Учебник для академического бакалавриата под общей редакцией доктора юридических наук
 Скачать 318.01 Kb.
|
|
Муниципальное право — отрасль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципальных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демократии. В соответствии с принципом народовластия, закрепленным в ст. 3 Кон- ституции РФ, народ является единственным источником власти в Россий- ской Федерации и может осуществить ее: а) непосредственно; б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Под предметом муниципального права понимается совокупность пра- воотношений, имеющих комплексный и общий характер, складывающихся в процессе организации и деятельности муниципальных (местных) орга- нов власти, реализации форм непосредственной демократии на местном уровне, реализации права граждан на местное самоуправление в различ- ных сферах жизни общества (политической, экономической, социальной, духовной и др.) и выражающих сущность и назначение народовластия, определяющих права человека и гражданина в системе местного само- управления, формирующих систему органов местного самоуправления. 16 Пониманию специфики предмета муниципального права способствует выделение в его структуре доминирующей группы общественных отноше- ний , социальное содержание которых и вызвало к жизни данную отрасль. Это отношения, которые не урегулированы другими отраслями права. К ним относятся отношения, направленные на реализацию форм народов- ластия на местном уровне и прав граждан на местное самоуправление. Муниципальное право устанавливает принципы организации местного общества, гарантии местного самоуправления и др. Местное самоуправле- ние, как таковое, закреплено в гл. 1 Конституции РФ и представляет собой один из основных принципов формирования российского общества и госу- дарства. В муниципальном праве обособляются нормы, регулирующие отноше- ния между органами государственной власти и органами местного само- управления. В предмет регулирования муниципального права включаются отноше- ния, связанные с организацией и функционированием местного сообще- ства, установлением механизма и субъектов осуществления местной вла- сти. Местное самоуправление является достроечным механизмом к государ- ственной власти и обеспечивает эффективность управления государством в целом, поскольку оно наиболее приближено к населению, его функции и направленность в большей степени связаны с обеспечением реализации потребностей общества, граждан. Важнейшим звеном механизма государ- ства является система органов местного самоуправления. Муниципаль- ное право в механизме народовластия закрепляет виды органов местного самоуправления, их правовой статус, компетенцию, издаваемые ими акты, основы деятельности. К предмету муниципального права относится регу- лирование отношений, связанных с системой всех органов местного само- управления. Эти нормы объединены в гл. 1 и 8 Конституции РФ. Следовательно, к предмету муниципального права можно отнести следу- ющие группы общественных отношений : 1) определяющие принципы устройства местного сообщества; 2) составляющие основы реализации права граждан на местное само- управление; 3) составляющие основы и формы реализации населением права на мест- ное самоуправление непосредственно; 4) составляющие основы и формы реализации населением права на мест- ное самоуправление через органы местного самоуправления; 5) устанавливающие механизмы и субъектов управления местным сооб- ществом, т.е. систему органов местного самоуправления. Кроме того, область муниципального права может быть расширена и расширяется в связи с изменением общественного устройства, тенденци- ями в праве и в развитии общественных отношений. Таким образом, под предметом правового регулирования муниципаль- ного права понимаются однородные общественные отношения, возникаю- щие в процессе формирования устройства местного сообщества, организа- ции и деятельности органов местного самоуправления, реализации права 17 граждан на местное самоуправление, а также в процессе реализации насе- лением права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Данные общественные отношения: 1) возникают в процессе реализации форм непосредственной демократии; 2) возникают в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связаны с распределением полномочий между главой муниципального образования, представительным и исполнительным орга- нами местного самоуправления; 3) возникают в связи с установлением территориальной основы мест- ного самоуправления; 4) возникают в процессе деятельности органов местного самоуправ- ления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, осуществлению иных отношений управленческого и кон- трольного характера; 5) возникают в процессе реализации гарантий на осуществление мест- ного самоуправления; 6) связаны с ответственностью органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юриди- ческими лицами; 7) связаны с решением вопросов местного значения; 8) возникают в связи с осуществлением переданных отдельных государ- ственных полномочий. Характеризуя муниципальное право как отрасль права, необходимо также выделить и методы правового регулирования. Каждая профилирую- щая отрасль права имеет свои методы правового регулирования. Под мето- дами муниципально-правового регулирования понимаетсясовокупность специфических правовых приемов, способов, средств воздействия на пра- воотношения. Методы муниципального права отличаются, прежде всего, политико-правовым характером и волевым содержанием регулирования. В силу публично-правового характера отрасли преимущественное распро- странение в муниципальном праве получили императивный метод право- вого регулирования и метод властеотношений. Муниципальное право, будучи комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в разных отраслях. Поэтому правовое регулиро- вание в ней основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом, для местного самоуправления как публично-правового инсти- тута характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предмет- ная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализа- цией их компетенции, регулируется частноправовыми методами. Распространенным способом воздействия государства на общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, является наде- ление одной из сторон властными полномочиями. Соответственно на дру- гую сторону (стороны) этих отношений возлагается обязанность подчи- няться велениям стороны, наделенной такими полномочиями. 18 Метод муниципально-правового регулирования состоит также в общем нормировании социальных отношений, установлении правовых состояний и специфичных прав и сравнительно редком использовании санкций. В теории государства и права выделяют также три способа правового регулирования: 1) управомачивание — предоставление права на определенное собствен- ное поведение, совершение тех или иных действий; 2) запрещение — возложение на лицо обязанности воздержаться от определенного поведения, совершения тех или иных действий; 3) обязывание (предписание) — возложение на лицо обязанности опре- деленного поведения, совершения тех или иных активных действий. Для муниципального права как комплексной отрасли характерна ориен- тация на такие способы, как управомочивание и обязывание. Исходя из изложенного выше, муниципальное право определяется как часть национальной системы права, которая является комплексной, сочета- ющей общие и прикладные признаки отрасли права, представляющая собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе устройства муни- ципального сообщества, организации и деятельности органов местного самоуп равления, реализации права граждан на местное самоуправление, а также в процессе реализации населением права на местное самоуправ- ление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. 1.2. Мóнициïаëьно-ïравовыå норìы и инститóты Правовые нормы, составляющие в своей совокупности муниципальное право, называются муниципально-правовыми нормами. Под нормами муниципального права понимаются общеобязательные государственные предписания, установленные или санкционированные государством и органами местного самоуправления либо населением муниципального образования путем непосредственного волеизъявления, в целях охраны и регулирования определенных общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, осуществляемых посред- ством реализации прав и обязанностей и обеспечиваемых принудительной силой государства, которые выражают и юридически закрепляют: • устройство местного сообщества; • порядок реализации прав граждан на местное самоуправление; • порядок реализации населением права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления; • порядок образования и организацию работы органов местного само- управления по осуществлению их компетенции. Нормы муниципального права (муниципально-правовые нормы) обла- дают как основными свойствами, присущими правовым нормам в целом, так и рядом особенностей. К общим чертам муниципально-правовых норм, присущим всем право- вым нормам, относятся: общеобязательность; формальная определенность; 19 нормативность; неперсонифицированность; неоднократность применения; общий характер правила поведения; установление или санкционирование их компетентными государственными органами; гарантированность долж- ного поведения не только мерами убеждения, воспитания, но и принуди- тельной силой государства и др. Наряду с общими признаками, муниципальным нормам присущи и осо- бенности ,заключающиеся: 1) в специфическом предмете правового регулирования и особом юри- дическом содержании этих норм, т.е. в сфере общественных отношений, которые они регулируют; 2) в обусловленном юридическим содержанием своеобразии способа или метода регулирования ими общественных отношений, заключающихся в сочетании императивно-властных и диспозитивных начал; 3) в источниках, в которых нормы выражены. Значительная их часть содержится в нормативных актах органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти; 4) в учредительном характере содержащихся в отдельных нормах пред- писаний; 5) в своеобразии вида норм. В муниципальном праве большое коли- чество норм общерегулятивного характера, например нормы-принципы, нормы-цели; 6) в комплексности характера отрасли муниципального права, ее нормы одновременно являются и нормами других отраслей; 7) в специфическом характере субъектов, на регулирование отношений которых нормы обращены; 8) в специфике муниципально-правовых норм, связанной с их струк- турой. О трехчленной структуре правовой нормы (гипотеза, диспозиция и санкция) можно говорить лишь как о ее общей модели, включающей максимальное число элементов, из которых она должна состоять. Струк- тура одних муниципально-правовых норм соответствует данной модели. Однако структура абсолютного большинства других представлена в виде ее различных модификаций с измененным числом элементов. Большинство норм муниципального права содержит только диспози- цию. Условия их применения настолько очевидны, что нет надобности в их специальном оформлении. Отсутствие в большинстве муниципальных норм санкций не означает, что отвергается сама возможность государственного принуждения в слу- чае нарушения таких норм. Это свидетельствует лишь о специфике форм его использования, которое заключается главным образом в отрицательной правовой оценке отклоняющегося поведения и наступлении неблагопри- ятных последствий для соответствующих субъектов, например роспуск представительного органа местного самоуправления. Санкции не играют ведущей роли в муниципальном праве, ибо угроза и применение принуж- дения не являются доминирующим способом муниципально-правового воздействия на общественные отношения. Большинство мер государствен- ного принуждения за нарушение муниципально-правовых норм предусма- триваются другими отраслями права. 20 Особенность муниципально-правовых норм позволяет классифициро- вать их на определенные виды в зависимости от критерия, заложенного в основу классификации. 1. По субъектам правотворчества выделяют две групп нормативных предписаний. Первая группа норм характеризуется следующими признаками: 1) принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуп- равления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образований, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления); 2) принимаются данными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких полномочий определяется в уставах муниципальных образований; 3) действуют в границах конкретных муниципальных образований; 4) обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организа- циями, независимо от их организационно-правовых форм, а также орга- нами местного самоуправления и гражданами; 5) могут быть отменены органами и должностными лицами, их приняв- шими, либо признаны недействительными по решению суда. Следует отметить, что федеральным законодательством не предусмо- трена отмена муниципальных норм в административном порядке. Это сле- дует из ст. 12 Конституции РФ, предусматривающей, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Кроме того, следует учитывать, что подчиненность одних муниципальных образований другим также исключается. Вместе с тем федеральное законодательство допускает возможность отмены или приостановления действия муници- пальных правовых актов уполномоченным органом государственной вла- сти в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправ- ления отдельных государственных полномочий; 6) неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством. Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муниципальные нормы первой группы — это властные, общеобязательные правила поведения, уста- новленные органами и должностными лицами местного самоуправления либо гражданами путем непосредственного волеизъявления и действую- щие в границах конкретных муниципальных образований. Нормы муниципального права второй группы устанавливаются феде- ральными и региональными органами государственной власти. Их объеди- няют следующие признаки: 1) они закрепляют общие вопросы местного самоуправления, устанав- ливают его основы в Российской Федерации; 2) относятся к различным отраслям российского права: конституцион- ному, административному, земельному и т.д. 2. По закрепленному или регулируемому объекту, т.е. по содержанию: а) нормы, определяющие местное самоуправления в системе народовла- стия (ст. 12 Конституции РФ провозглашает самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.); 21 б) нормы, закрепляющие территориальные, финансово-экономические и правовые основы местного самоуправления; в) нормы, устанавливающие организационно-правовые формы осущест- вления местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, формирование и статус органов местного самоуправления, муни- ципальная служба и др.); г) нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочия муниципаль- ного образования; д) нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления. 3. По степени определенности правил поведения: а) регулятивные (конкретно-регулятивные),т.е. содержащие в себе четко выраженное правило поведения; б) дефинитивные (общерегулятивные),не содержащие в себе четкого выражения правила поведения в определенном правовом акте. 4. По сфере применения: а) общие — те, которые распространяются на все отношения, регулиру- емые муниципальным правом; б) специальные — определенный вид отношений; в) исключительные — такие нормы, которые издаются в дополнение к общим и специальным и устанавливают те или иные изъятия из правил, содержащихся в этих нормах. 5. По характеру обязательности предписаний: а) императивные нормы, которым присуща строгая категоричность, исключающая какие-либо отступления от сформулированного в них пра- вила, не допускающая замену предписаний этих норм по усмотрению уча- ствующих в применении лиц иными условиями и свободу волеизъявления субъекта правоотношения; б) диспозитивные нормы, в которых предусматриваемое ими определен- ное правило поведения применяется лишь постольку, поскольку участники отношений не выработали иных условий своего поведения, и допускающие свободу волеизъявления субъекта в выборе деяния при реализации нормы; в) альтернативные нормы, допускающие различные варианты поведе- ния в зависимости от конкретных условий; г) рекомендательные нормы, не являющиеся обязательными для испол- нения и содержащие предложения для формирования определенного пове- денческого мотива. 6. По форме выражения и юридической силе: муниципальные, нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ, устав муниципального образования, нормы, содержащиеся в иных подзаконных актах. 7. По действию в пространстве: а) нормы, действующие на территории России; б) нормы, действующие на территории субъекта РФ; в) нормы, действующие в границах территории, на которой осуществля- ется местное самоуправление. 8. По характеру содержания предписания. В зависимости от того, предписывают ли они определенное обязательное поведение или же допу- 22 скают его, предоставляя уполномоченным субъектам возможность самим решать, следует ли воспользоваться этим правом, указанные нормы можно разделить на: а)управомочивающие — закрепляют право субъекта осуществлять преду- смотренные в них действия, определяют рамки его полномочий; б) обязывающие — закрепляют обязанности субъекта соотносить свое поведение, свои действия с установками данных норм, избирать тот вари- ант поведения, который соответствует их требованиям; в) запрещающие — содержат в своих предписаниях запрет на соверше- ние определенных действий, в них предусмотренных. 9. |