве некоторых государств (например, Франции) его относят к руководителю государства, который может представлять как исполнительно-распорядительную, так и представительную власть. Но в обоих случаях власть руководителя (в том числе, главы) государства должна быть легитимной. Как правило, главой государства является лицо, занимающее высшую государственную должность, наследственный монарх или избираемый президент. В Ватикане главой государства является папа, а в Иране – руководитель Исламской Республики Иран. Вместе с тем в ряде государств функцию главы государства выполняют коллегиальные властно-государственные органы или их руководители.

Надо отметить, что порядок престолонаследия регулируется либо конституциями, либо другими нормативными актами. Например, в Великобритании закон о престолонаследии был принят еще в 1701 г., в Швеции – в 1810 г. Конституция Японии определяет, что императорский трон является династическим и наследуется в соответствии с законом об императорской фамилии, принятым парламентом.

Наследовать престол в государствах Европы (за исключением Бельгии и Норвегии) могут как мужчины, так и женщины. В Японии, арабских и других монархиях трон наследуют только мужчины. Для вступления в брак монарху, как правило, необходимо согласие парламента. При несовершеннолетнем монархе функции главы государства до совершеннолетия провозглашенного монарха выполняет регент или регентский совет. Возведение на престол сопровождается торжественным ритуалом коронации, который, как правило, осуществляется высшими духовными лицами в присутствии представителей самых знатных родов и высших должностных лиц других государств. Особа монарха является неприкосновенной. Он обязан соблюдать конституцию и законы. Иногда он даже является гарантом конституции. Подписанные монархом решения принимают юридическую силу лишь после подписания их главой правительства или министром. В отличие от монарха президент как глава государства избирается гражданами по мажоритарной системе абсолютно большинства (например, в Польше, Франции, Российской Федерации, Беларуси) или путем косвенных выборов (например, в США), парламентом или избирательной коллегией с участием парламента (например, в Венгрии, Греции, Германии, Италии). Срок его полномочий, как правило, составляет от четырех до семи лет. Им может стать любой гражданин государства, достигший определенного возраста (чаще всего 35–40 лет, в Италии – 50 лет), проживающий определенное время на территории данного государства. К нему могут предъявляться и такие требования, как наличие высшего образования, ограничение предельного возраста и др. В одних государствах президент не может состоять в какой-либо политической партии, в других ему это разрешается. Во многих государствах вместе с президентом избирается и вице-президент – должностное лицо, помогающее президенту в осуществлении его полномочий, выполняющее отдельные его поручения, замещающее в случае необходимости президента. В случае досрочного прекращения полномочий последнего вице-президент становится президентом.

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он представляет страну внутри государства и в международных отношениях. Президент РФ избирается на четыре года гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее десяти лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом. При вступлении в должность Президент приносит народу присягу. Он приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным президентом. Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Правительство – это коллегиальный исполнительно-распорядительный орган государства, в состав которого входят руководители министерств и приравненных к ним ведомств. Как правило, оно называется либо Советом министров, либо Кабинетом министров. Однако имеются и другие его названия, например: Федеральный совет (в Норвегии, Финляндии, Швеции), Правительство (например, в России, Франции).

Правительство может формироваться либо исключительно только парламентом без какого-либо участия главы государства, либо парламентом при ограниченном участии главы государства, либо в равной мере парламентом и главой государства, либо главой государства при ограниченном участии парламента, либо исключительно только главой государства без какого-либо участия парламента. В первом случае есть смысл говорить об абсолютно парламентарном способе формирования правительства, во втором случае – об ограниченно парламентарном способе формирования правительства, в третьем – о полупарламентарном (например, парламентарно-президентском) способе формирования правительства, в четвертом – об ограниченно внепарламентарном способе формирования правительства, в пятом – об абсолютно внепарламентарном способе формирования правительства.

Правительство может нести ответственность либо в полном объеме исключительно только перед парламентом, либо в ограниченном объеме только перед парламентом, либо в равной мере перед парламентом и главой государства, либо в ограниченном объеме только перед главой государства, либо в полном объеме исключительно перед главой государства. В первом случае есть смысл говорить об абсолютно парламентарном способе ответственности правительства, во втором – об ограниченно парламентарном, в третьем – о полупарламентарном, в четвертом – об ограниченно внепарламентарном, в пятом – об абсолютно внепарламентарном.

В соответствии с этими способами ответственности и способами формирования правительств можно выделить и различить следующие их виды: абсолютно парламентарное правительство, ограниченно парламентарное правительство, полупарламентарное правительство, ограниченно внепарламентарное правительство и абсолютно внепарламентарное правительство. Абсолютно парламентарное правительство формируется только парламентом без какого-либо участия главы государства и ответственно в полном объеме исключительно только перед парламентом. Ограниченно парламентарное правительство формируется парламентом при ограниченном участии главы государства и ответственно в ограниченном объеме только перед парламентом. Полупарламентарное правительство формируется парламентом и главой государства и в равной мере ответственно перед парламентом и главой государства. Ограниченно внепарламентарное правительство формируется главой государства при ограниченном участии парламента и ответственно в ограниченном объеме только перед главой государства. Абсолютно внепарламентарное правительство формируется исключительно главой государства без какого-либо участия парламента и ответственно в полном объеме исключительно только перед главой государства. Кроме того, может быть псевдопарламентарное правительство, которое формально (по конституции) вроде бы формируется парламентом и ответственно перед ним, но на самом деле формируется и ответственно перед кем-то другим (например, перед той или иной политической партией).

По своему партийному составу правительство бывает однопартийным, многопартийным (коалиционным) и беспартийным. Однопартийное правительство обычно формируется парламентом при формальном участии главы государства (например, в Великобритании) или главой государства (например, во Франции) с той или иной мерой участия парламента из представителей той политической партии, которая имеет абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. Оно может формироваться главой государства из представителей своей партии вне зависимости от партийного большинства в парламенте. Многопартийное (коалиционное) правительство формируется парламентом при формальном участии главы государства (например, в Германии, Италии) или главой государства с той или иной мерой участия парламента из представителей нескольких (двух, а иногда и более) партий, как правило, тогда, когда ни одна их партий не имеет абсолютного большинства в парламенте или его нижней палате. Беспартийное правительство формируется главой государства из лиц, которые включаются в состав правительства независимо от их принадлежности к той или иной действующей в государстве и парламенте политической партии. Оно формируется, как правило, либо когда парламентским фракциям не удается договориться о создании коалиции, либо когда глава государства не учитывает наличия и соотношения в парламенте партий, либо когда в государстве партии и парламент ограничены в своих действиях или отсутствуют.

Правительство выполняет множество свойственных ему функций. Его деятельность охватывает все основные сферы государства: экономическую, социальную, политическую, духовную.

Например, Правительство РФ издает обязательные для исполнения постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью, осуществляет меры по обеспечению обороны государства, государственной безопасности, реализации внешней политики и др. Оно может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ, а в случае отставки или сложения полномочий по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

Структура и состав правительства весьма разнообразны. В Российской Федерации правительство состоит из председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров.

Деятельность правительства обеспечивается в первую очередь и главным образом созданными при нем министерствами, комитетами, комиссиями, ведомствами, службами, агентствами, управляющими отдельными сферами государства. Они играют роль основных инструментов государственной деятельности в отдельных областях государственной жизни, принимают участие в выработке государственных решений, в разработке законодательства, в правительственном нормотворчестве, в руководстве многочисленными государственными организациями, находящимися в их подчинении, управляют порученными им отраслями на всей территории государства, издают подзаконные акты и т.д.

Для эффективного функционирования государства, как показывает практика, в его составе недостаточно иметь лишь одни центральные государственные органы. Поэтому кроме центральных представительных и исполнительно-распорядительных органов во всех административных территориях большинства государств существуют и функционируют соответствующие региональные законодательно-представительные исполнительно-распорядительные органы. Их структура и функции во многом повторяют структуру и функции центральных (верхних, высших, верховных, общегосударственных) органов представительной и исполнительно-распорядительной власти.

Например, система региональных представительных и исполнительно-распорядительных органов государственной власти современной России, как правило, устанавливается ими самостоятельно в соответствии с ее Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹, другими законами и актами субъектов Федерации.

Представительный орган государственной власти (парламент) региона является постоянно действующим, высшим и единственным коллегиальным органом региональной представительной власти, наименование которого, структура, численность депутатов, срок их полномочий устанавливаются региональной конституцией или региональным уставом с учетом исторических, национальных и иных традиций региона. Сегодня они имеют самые различные названия. Чаще всего для этого употребляется слово «собрание» (Народное Собрание – в Дагестане, Ингушетии; Государственное Собрание – в республиках Алтай, Башкортостан; Законодательное собрание – в Алтайском крае и др.).

Региональные парламенты имеют право юридического лица и гербовую печать, самостоятельно решают вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. В частности, они принимают конституции (в республиках) или уставы (в краях, областях, автономных округах, федеральных городах) регионов, региональные законы и другие нормативные акты, устанавливают административную ответственность за их неисполнение; осуществляют законодательную инициативу в Федеральном Собрании РФ; утверждают заключение и расторжение договоров региона, региональный бюджет и отчет о его исполнении, программы экономического, социального, культурного, экологического и национального развития; принимают решения о введении или отмене налогов, сборов и иных видов платежей; устанавливают правила использования природных ресурсов, охраны объектов исторического, культурного, научного и национального значения; определяют систему органов государственной власти и др.

В каждом регионе России существует определенная система органов исполнительно-распорядительной власти во главе с высшим исполнительно-распорядительным органом региона, возглавляемым его руководителем, который может согласно конституции (устава) региона иметь статус высшего должностного лица (главы) региона государства. Высшее должностное лицо региона избирается гражданами Российской Федерации, проживающими в данном регионе, а также может избираться специально созываемыми собраниями представителей региона на срок не более пяти лет и не более двух-трех сроков подряд. Наименование этой должности устанавливается конституцией (уставом) региона с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Например, в Татарстане, в Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Сахе (Якутии), Тыве, Удмуртии она называется президентом. Президент является главой государства, либо высшим должностным лицом и главой исполнительно-распорядительной власти, либо главой республики, ее исполнительно-распорядительной власти председателем правительства. Им может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в республике не менее 10 или 15 лет, в возрасте старше 35 или 40 лет. Почти везде он избирается гражданами Российской Федерации, проживающими в данной республике, на пять лет и лишь в Бурятии и Коми – на четыре года. Президент выступает гарантом территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов; участвует от имени республики в решении вопросов совместного с Российской Федерацией ведения; вводит в интересах безопасности граждан чрезвычайное положение в республике с последующим утверждением парламентом; руководит деятельностью правительства; назначает выборы депутатов республиканского парламента; информирует парламент о важных вопросах внутренней и международной политики; в ряде республик (Ингушетии, Калмыкии, Тыве) может распускать парламент; разрешает вопросы республиканского гражданства; награждает государственными наградами и присуждает почетные звания. В краях, областях, автономных округах высшим должностным лицом региона является глава администрации (губернатор, в Москве – мэр), избираемый гражданами, как правило, на четыре года. Подчиняясь Президенту РФ и Правительству РФ (по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, и по совместным с ней полномочиям), глава администрации действует самостоятельно в пределах своей компетенции. Он формирует администрацию (правительство) региона и руководит всеми региональными органами исполнительно-распорядительной власти, опротестовывает в судебном порядке те или иные решения регионального парламента, издает по вопросам своей компетенции общеобязательные на соответствующей территории постановления и распоряжения. Среди его полномочий: разработка и представление на утверждение регионального парламента бюджета региона и обеспечение его исполнения; организация взаимодействия с местными органами государственной власти и др.

Важную роль в системе исполнительно-распорядительной власти регионов играют республиканские правительства вместе с входящими в них министерствами, государственными комитетами и ведомствами, а также администрации (правительства) краев, областей, федеральных городов и автономных округов.

Любой высший исполнительно-распорядительный орган государственной власти региона (правительство или администрация) разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития этого региона; участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; должен осуществлять в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разрабатывает проект регионального бюджета, проекты программ социально-экономического развития региона, обеспечивает их исполнение и готовит отчет об их исполнении и др.

Кроме того, в Российской Федерации на территории ее республик, краев, областей, автономных округов, в городах Москве и Санкт-Петербурге действует множество различных властных государственных учреждений – полномочных представителей центральных (федеральных) исполнительно-распорядительных органов государственной власти, образуя вместе с ними единую централизованную систему. Например, Президент РФ до 2000 г. имел в каждом регионе своего полномочного исполнителя. В мае 2000 г. Президент РФ реорганизовал систему своих полномочных представителей, образовав семь специальных федеральных округов: Дальневосточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (с центром в Нижнем Новгороде), Северо-Западный (с центром в Санкт-Петербурге), Северо-Кавказский, впоследствии переименованный в Южный (с центром в Ростове-на-Дону), Сибирский (с центром в Новосибирске), Уральский (с центром в Екатеринбурге) и Центральный (с центром в Москве). Полномочные представители Президента РФ назначаются им в федеральные округа, имеют широкие полномочия, должны информировать Президента РФ о состоянии дел в округе, вносить предложения о кадровых назначениях в федеральные органы исполнительной власти, расположенные в округе, координировать их согласованное взаимодействие, осуществлять в отношении них контрольные функции.

Важнейшим элементом структуры механизма государства являются судебные органы, образующие во многих современных государствах довольно сложную и разветвленную систему.

К судебным органам современной России относятся суды, осуществляющие от имени государства судебную власть и судебные функции путем отправления правосудия – рассмотрения и разрешения в установленном законом порядке гражданских и уголовных дел, дел об административных правонарушениях, экономических или иных споров и конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права. В Российской Федерации они образуют единую судебную систему и включают конституционные суды, обычные суды (суды общей юрисдикции и военные трибуналы) и арбитражные суды. Высшими судебными органами здесь являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Создание чрезвычайных судов не допускается. Правосудие осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным законом. Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. В соответствии с существующими законами они несменяемы, неприкосновенны, независимы и подчиняются только закону. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности, его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом. Он должен действовать только в соответствии с законом и придерживаться Кодекса чести судьи РФ.

Важное место в механизме государства занимает прокуратура – специализированный орган государственной власти, обладающий особой компетенцией, призванный прежде всего осуществлять надзор за соблюдением законности в государстве. Сегодня региональные и местные прокуратуры вместе с прокуратурой высшего (верховного) уровня образуют собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В эту систему входят прокуратуры республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов, а также региональные военные, транспортные и природоохранные прокуратуры. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с этими субъектами. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Центральным (высшим, верховным) прокурорским органом здесь является Генеральная прокуратура РФ, а также подчиненные ей Главная военная прокуратура, высшие органы транспортной прокуратуры и природоохранной прокуратуры. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения приказы, указания, распоряжения и инструкции. Создание и деятельность партийных организаций в прокуратуре не допускаются. Прокуроры и следователи не могут состоять в политических партиях и участвовать в их деятельности.

Основные функции прокуратуры сводятся к надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина со стороны органов государственной власти всех видов и уровней, а также со стороны их должностных лиц. Надзору подлежат органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполняющие наказания и применяющие назначенные судом меры принудительного характера, а также администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения предприятий, требовать от должностных лиц предъявления необходимых документов и материалов, вызывать их и других граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Он рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях закона, прав и свобод граждан, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, по возмещению причиненного ущерба. Особая функция прокуратуры – участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Они, с одной стороны, выступают здесь в качестве субъекта судебного разбирательства в соответствующих процессуальных формах, а с другой стороны, осуществляют некоторые надзорные функции в отношении судебных решений. При вынесении судом незаконных и необоснованных решений прокурор вправе привносить кассационный или частный протест в вышестоящий суд. Прокуратура расследует преступления, отнесенные уголовно-процессуальным кодексом к ее компетенции. Кроме того, прокуратура координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими правонарушениями, участвует в правотворчестве.

Еще одним специализированным органом государственной власти России, обладающим особой компетенцией и выполняющим контрольные функции, является Счетная палата РФ (равно как и аналогичные региональные палаты), которая обладает организационной и функциональной независимостью, действует на принципах законности, объективности, независимости и гласности, имеет право давать администрациям проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. Государственная Дума РФ назначает на должность и освобождает от должности половину аудиторов Счетной палаты РФ и ее председателя, а Совет Федерации – другую половину аудиторов. Срок полномочий аудиторов – шесть лет. Аппарат Счетной палаты РФ состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников. Счетная палата РФ организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы из федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; регулярно предоставляет Федеральному собранию информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий, отчет о своей деятельности за год.

Государственные военные и военизированные учреждения – это особая часть государственного аппарата. Она вооружена и обеспечивает выполнение властно-государственных функций в военной, государственно-охранной, правоохранительной и государственно-принудительной сферах. К этим учреждениям относятся, во-первых, армия, войска гражданской обороны, пограничные, железнодорожные и другие войска; во-вторых, полиция (милиция), внутренние войска, уголовно-исполнительные учреждения, службы (в том числе, войска) государственной безопасности (разведка, контрразведка, федеральная охрана), налоговая полиция, учреждения предварительного следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельности и таможенного контроля, вневедомственная охрана. К военизированной государственной службе относят также пожарную службу, фельдъегерскую службу, службу правительственной связи, спасательную службу и др. Во всех этих учреждениях и службах занято большое количество военизированных государственных служащих и военнослужащих, имеющих, как правило, соответствующие ранги, звания, знаки отличия, форму одежды. Они в значительной мере иерархичны и пронизывают собой всю территорию государства.

В Российской Федерации милиция, внутренние войска, часть органов предварительного следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельности входят в систему МВД России. Учреждения исполнения наказаний (тюрьмы, колонии) в 1998 г. были переданы Минюсту России. Кроме того, существуют органы таможенного контроля и налоговая полиция. Национальную безопасность обеспечивают СВР России (бывшее 1-е Главное управление КГБ), ФПС России, Федеральное агентство правительственной связи и информации, ФСО России, ФСБ России. В частности, ФСБ России не только осуществляет контрразведывательную деятельность, но и ведет борьбу с преступностью. В ее составе созданы департаменты контрразведки, по борьбе с терроризмом, анализа, прогноза и стратегического планирования, по организационно-кадровой работе, обеспечения деятельности, разработки и пресечения деятельности преступных организаций, следственное управление, оперативно-поисковое управление, управление оперативно-технических мероприятий и др.

Заметную, а иногда и решающую роль в государстве (когда возникает угроза нападения извне, в случае войны, восстания народа и т.д.) играет армия, состоящая преимущественно из военнослужащих и выступающая в качестве особой части аппарата государственной власти. Она обеспечивает выполнение ее органами властно-государственных функций и принятых ими решений в отношении других государств с публичным (открытым) применением соответствующего вооружения и (или) представляет собой организованное объединение вооруженных людей, содержащихся государством в целях наступательной или оборонительной войны¹.