Учебник для академического бакалавриата под общей редакцией доктора юридических наук
 Скачать 318.01 Kb.
|
|
По назначению в механизме правового регулирования: а) нормы материального права (материальные нормы); б) процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся при соблюдении порядка реализации уполномоченными субъектами своей компетенции. При этом материальные нормы можно разделить на две группы: — нормы, выражающие содержание деятельности муниципальных орга- нов и других субъектов, определяющие их правовое положение, компетен- цию и т.д.; — материальные нормы, формирующие правомочия и обязанности субъектов права и отвечающие на вопрос, что следует делать для их осу- ществления. Процессуальные нормы закрепляют порядок, способы, методы осущест- вления этой деятельности путем установления конкретных организаци- онно-правовых (процессуальных) форм реализации норм материального права. Процессуальные нормы указывают на то, как, каким образом, в каком порядке они могут быть реализованы. Вследствие того, что процессуаль- ные нормы призваны обеспечить претворение в жизнь материальных норм, они всегда выполняют служебную роль и выступают по отношению к ним как вторичные. 10. В зависимости от особенностей содержания выполняемых функ- ций необходимо различать регулятивные и правоохранительные нормы. Если первые устанавливают позитивные юридические права и обязанно- сти, то вторые служат целям их гарантирования, охраны и защиты на слу- чай возможного нарушения и направлены на регламентацию специфиче- ских государственно-принудительных мер защиты субъективных прав. 11. Нормы муниципального права могут быть классифицированы также по времени действия, кругу субъектов и иным критериям. Муниципальное право состоит из большого числа многообразных пра- вовых норм, между которыми существуют сложные системные связи. Эти связи определяют основы дифференциации норм и их интеграцию в право- вые институты, а также структуру этих институтов. Институт — это совокупность родственных норм. Главным критерием объединения норм в правовой институт выступает признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений, что порождает их правовое единство, общую для них правовую специфику. 23 Подмуниципально-правовым институтомпонимаетсясовокупность норм права, регулирующих определенный круг (широкий или узкий) одно- родных и взаимосвязанных муниципально-правовых отношений, образую- щих отдельную обособленную группу. В качестве муниципально-правового института можно рассматривать нормы, устанавливающие территориальные основы местного самоуправле- ния, принципы местного самоуправления, систему органов местного само- управления и т.д. Существует мнение, что только комплекс норм, составляющий основ- ные структурные подразделения отрасли, можно именовать институтами. Но в теории и практике сложилась и иная точка зрения — институтами принято считать и более узкие группы взаимосвязанных норм. Напри- мер, в институт территориальных основ местного самоуправления входит институт упразднения муниципального образования, довольно сложный институт — основы деятельности местного самоуправления — состоит из более простых образований: института территориальной основы мест- ного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и т.д. С учетом изложенной выше характеристики предмета рассматриваемой отрасли в муниципальном праве можно выделить основные его институты: — основы деятельности местного самоуправления; — правовые основы местного самоуправления; — территориальные основы местного самоуправления; — организационные основы местного самоуправления; — финансово-экономические основы местного самоуправления; — ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц; — гарантии местного самоуправления; — территориальное общественное самоуправление населения; — муниципальная служба; — полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц; — особенности организации местного самоуправления на определенных территориях. 1.3. Мóнициïаëьно-ïравовыå отношåния и их сóáъåкты Муниципально-правовые отношения — это регулируемые муници- пально-правовыми нормами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права. Под муниципально-правовыми отношениями понимаются урегулиро- ванные нормами муниципального права общественные отношения, состав- ляющие основу устройства местного сообщества и возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, в границах муниципального образования, при реализации населением права на мест- ное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. 24 Муниципальным правоотношением является социальное поведение (деятельность) субъекта муниципального права, обеспечиваемое и направ- ляемое государством путем определения его конкретных прав и обязанно- стей. Муниципально-правовые отношения обладают общими чертами, свой- ственными всем правоотношениям, поскольку любое правоотношение воз- никает в результате воздействия нормы права на общественное отношение. Установление правоотношения способствует определению взаимных прав и обязанностей субъектов правоотношения и возникновению на их основе юридических связей. Муниципально-правовые отношения служат критерием для установле- ния, в какой мере нашли отражение в муниципально-правовых нормах тре- бования объективных закономерностей развития общества и государства, соответствуют ли эти нормы целям и задачам развития данных отношений, какова их социальная эффективность. К особенностям муниципально-правовых отношений следует отнести: 1) характер муниципально-правовых отношений определяется в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений, а также спецификой муниципально-правовых норм. Муници- пально-правовые отношения представляют собой форму социального вза- имодействия субъектов права с целью достижения определенных резуль- татов; 2) особый субъектный состав; 3) комплексность муниципально-правовых отношений; 4) разнообразие содержания и юридических связей между субъектами. Муниципально-правовые отношения охватывают все субъекты права, причем каждый их участник занимает в таких отношениях особую пози- цию. Субъекты муниципально-правовых отношений разнообразны. Особен- ность субъектного состава муниципально-правовых отношений заклю- чается в их большом разнообразии и разностатусности. Они обладают различными правами и обязанностями, т.е. различной по содержанию муниципально-правовой правоспособностью. Статус субъектов муници- пально-правовых отношений имеет преимущественно политический харак- тер. Население муниципального образования — это специфический субъект власти. По сравнению с другими субъектами муниципальные образова- ния обладают отличительной правоспособностью. Отличительная от всех других субъектов правоспособность — у органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как субъекты муниципально-право- вых отношений они обладают специальной правосубъектностью, соответ- ствующей целям и задачам их деятельности. К субъектам муниципально-правовых отношений относятся: • муниципальное образование; • граждане Российской Федерации; • население; • группы граждан; 25 • органы местного самоуправления; • ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления; • органы территориального общественного самоуправления; • органы государственной власти; • общественные объединения, некоммерческие организации; • государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации; • муниципальные унитарные предприятия и учреждения. Муниципальное образование в соответствии со ст. 126 Гражданского кодекса РФ отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закре- плено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Граждане Российской Федерации вправе направлять обращения в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют рав- ные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и долж- ностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Ранее в региональном законодательстве о местном самоуправлении имели место отдельные попытки признавать членом муниципального образования лиц, не проживающих на территории муниципального обра- зования, но имеющих на этой территории недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающих налоги в местный бюджет. Фактически это означало установление имущественного ценза. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возмож- ность предоставления права на осуществление местного самоуправления негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 3 назван- ного Федерального закона иностранные граждане, постоянно или преиму- щественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соот- ветствии с международными договорами Российской Федерации и феде- ральными законами. Население в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ самостоя- тельно определяет структуру органов местного самоуправления. Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит сме- шение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные граждане. Понятие «местное сообщество» было использовано в одном из проектов федерального закона «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации». 26 Группы граждан могут направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления, выступать с инициативой о проведении мест- ного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осущест- влении местного самоуправления. Органы местного самоуправления на основании ст. 132 Конституции РФ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, форми- руют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдель- ными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Органы местного самоуправления делятся на выборные и назначаемые. К обязательным органам местного самоуправления относятся: глава муниципального образования, представительный орган, местная админи- страция (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправле- ния), контрольно-счетный орган, муниципальная избирательная комиссия. Наименование вышеназванных органов устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образова- ний, органов местного самоуправления. Статьей 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интере- сов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. С учетом особенностей тер- риториальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муни- ципальных образований. Межмуниципальные объединения не могут наде- ляться полномочиями органов местного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществле- ния собственных инициатив по вопросам местного значения. Органы государственной власти определяют общие принципы орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации; осущест- вляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности феде- ральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправле- ния и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; осуществляют правовое регулирование прав, обязан- ностей и ответственности органов местного самоуправления и должност- ных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных госу- дарственных полномочий, которыми органы местного самоуправления 27 наделены. В отдельных случаях допускается осуществление контрольных полномочий в отношении органов местного самоуправления. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких- либо мероприятий. Органы государственной власти оказывают поддержку местному само- управлению, содействие его становлению и развитию. Общественные объединения, некоммерческие организации могут уча- ствовать в муниципальных выборах, выдвигать своих кандидатов на выбор- ные муниципальные должности в соответствии с избирательным законо- дательством. В некоторых муниципальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы. Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации участвуют в комплексном социально-экономическом раз- витии территории муниципального образования. Органы местного само- управления в соответствии с законом вправе координировать такое участие предприятий, учреждений и организаций. Органы местного самоуправле- ния и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальные унитарные предприятия и учреждения созда- ются органами местного самоуправления (ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации») для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреж- дений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятии и учреждений, заслу- шивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Многообразие муниципально-правовых отношений обусловливает необходимость их классификации. 1. По субъектам: а) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование; б) отношения, в которых субъектами выступают граждане Российской Федерации, население, группы граждан; в) отношения, в которых субъектами выступают органы местного само- управления, органы государственной власти, ассоциации, союзы, иные объ- единения муниципальных образований, органов местного самоуправления; г) отношения, в которых сторонами являются органы территориаль- ного общественного самоуправления, общественные объединения, неком- мерческие организации, государственные и негосударственные предпри- ятия, учреждения и организации, муниципальные унитарные предприятия и учреждения. 28 2. Муниципально-правовые отношения могут иметь общий и конкрет- ный характер. Общие — регулируются нормами-принципами и др.,конкрет- ные — возникают в результате реализации норм-правил поведения. 3. Муниципально-правовые отношения могут быть постоянными и вре- менными . Срок действия постоянных не может быть определен, но они могут прекратить свое существование в конкретных условиях. Времен- ные — возникают в результате реализации конкретных норм-правил пове- дения и после их выполнения прекращаются (например, в период выборов). 4. По целевому назначению выделяют: учредительные, правоустанови- тельные и правоохранительные отношения. 5. Выделяют материальные и процессуальные отношения. В материаль- ных реализуется содержание прав и обязанностей, а в процессуальных — порядок реализации правовых действий. 6. По способу индивидуализации объектов регулирования отношения делятся на относительные и абсолютные. В относительных правоотношениях точно определены все их участники: управомоченные и обязанные лица. Втаких правоотношениях могут уча- ствовать две и большее число сторон. Увеличение количества участников правоотношений не меняет их сути: каждому праву одной стороны соот- ветствует обязанность другой стороны, заранее известной. Абсолютные — это правоотношения, в которых точно определена лишь одна сторона — носитель субъективного права. Обязанными в этих отноше- ниях выступают все другие лица. Они не должны препятствовать осущест- влению субъективного права управомоченным лицам. 7. Муниципально-правовые отношения бывают активного и пассивного типа. Правоотношения активного типа складываются на основе обязываю- щих норм и для своего существования требуют от лиц совершения положи- тельных действий, без которых интересы управомоченного не могут быть удовлетворены. Правоотношения пассивного типа складываются на основе управомочивающих и запрещающих норм (рассматриваемых в единстве) и характеризуются тем, что положительные действия совершаются упра- вомоченным лицом, а на обязанное лицо возлагается обязанность воздер- жаться от определенного поведения. 8. Муниципально-правовые отношения по содержанию делятся: — на отношения,связанные с организацией местного самоуправления, — это отношения, связанные с образованием, преобразованием муниципаль- ных образований, установлением и изменением их границ и наименований, с определением структуры органов местного самоуправления, их формиро- ванием и наименованием, контролем за их деятельностью, их ответствен- ности; — отношения,возникающие в процессе решения вопросов местного зна- чения , — это, например, отношения, связанные с управлением муниципаль- ной собственностью, содержанием дорог местного значения, формирова- нием, утверждением и исполнением местного бюджета и др.; — отношения,возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномо- чий |