Бирюков. Учебник 5е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. А. Егоров
 Скачать 2.68 Mb.
|
|
Глава 16. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 16.1. Понятие международного права охраны окружающей среды и его значение Международное право охраны окружающей среды (МПОС) - это система принципов и норм, регулирующих отношения между субъектами международного права по поводу охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов на благо нынешнего и будущих поколений людей. Международное право охраны окружающей среды - это не просто отрасль международного права, его значение выходит за рамки международно-правовой или политической категории. МПОС является одним из факторов выживания человечества в сложившейся экологической ситуации. Проблему международно-правовой охраны окружающей среды принято относить к числу глобальных проблем: воздействие на природу, происходящее в результате человеческой деятельности, не признает государственных границ, и возникший и углубляющийся экологический кризис затрагивает интересы всех стран мирового сообщества. Однако, по мнению ученых, в наше время речь идет уже не об экологическом кризисе, а о грядущей экологической катастрофе, которая может уничтожить современную цивилизацию (правильнее, наверное, сказать - современные цивилизации). В пользу такой гипотезы приводятся расчеты и факты. Так, по подсчетам ученых, население планеты должно составлять 500 млн. человек, для того чтобы человечество вписывалось в естественные циклы биосферы. То есть необходимо либо сократить население Земли в 10 раз, либо в 10 раз уменьшить наши потребности. Другой аспект современности: энергопотребление находится в жесткой зависимости в первую очередь от исчерпаемых источников энергии. Невозможно представить себе, что бы было с нами, если бы добыча нефти и газа вдруг прекратилась. Экологическая ниша, в которой человечество находится в настоящее время, близка к своему исчерпанию, и для того чтобы выжить, человеку придется найти для себя новую экологическую нишу. Естественная история, в частности кризис раннего палеолита и неолитическая революция, показывает, что человечество, вероятно, уже не единожды переживало подобную трагедию. Воспользовавшись мощью нового оружия (произведенного из камня), наши неолитические предки весьма быстро уничтожили и съели все то, что составляло основу их существования, в результате возник глобальный экологический кризис и последовавшее за ним десятикратное уменьшение населения Земли. В наше время тревоги людей в связи с текущей экологической ситуацией приводят к тому, что возникают и укореняются в умах и душах разнообразные концепции, течения и даже религии. Специалисты, занимающиеся проблемами охраны окружающей среды - энвайронменталисты - в первую очередь осмысливают роль человека в нынешней ситуации и его возможности по ее изменению. В 1904 г. В.И. Вернадский начал говорить о человечестве как о геологообразующей силе планеты и впервые высказал мысль о том, что наступит время, когда человечеству, для того чтобы сохранить себя на планете, придется взять на себя ответственность за судьбу не только общества, но и биосферы в целом: ее развитие будет определяться деятельностью человека. В 30-е годы прошлого столетия Вернадский стал использовать предложенный Тейяром де Шарденом термин "ноосфера", однако вкладывал в него несколько иной смысл. Он считал, что это такое состояние биосферы, при котором Разум человека определяет развитие и Природы, и общества. Какие решения потребуются от Разума - от коллективного Разума - и к чему они приведут, пока можно только предполагать, но ясно одно: так дальше долго продолжаться не может, человечество уже исчерпало ресурсы своей сегодняшней экологической ниши. Возможно, для сохранения homo sapiens потребуется выработка нового мировоззрения и новых идеологий, а также принципиально новых технологий и нового образа жизни. Международно-правовая охрана окружающей среды играет важную роль в этих условиях. МПОС - составляющая часть формирующегося энвайронментального мировоззрения как отдельных личностей, так и народов и человечества в целом. Разработка его норм и их применение не допускают бесконтрольной эксплуатации Природы, и это позволяет выиграть время, предоставляет определенный тайм-аут для человечества, давая шанс для поиска путей выживания. Очевидно, что для того, чтобы осмыслить "картину мира" с позиций международного права и применить доступные ему механизмы для сохранения среды обитания человека, целесообразно было бы разработать всеобъемлющий единый документ, и работа над подобными документами ведется, правда, на неофициальном, неправительственном уровне. Так, в рамках Международного союза охраны природы и природных ресурсов, старейшей международной неправительственной организации, действующей в этой области, и его Комиссии по праву окружающей среды был подготовлен проект Международного пакта по окружающей среде и развитию (впервые был издан в марте 1995 г., четырежды переиздавался, последний раз в сентябре 2010 г.). Польза от такой работы очевидна: она состоит в неофициальной кодификации и обозначении пробелов международно-правового регулирования охраны окружающей среды. Но на практике МПОС не очерчивается каким-либо единым всеобъемлющим документом. Межгосударственное регулирование в этой области идет по иному пути: оно становится частью правового режима того или иного пространства и его ресурсов, оно может быть связано с международным регулированием той или иной деятельности либо оно решает неотложные проблемы по защите того или иного объекта природы. Объектами международно-правовой охраны являются: Мировой океан и его природные ресурсы, воды и ресурсы рек, озер и закрытых морей, отдельные природные экосистемы, почва, атмосфера и др. Как объекты регулирования все мировые природные ресурсы можно подразделить на национальные и международные (в последних, в свою очередь, можно выделить общемировые ресурсы, к которым относятся прежде всего Мировой океан, атмосфера, Антарктика и др., и разделяемые ресурсы, т.е. находящиеся в пределах двух или более государств). Основными видами деятельности государств, которые могут быть потенциально опасны для окружающей среды и поэтому требуют специального природоохранного регулирования, являются использование ядерной энергии, гражданская авиация, космическая деятельность, деятельность по трансграничному перемещению вредных отходов и некоторые другие. Защита озонового слоя - пример одной из проблем, потребовавших от государств принятия неотложных решений. 16.2. Роль международных организаций и конференций в становлении и развитии международного права охраны окружающей среды В 1972 г. в Стокгольме состоялась Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, на которой вопрос о глобальном характере проблемы стал особенно очевиден для всех государств-участников. Международно-правовое регулирование охраны окружающей человека среды (далее - Стокгольмская декларация, Декларация принципов) вышло на новый уровень: была создана постоянно действующая система международных учреждений, перед которыми были поставлены задачи охраны природы и определены основные пути развития МПОС. С проведением Стокгольмской конференции можно в полной мере связать становление отрасли международного права охраны окружающей среды. В Декларации по проблемам окружающей человека среды (далее - Стокгольмская декларация, Декларация принципов) говорится, что от состояния окружающей природной среды зависит жизнь и благополучие человека, а в Декларации принципов выявляются основные направления и принципы, по которым должно развиваться МПОС. Международные организации (межправительственные и неправительственные) и конференции оказывали и продолжают оказывать определяющее воздействие на формирование МПОС с самого его зарождения. Ведущая роль в этом процессе принадлежит ООН, ее органам и специализированным учреждениям. На Стокгольмской конференции была создана Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), которая призвана координировать международную деятельность в области охраны окружающей среды, осуществлять наблюдение за состоянием окружающей среды, развивать и кодифицировать МПОС, содействовать разработке программ рационального использования природных ресурсов, при этом особо учитывать интересы развивающихся стран и оказывать им техническую помощь в этой области. Среди специализированных учреждений ООН, чья деятельность непосредственно охватывает вопросы охраны окружающей среды, следует назвать ЮНЕСКО, ВОЗ и ФАО. Вместе с тем проблемами окружающей среды занимаются также и международные организации системы ООН, для которых защита природы - важный аспект их основной деятельности: это МАГАТЭ, ИМО, ИКАО и некоторые другие. В 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Она приняла Декларацию по окружающей среде и развитию, в которой развиваются принципы Стокгольмской декларации 1972 г., а также Принципы лесоводства, и Повестку дня на XXI век (далее - Повестка XXI), где предлагается программа действий для всех правительств в разных областях охраны окружающей среды на период 1993 - 2000 гг. и в XXI в. На Конференции ООН 1992 г. были также открыты для подписания предварительно подготовленные Конвенция о биологическом разнообразии и Рамочная конвенция об изменении климата. Согласно решению Конференции 1992 г. создан новый орган в рамках ООН - Комиссия по устойчивому развитию. В июне 2012 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по устойчивому развитию (Конференция Рио+20). В названиях этой Комиссии и Конференции Рио+20 нашла свое отражение концепция sustainable development. Этот термин, который, очевидно, должен означать "перспективное развитие", или "развитие, имеющее будущее", был переведен на русский язык как "устойчивое развитие" (несовместимое сочетание слов: развитие устойчивым быть не может, устойчивым может быть застой-стагнация) и в таком переводе получил распространение в соответствующих национальных документах. Концепция sustainable development не предлагает готовых рецептов для решения вопросов сохранения биосферы и выживания человечества: об этом, в частности, свидетельствует принятый на Конференции Рио+20 итоговый документ "Будущее, которое мы хотим", в котором большое место занимает концепция "зеленой" экономики как продолжение концепции "устойчивого развития". Однако ценность работы Комиссии по устойчивому развитию, других международных органов, а также соответствующих международных конференций состоит в том, что они представляют собой непрерывный процесс поиска необходимых решений. 16.3. Источники и принципы международного права охраны окружающей среды Основным источником права в области МПОС является международный договор. Это объясняется прежде всего тем, что положения об охране окружающей среды могут включать в себя определенные технические и физические параметры и характеристики либо опираться или ссылаться на такие параметры или характеристики. Такие положения требуют четкого и ясного изложения, которое возможно только в случае заключения международного договора. Вместе с тем международно-правовой обычай играл и продолжает играть определенную роль в развитии международного права окружающей среды и формировании его принципов - основополагающих норм этой отрасли международного права. Международное право охраны окружающей среды, будучи отраслью международного права, базируется на основных принципах международного права: суверенного равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, мирного урегулирования международных споров и др. При этом в области МПОС складывается ряд собственных принципов, а некоторые общие принципы международного права приобретают в нем особенное выражение. Принципы МПОС складываются в процессе развития и кодификации норм этой отрасли международного права, в развитии которой, как указывалось выше, особую роль играют международные организации и конференции, поэтому неудивительно, что и на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г., и на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. были приняты документы, содержащие принципы по охране окружающей среды. Несмотря на то что эти документы не являются источниками международного права, некоторые из сформулированных в них принципов стали правовыми нормами в силу принятия их договорной или обычно-правовой практикой государств. Другие же из принципов, содержащихся в этих документах, не имеют нормативного характера в силу их социально-экономического либо философско-мировоззренческого содержания и являются, по существу, принципами-идеями, а не принципами-нормами, о которых речь пойдет ниже. Основополагающим принципом международного права окружающей среды является принцип, согласно которому государства не должны в результате деятельности в рамках их юрисдикции или контроля причинять ущерб окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Этот принцип был сформулирован на Стокгольмской конференции (Принцип 21), однако он уходит своими корнями в принцип римского права: "так используй свое, чтобы не причинять ущерб чужому". В современную эпоху международно-правовой принцип непричинения ущерба окружающей среде складывался и развивался главным образом как обычно-правовой принцип. Определенной вехой становления этого принципа считается то, что он был применен в ходе арбитражного разбирательства по делу "Трейл Смелтер" - канадской плавильной компании, деятельность которой неблагоприятно сказывалась в американском штате Вашингтон (арбитражное решение вынесено в 1944 г.). Правда, ценность этого прецедента значительно снижается тем обстоятельством, что арбитражный трибунал, рассматривавший дело, вывел этот принцип из практики не государств, а североамериканских штатов, не являвшихся суверенными государствами. С тех пор, однако, принцип непричинения ущерба стал входить в договорную практику государств, примером чему может служить прямая ссылка на этот принцип в преамбуле Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г., а также воспроизведение содержания этого принципа в преамбуле Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Принцип 21 получил новое подтверждение в Принципе 2 Декларации Рио-де-Жанейро. Другим основополагающим принципом международного права окружающей среды является принцип государственного суверенитета над своими национальными природными ресурсами. В сущности, он является выражением принципа государственного суверенитета, представляющего собой часть общего международного права. На специальном выделении этого принципа в области окружающей среды настаивали развивающиеся государства, добивавшиеся независимости от богатых государств в деле освоения собственных ресурсов. Принцип нашел отражение в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами" от 14 декабря 1962 г. и Стокгольмской декларации 1972 г. и был закреплен во многих договорах в области охраны окружающей среды. Принцип непричинения государствами ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции и принцип государственного суверенитета над своими национальными природными ресурсами должны лежать в основе всех остальных норм в этой области международно-правового регулирования. Это основополагающие принципы МПОС. Благодаря довольно широкой договорной практике в праве окружающей среды складывается принцип, согласно которому государства обязаны уведомлять другие государства о чрезвычайных обстоятельствах или стихийных бедствиях, которые могут привести к вредным для окружающей среды последствиям. Этот принцип включен в такие договоры, как Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г. и др. Данный принцип провозглашается также в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Принцип, согласно которому государства должны оказывать помощь другим государствам, окружающая среда которых понесла ущерб от чрезвычайных ситуаций или стихийных бедствий, лежит в основе Конвенции об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 года. В договорной практике государств выделяется принцип, согласно которому государства должны консультироваться с другими заинтересованными государствами относительно планируемой ими деятельности, которая может иметь потенциально неблагоприятные трансграничные последствия. Названный принцип содержится, к примеру, в Конвенции о ядерной безопасности 1994 г. и в Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г. В настоящее время складывается принцип предусмотрительного подхода, согласно которому государства должны относиться осмотрительно к проведению такой деятельности или осуществлению такого проекта, которые могут потенциально привести к ущербу для окружающей среды, несмотря на отсутствие полной научной обоснованности того, что такой ущерб действительно будет причинен. Если данный принцип найдет широкое признание в договорной практике государств, это будет означать перенесение бремени обоснования проекта или деятельности на заинтересованную в этом проекте или этой деятельности сторону. Сейчас он содержится лишь в отдельных документах (в Преамбуле Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., в Бамакской конвенции о запрете импорта в Африку опасных отходов и о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов в пределах Африки 1991 г.). Международное право окружающей среды почерпнуло из национального права некоторых развитых государств принцип оценки воздействия на окружающую среду от планируемой деятельности. Этот принцип был закреплен, в частности, в Протоколе об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г., в Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., а также в Конвенции о ядерной безопасности 1994 г. и в Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г. Принципы |