Учебник 3е издание, переработанное и дополненное Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 7.39 Mb.
|
|
Раздел III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНКУРЕНЦИИ И МОНОПОЛИИ В ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Глава 11. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Основные понятия Государственная экономическая политика - основные направления деятельности государства в сфере экономики с определением целей, задач, сроков и средств их достижения. Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - система научно обоснованных представлений о направлениях социально- экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйства. Государственное регулирование экономики - деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной экономической политики. Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Государственный сектор экономики - совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, а также имущества государственной казны РФ, имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством РФ в бюджетный процесс); составная и неразрывная часть рыночных отношений, а также средство, с помощью которого государство активно воздействует на рынок. Косвенные методы государственного регулирования - экономические средства воздействия на регулируемые отношения со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности. Планирование - деятельность государства в лице его органов управления, а также субъектов экономической деятельности по разработке планов, представляющих собой последовательность действий, согласованных по целям и ресурсам и направленных на достижение определенного конечного результата. Правовое обеспечение государственного регулирования в сфере экономики - придание правовой формы средствам, с помощью которых осуществляются государственное регулирование экономики, создание условий, способствующих их эффективному применению. Прямые методы государственного регулирования - средства воздействия на экономические отношения, которые характеризуются непосредственным властным воздействием государственных органов на регулируемые отношения и поведение соответствующих субъектов. Основные нормативные акты и материалы судебной практики Конституция РФ ( ст. ст. 8 , 11 , 34 , 35 , 57 , 71 - 74 ). Гражданский кодекс РФ (ст. 2) Бюджетный кодекс РФ. Налоговый кодекс РФ. Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе". Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации". Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации". Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года". Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 июля 2003 г. N 11 "О практике рассмотрения арбитражными судами заявлений о принятии обеспечительных мер, связанных с запретом проводить общие собрания акционеров". Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 апреля 2001 г. N 63 "Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным". Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов". § 1. Регулирование предпринимательской деятельности как функция государства Одна из основных функций государства - экономическая. Она заключается в создании необходимых условий для устойчивого развития экономических отношений, в том числе общих правил деятельности основных участников этих отношений. Роль государства на различных этапах развития общества неодинакова. Современное российское общество характеризуется переходным состоянием экономики, что не может не учитываться при изучении проблемы соотношения государства, права и экономики. Однако в любом случае речь идет об экономике рыночного типа, о рынке. Объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений проистекает из ограниченности возможностей рынка в производстве общественных товаров, что и является основным побудительным мотивом в деятельности государства в сфере экономики, а также из наличия негативных последствий функционирования рыночной экономики, что выражается, в частности, в периодически возникающих экономических кризисах. К так называемым общественным товарам обычно относят национальную систему образования, здравоохранения, оборону государства, систему охраны окружающей среды, создание и поддержание правопорядка в обществе и экономике и т.д. Негативные последствия деятельности рынка нивелируются с помощью государства в сферах распределения материальных благ, создания конкурентной среды, обеспечения рынка необходимой информацией, уменьшения негативных последствий деятельности отдельных предпринимателей. Государственное регулирование экономики осуществляется на основе четко сформулированной государственной экономической политики. Государственная экономическая политика представляет собой основные направления деятельности государства в сфере экономики с определением целей, задач, сроков и средств их достижения. Государственное регулирование экономики - деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и методов. В настоящее время государственная экономическая политика находит выражение и закрепление в таких документах, как ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2015 год и период 2016 и 2017 годов, Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" и др. Важное значение имеет принятый 31 декабря 2014 г. Федеральный закон N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации", который дал определение промышленной политике как комплекса правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции. Объем государственного влияния на экономику, рыночные отношения - величина переменная, зависящая от многих факторов. Однако можно утверждать, что в переходный период от экономики социалистического типа к экономике рыночного типа, на начальном этапе развития рыночных отношений роль государства не только не снижается, но и значительно возрастает в связи с необходимостью смены основных правил игры, изменения всей правовой базы деятельности субъектов рынка и постоянного ее совершенствования, установления контроля за соблюдением всеми участниками не только собственных интересов, но и интересов общества. Таким образом, уровень, размер государственного регулирования экономики зависят от конкретной реальной ситуации на рынке, востребованности государства на данном этапе развития рыночных отношений. Предпринимательство, будучи самостоятельной категорией и предметом исследования, является сферой взаимодействия государства и экономики. По существу, государство с помощью права регулирует отношения, возникающие при осуществлении предпринимательской деятельности, и именно в рамках предпринимательской деятельности использует специфические средства, формы, в том числе правовые, воздействия на рыночную экономику. Специалисты в области административного права совершенно справедливо отмечают, что "между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование - непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий" <1>. -------------------------------- <1> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 20. Государственное управление предполагает прямое и непосредственное вмешательство органов государства в экономику с использованием административных методов регулирования, в то время как государственное регулирование экономики позволяет использовать более широкий спектр средств и инструментов, в том числе методы и средства косвенного регулирования рыночных отношений, и с этой точки зрения понятие государственного регулирования более широкое, чем понятие государственного управления. Косвенные методы, бесспорно, являются основными в регулировании современной экономики, учитывая, что сам рынок представляет собой саморегулирующуюся систему. Однако это не предполагает отказ от непосредственно прямых методов регулирования, свойственных государственному управлению, поскольку присущее рынку свойство саморегулирования не обеспечивает в полной мере всех требований современного общества и социально ориентированной экономики. Представляется более правильным на современном этапе развития экономики говорить о государственном воздействии на экономику, включающем как государственное управление со свойственными ему прямыми, директивными методами воздействия на регулируемые отношения, так и государственное регулирование, использующее косвенные методы воздействия. Однако, учитывая широкое распространение понятия государственного регулирования в научной литературе и нормативных актах, целесообразно использовать все же понятие государственного регулирования. Цели государственного регулирования в сфере экономики предполагают решение ряда конкретных задач, направленных на реализацию функций государства в сфере экономики. В качестве основной цели государственного регулирования можно выделить создание наилучших условий для развития экономики и предпринимательства на конкретной стадии развития общества. Главная цель раскрывается через такие подцели, как выравнивание экономического цикла, стабилизация денежного обращения, создание конкурентной среды, обеспечение полной занятости населения, стабильности цен, создание условий для социального партнерства, минимизация негативного влияния внешнеполитической обстановки, санкционного воздействия и др. Функции государства в сфере экономики выполняются путем решения конкретных задач, возникающих в результате достижения поставленных целей. Одна из основных функций государства в области экономической деятельности - создание правовой базы для эффективного функционирования рынка, формирования стабильных "правил игры". В связи с этим возникает задача создания правового обеспечения реализации функции государства в сфере экономики. Правовое обеспечение государственного регулирования предпринимательской деятельности предполагает придание правовой формы средствам, с помощью которых осуществляются государственное регулирование, создание необходимых условий для их эффективного применения. Придание правовой формы средствам государственного регулирования экономики традиционно осуществляется с помощью законов и подзаконных актов, среди которых следует выделить указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные акты органов государственной власти и внутренние (локальные) нормативные акты. Создание правовой основы предпринимательства, законодательства о предпринимательской деятельности - сложный процесс, выходящий за рамки только лишь предпринимательского права. Однако нельзя не сказать о том, что без создания правовой базы невозможно рассчитывать на эффективное функционирование экономики, предпринимательской деятельности. Право представляет собой, с одной стороны, самостоятельное средство реализации экономической функции государства, а с другой - самостоятельное средство государственного регулирования экономики наряду с иными средствами и инструментами экономического и административного характера. На сегодняшний день можно констатировать отсутствие надлежащей правовой базы государственного регулирования экономики, основанной на четко сформулированной правовой политике <1>. -------------------------------- <1> См.: Губин Е.П. Правовая политика в сфере рыночной экономики: теория и практика // Вестник Московского ун-та. Сер. 11. Право. 2012. N 6; Он же. Право как инструмент решения экономических проблем России // Вестник Московского ун-та. Сер. 11. Право. 2012. N 2. К сожалению, практика законотворческой деятельности в основном пошла по пути разработки и принятия законов, посвященных государственному регулированию отдельных сфер хозяйственной деятельности (см., например, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" и др.). Отмечая указанную выше тенденцию в развитии действующего законодательства о предпринимательской деятельности, регламентирующего отношения, связанные с государственным регулированием предпринимательства, следует выделить и другое направление в его развитии. Это включение отдельных норм, совокупности норм, целых разделов, посвященных государственному регулированию, в нормативные акты, регламентирующие отдельные виды предпринимательской деятельности. В качестве примеров можно привести Закон о рекламе, который буквально пронизан нормами публично-правового характера, содержащими властные требования государства к участникам рекламных отношений, а также Закон о рынке ценных бумаг, содержащий самостоятельный раздел , посвященный государственному регулированию указанного рынка и соответствующих видов предпринимательской деятельности. В настоящее время в значительной степени отсутствует правовая база, обеспечивающая применение средств, инструментов государственного регулирования экономики, создание которой следует рассматривать в качестве приоритетного направления развития законодательства (в широком смысле слова). Так, остро необходимо создание нормативной основы для эффективного применения таких средств государственного регулирования, как ценообразование, планирование, в том числе программно-целевое планирование, и т.д. В качестве значительного шага вперед в этом направлении следует назвать Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Только после того, как будет создана правовая основа для эффективного применения отдельных средств государственного регулирования, будет обобщен опыт их применения на практике, следует рассмотреть вопрос о создании стержневого законодательного акта, определяющего основы государственного регулирования экономики. Вполне возможно, что в качестве такого стержневого акта выступит Предпринимательский кодекс России, в котором будет |