административное право. Учебный курс Российское административное право

• Название: Учебный курс Российское административное право
• Дата: 05.09.2018
• Размер: 0.67 Mb.
• Имя файла: административное право.doc
• Тип: Учебный курс; #49816
• страница: 1 из 29

Тема 1. Административное право в правовой системе Российской Федерации. Понятие и структура государственного управления

1. Административное право в правовой системе Российской Федерации. Характеристика курса

Учебный курс «Российское административное право» является одним из важнейших фундаментальных курсов в системе высшего и среднего юридического образования. Его значение, как и значение соответствующей отрасли права, предопределяется центральным местом органов исполнительной власти в системе государственной власти Российской Федерации (законодательной, исполнительной и судебной), имеющей огромную территорию, многонациональное население, большой объем государственной собственности, исторические державные традиции.

Административное право регулирует отношения граждан и иных невластных субъектов с органами и должностными лицами исполнительной власти, устанавливает их права, обязанности, полномочия, принципы и методы деятельности, организационные основы и систему исполнительной власти (государственной администрации).

Отрасль, а, соответственно, и курс, характеризуется:

– значительным массивом административно-правовых норм, в настоящее время не кодифицированных,

– многочисленными источниками права (законодательными и иными нормативными правовыми актами).

– мобильностью, т. е. тенденцией к частым изменениям и дополнениям, обусловленным необходимостью оперативно реагировать на происходящие в Российском государстве и обществе социально-экономические процессы.

2. Общее понятие управления, его основные категории

Общая теория управления, положения которой используются и в административном праве, вводит следующие основные термины.

Система – это упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство. Целостность системы означает, что комплекс объектов, рассматриваемый в качестве системы, обладает общими свойствами, функцией и поведением, причем свойства системы не сводимы к сумме свойств входящих в нее элементов.

Элементы – это относительно неделимые части целого, объекты или операции, которые в совокупности образуют систему. Любой объект можно представить состоящим из элементов и нужно рассматривать в трех аспектах: как нечто целое (систему), как часть более общей системы и как совокупность более мелких частей (подсистем).

Структура – это закономерные устойчивые связи между элементами системы, отражающие пространственное и временное расположение элементов и характер их взаимодействия. Именно структура делает систему некоторым качественно определенным целым, так как структура предполагает различные взаимодействия элементов друг с другом, выдвигая на первый план те или иные свойства элементов. Структура является важнейшей характеристикой системы, так как при одном и том же составе элементов, но при различном взаимодействии между ними меняется и назначение системы, и ее возможности.

Функция – это внешнее проявление свойств объекта (системы или ее элемента) в данной системе отношений, определенный способ взаимодействия объекта с окружающей средой. Чаще всего функции проявляются в форме действий и отражают возможности системы.

Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая достижение стоящих перед ними целей, сохранение или изменение их структуры, режима их деятельности.

Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления.

Согласно теории управления сущностью управления является целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления, результатом которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.. При этом необходимо отметить, что объект тоже является субъектом в правовом смысле этого слова. Таким образом, один и тот же субъект административного права может быть и субъектом, и объектом управления в разных управленческих отношениях.

Между субъектом управления (управляющим субъектом) и объектом управления (управляемым субъектом) для осуществления управления должны быть прямые и обратные связи (воздействие субъекта управления на объект – прямая связь, и наоборот – обратная). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, но и взаимодействие с внешней по отношению к системе средой. Можно говорить о множестве взаимодействующих систем различного уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

Процесс управления – деятельность субъекта управления, направленная на достижение целей управления путем реализации определенных функций управления с использованием методов управления. Как правило, процессы управления очень многообразны, многомерны и имеют сложную структуру (состоят из большого числа стадий и этапов). Общие функции управления объединяются в циклы (контуры) управления, состоящие из целеполагания, прогнозирования, планирования деятельности, практической реализации планов, которая сопровождается регулированием (координацией, распорядительной деятельностью), учета и контроля, с информационным и методическим обеспечением.

Функции управления – это внешнее проявление субъекта управления, и их можно разделить на предметные и инструментальные. Предметные – это ответ на вопрос: чем управляем? (пример: управление здравоохранением), а инструментальные – как управляем? (пример: планирование, контроль). Функция управления – элемент процесса управления (результат его декомпозиции), имеющий свою цель (результат декомпозиции общей цели системы).

Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование, планирование, организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).

Признаки системы управления – это наличие:

– цели, которая должна быть достигнута в процессе управления;

– субъекта управления;

– объекта управления;

– критериев оценки эффективности управления;

– механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления;

– реакции на внешнюю среду(под внешней средой понимается вышестоящая организация, законодательство, система управления высшего уровня, хозяйственные обстоятельства, рынок, декларация правительства, тарифы на энергоносители и т.д.).

Как и всякое взаимодействие, управление может быть в самом общем виде представлено как совокупность двух составляющих – прямой и обратной связей, воздействия управляющей стороны на управляемую и ответа управляемой стороны. Прямое воздействие обеспечивается властью, обратное является контролем, или обратной связью. Третьего слагаемого быть не может. Все остальные функции являются производными и могут быть получены из этих двух методом последовательной декомпозиции, путем разделения на подфункции.

Функциональный анализ – процесс исследования, основанный на декомпозиции системы управления с последующим определением статических и динамических характеристик составляющих элементов, рассматриваемых во взаимосвязи с другими элементами системы и внешней средой, который включает в себя:

– определение и описание процесса управления реализуемого исследуемой системой;

– декомпозиция общего процесса управления на ряд частных функций, выполняемых элементами системы управления;

– определение количественных и качественных характеристик исследуемых процессов и функций управления;

– формирование критериев и оценку эффективности функционирования системы управления;

– принятие решения о необходимости совершенствования функциональных характеристик системы управления.

Отрицательная обратная связь – такое обратное воздействие на управляющую подсистему, которое корректирует поведение последней в сторону ослабления факторов рассогласования.

Положительная обратная связь – такое обратное воздействие на управляющую подсистему, которое корректирует поведение последней в сторону усиления факторов дестабилизации. Отрицательная обратная связь обеспечивает сохранение параметров системы в заданных пределах, положительная - нарушение равновесия, дестабилизацию.

Эффективность управления системой рассматривается как мера степени достижения цели функционирования. Эффективное решение выбирается из множества решений с помощью правила, которое называется критерием эффективности управления (индикатором).

Индикаторы (здесь) – показатели, используемые для:

– оценки реального социально - экономического положения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, городов, районов, отраслей, видов деятельности, предприятий;

– задания уровня социального благополучия (пороговые значения индикаторов); планирования действий по достижению пороговых значений; контроля достижения запланированных результатов; принятия регулирующих воздействий; оценки деятельности органов публичного управления.

Система индикативного управления экономикой – механизм государственного регулирования экономики, в основе которого лежит совокупность целей управления, критериев оценки эффективности управления, механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления.

Центр ответственности – единственный орган или должностное лицо отвечающий за исполнение той или иной функции.

3. Управление как социальное явление

Основные черты, характеризующие общее понятие управления, полностью приемлемы и для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения.

Наиболее существенными чертами социального управления как атрибута общественной жизни являются следующие.

Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей.

Социальное управление осуществляет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, главным объектом социального управления является поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения.

Регулирование поведения людей осуществляется в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они прежде всего между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функции социального управления.

Основой социального управления является определенная соподчиненность воль людей – участников управленческих отношений, то есть властность управления, которая обеспечивает следование воли управляемых воле управляющих.

Социальное управление имеет механизм реализации, состоящий из общественных либо государственных органов управления (субъектов управления), или отдельных, управомоченных лиц.

Государственное управление – разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно, административного права, и понимается как специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).

Публичное управление в Российской Федерации включает не только государственное управления но и муниципальное, так как органы местного самоуправления по Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Разницу публичного и общественного управления можно сопоставить с делением отношений в государстве на публичные и частные.

4. Государственное управление. Исполнительная власть: понятие, механизм, соотношение с государственным управлением

Государственное управление:

– является видом деятельности по осуществлению государственной власти, имеющим функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

– является деятельностью исполнительно-распорядительного характера по исполнению законов и по принятию и исполнению подзаконных нормативных актов с использованием необходимых юридически властных полномочий;

– имеет непрерывный (повседневный) и непосредственный характер;

– является подзаконной деятельностью, осуществляемой «на основе и во исполнение закона», вторичной по отношению к законодательной деятельности;

– является прерогативой специальных субъектов, которые могут быть названы исполнительно-распорядительными органами государственной власти или органами государственного управления.

Государственная власть триедина: законодательная, исполнительная, судебная.

Все эти ветви – ветви единого «дерева», имеющие различные властные функции, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Так реализуется система сдержек и противовесов. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

Исполнительная власть:

– представляет собой относительно самостоятельную (в рамках своих функций) ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, непременный атрибут государственно-властного механизма;

– имеет способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, имеет право и возможность подчинять своей воле различных (коллективных и индивидуальных) субъектов в государственно-организованном обществе, т.е. в общегосударственном масштабе;

– реализуется чаще всего в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера (имеется в виду, в основном, правоприменение позитивного характера);

– олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной-распорядительной компетенцией, в непосредственном распоряжении которых находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования (например, внутренние войска), милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и др.

Исполнительная власть в процессе ее реализации выступает как организованный институт. Это естественно, так как организация есть не что иное как внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия относительно самостоятельных частей целого (например, субъектов управления, управляемых и др.), т.е. то, что составляет сущность управления. Организация означает, во-первых, что весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов. Во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован. Организация, следовательно, обеспечивает упорядоченность управленческой работы.

Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности – не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности.

Вместе с тем, имея субъектное выражение, исполнительная власть не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность.

Таким образом, государственное управление – это вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.

Принципы государственного управления и исполнительной власти подразделяются на две основные группы:общие социально-правовые и организационные.

Общие социально-правовые принципы носят общедемократический характер и распространяются на все отрасли и сферы государственного управления, независимо от уровня или места органа исполнительной власти, должностного положения государственного служащего.

К таким принципам относятся:

– принцип народовластия, означающий, что народ является единственным источником власти и осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы власти;

– принцип законности, заключающийся в обязательности соблюдения законов в государственном управлении, в его направленности на исполнение законов, на поддержание правопорядка, персональной ответственности за нарушение закона;

– принцип разделения властей на законодательную, судебную, исполнительную и осуществления каждой ветвью власти своих функций в установленных пределах;

– принцип федерализма – распределение компетенций между федеральными органами и органами субъектов федерации;

– принцип гласности, открытости, обязательности опубликования законов и подзаконных нормативных актов управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека;

– принцип приоритета и гарантированности прав личности как высшей социальной ценности, защиты их от произвола органов государства и должностных лиц.

Организационные принципы определяют исходные начала организации и функционирования аппарата государственного управления. К ним относятся:

– сочетание отраслевых, территориальных, линейных и функциональных начал;

– сочетание централизации и децентрализации;

– сочетание единоначалия и коллегиальности;

– рациональное распределение подведомственности и полномочий между органами исполнительной власти и их должностными лицами;

– ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц за результаты управленческой деятельности..

Тема 2. Предмет, метод и система административного права

2.1.Административное право как отрасль, как наука и как учебная дисциплина

В структурном отношении любая правовая система состоит из отдельных правовых норм, правовых институтов (совокупности норм, регулирующих сходный круг правоотношений) и отраслей права. Отрасли права выделяются по двум признакам: предмету и методу. Предмет отрасли права составляет круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью; входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. По предмету правового регулирования, в основном, и проводится разграничение между различными отраслями права.

Отрасль административного права - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления.

Предмет административного права - то, на что направлено действие норм административного права, а они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления в процессе повседневной исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти.

Предмет отрасли административного права включает в себя две группы общественных отношений управленческого характера: а) отношения, непосредственно связанные с организацией и реализацией исполнительной власти, государственного управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической областях (основная группа); б) внутриорганизационные управленческие отношения, возникающие в системе законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов.

Предмет административного права это совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления в процессе организации и деятельности исполнительных органов государственной власти.

Таким образом, административное право – отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Наука административного права – это совокупность теоретических знаний, положений, взглядов и представлений о сущности исполнительной власти и государственного управления, практике их осуществления, механизме административно-правового регулирования, административно-правовом статусе субъектов государственного управления, формах и методах их деятельности.

Это результат деятельности специалистов в данной области знаний, выражающийся в изучении, истолковании и объяснении административно-правовых явлений и определенная сумма накопленных, осмысленных и систематизированных знаний об административно-правовых отношениях, нормах административного права, административно-правовых институтах понятиях и категориях.

Предметом науки административного права являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, нормы административного права, история их развития; объяснение, толкование, разработка предложений по совершенствованию правовых норм и практики их применения.

В процессе накопления и обработки знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки административного права, относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология и категории науки, отраслевая библиография, история науки.

Наука административного права использует как общенаучные методы познания (гносеологии): диалектический, исторический, сравнительный, статистический, системного анализа, логический, так и специальные юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

Наука административного права в России развивалась как «полицейское право», призванное изучать деятельность государства по обеспечению «безопасности, благосостояния, благочиния», то есть систему внутригосударственного управления. Среди видных ученых административистов XIX века необходимо назвать И. Е. Андриевского, В. М. Гессена, А. Ф. Кистяковского, А. Д. Градовского, И. Т. Тарасова, и др.

После Октябрьской революции развитие науки административного права значительно замедлилось, что обосновывалось теорией отмирания права при социализме.

Однако, в послевоенный период значительный вклад в административное право внесли С.С. Студеникин, , Б.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Старилов, Б.В. Россинский и ряд других ученых. В настоящее время в условиях административной реформы наука административного права получила большой толчок в своем развитии.

И, наконец, административное право – общепрофессиональная учебная дисциплина (систематическое изложение материала, в соответствии с учебным планом), обязательная для изучения по специальности 021100 – Юриспруденция.

2. Метод административного права

Предмет правового воздействия – главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируются общественные отношения?), то есть характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Метод правового регулирования – это набор юридического инструментария, посредством которого государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений, т.е. совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения.

Любая отрасль российского права одновременно использует в качестве средств правого регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Существует терминология определяющая характер метода: императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения. Характеризуя отраслевой метод, обычно основываются на том, каков в нем удельный вес императивного и диспозитивного.

Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий;

б) запрещение определенных действий;

в) предоставление возможности выбора их вариантов должного поведения, предусмотренного административно-правовой нормой;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению.

Как мы уже говорили, совместная деятельность людей предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, направленную на защиту публичных интересов: государства, порядка управления, прав и законных интересов граждан, юридических лиц, государственной и общественной безопасности, публичных интересов в экономике, и других областях законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.

Властность административно-правового метода регулирования общественных отношений выражается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности (асимметрии) и юридической обязательности предписаний соответствующего субъекта управления.

Таким образом, для административного права характерен императивный метод правового регулирования, то есть метод прямых обязательных для исполнителей предписаний о порядке действий, установлений запретов, несоблюдение которых влечет применение мер государственного принуждения.

Однако, наряду с императивным методом в административно-правовом регулировании используются также метод рекомендаций, приобретающих юридическую силу при условии принятия их участниками управленческих отношений, метод согласования, который используется при регулировании управленческих отношений между участниками, не находящимися между собой в подчинении. Эти методы носят диспозитивный характер.

Необходимо отметить, что диспозитивность, свойственная отраслям частного права, все больше проникает и в административное право, о чем свидетельствует появление института административного договора.

2.3.Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, система.

Система административного права – это совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных административных норм позволяет обеспечивать целостность системы административного права. Система административного права включает в себя общую и особенную части.

Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят институты, регулирующие:

– административно-правовые статусы субъектов управленческих отношений;

– основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления), формы и методы государственного управления, административно-правовые режимы;

– административно-правовой статус негосударственных организаций;

– административное принуждение;

– обеспечение законности в государственном управлении.

Особенную часть составляют административно-правовые институты, регулирующие управленческие отношения в конкрет­ных отраслях и сферах: в экономической, социально-культурной, административно-политической, межотраслевых сферах.

Административное право – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.

Глубокая связь имеется между административным правом и другими отраслями.

Так, например, административное право, конкретизируя нормы конституционного права, которые определяют принципы организации государственной власти, определяет административно-правовой статус органов исполнительной власти.

Если гражданское право регулирует имущественные отношения, основанные на равенстве сторон, то административное право учитывает наличие властного субъекта в этих отношениях. Уголовное и административное право граничат при определении общественной опасности деяния, при определении границы между административным правонарушением и уголовным преступлением. В сфере государственной службы мы находим связи административного права с трудовым правом.