Учебник для академического бакалавриата под общей редакцией доктора юридических наук
 Скачать 318.01 Kb.
|
|
7 авторский коëëåктив Авраамова Е. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры кон- ституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 17; Александрова О. И., кандидат юридических наук, ректор Россий- ской правовой академии Министерства юстиции Российской Федера- ции — глава 12 (совместно с В. А. Виноградовым); Андриченко Л. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — главы 5, 13; Бондарчук Р. Ч., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой акаде- мии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 3 (совместно с Е. И. Машаровым); Васильева С. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Национального исследова- тельского университета «Высшая школа экономики» — глава 7; Виноградов В. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Национального иссле- довательского университета «Высшая школа экономики», заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Российской право- вой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 12 (совместно с О. И. Александровой); Зозуля В. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры консти- туционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 15 (совместно с Л. В. Солдатовой); Мазаев В. Д., доктор юридических наук, профессор, профессор кафе- дры конституционного и муниципального права Национального исследо- вательского университета «Высшая школа экономики» — глава 9; Максимов А. А., кандидат юридических наук, декан факультета допол- нительного образования, доцент кафедры государственно-правовых дисци- плин Северного (г. Петрозаводск) филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 8; Машаров Е. И., кандидат юридических наук, доцент кафедры кон- ституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 3 (совместно с Р. Ч. Бондарчуком); Миронов М. А., доктор юридических наук, профессор кафедры кон- ституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 11 (совместно с А. В. Шмыгановским); Нанба С. Б., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнитель- ного правоведения при Правительстве Российской Федерации — глава 14; Побережная И. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафе- дры конституционного и муниципального права Российской правовой ака- демии Министерства юстиции Российской Федерации — главы 1, 16; Прокопьев Е. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры между- народного права, адвокатуры и нотариата Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 2; Солдатова Л. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры кон- ституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 15 (совместно с В. В. Зозулей); Фомиченко М. П., доктор юридических наук, профессор кафедры кон- ституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — главы 4, 6; Хевсаков В. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конститу- ционного и муниципального права Российской правовой академии Мини- стерства юстиции Российской Федерации — глава 10; Шмыгановский А. В., аспирант кафедры конституционного и муници- пального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — глава 11 (совместно с М. А. Мироновым). 9 принятыå сокращåния 1. Законодательные акты 1 Конституция РСФСР 1978 г. — Конституция (Основной Закон) Рос- сийской Федерации, принята Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г. (ред. от 10 декабря 1992 г.) Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята все- народным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Россий- ской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ; от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ; от 21 июля 2014 г. № 11-ФЗ) Конституция СССР 1936 г. — Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Совета СССР 5 декабря 1936 г. Конституция СССР 1977 г. — Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. (ред. от 14 марта 1990 г.) Бюджетный кодекс РФ — Бюджетный кодекс Российской Федера- ции — Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ Водный кодекс РФ — Водный кодекс Российской Федерации — Феде- ральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ Градостроительный кодекс РФ — Градостроительный кодекс Россий- ской Федерации — Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ Гражданский кодекс РФ — Гражданский кодекс Российской Федера- ции: часть первая — Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая — Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ; часть третья — Федеральный закон от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; часть четвер- тая — Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ Гражданский процессуальный кодекс РФ — Гражданский процессу- альный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ Жилищный кодекс РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ 1 При самостоятельном изучении нормативных правовых актов, упоминаемых в учеб- нике, необходимо учитывать изменения и дополнения, которые были внесены в них с момента вступления в действие. С официальными текстами документов можно озна- комиться на Официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo. gov.ru). Кроме того, можно обращаться к таким справочным системам, как «Гарант», «КонсультантПлюс» и др. 10 Земельный кодекс РФ — Земельный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от25 октября 2001 г. № 136-ФЗ Кодекс РФ об административных правонарушениях — Кодекс Россий- ской Федерации об административных правонарушениях — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ Лесной кодекс РФ — Лесной кодекс Российской Федерации — Феде- ральный закон от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ Налоговый кодекс РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая — Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть вторая — Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ Семейный кодекс РФ — Семейный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. — Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест- ного самоуправления в Российской Федерации». Утратил силу Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ — Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» 2. Прочие сокращения абз. — абзац (-ы) АТЕ — административно-территориальная (-ые) единица (-ы) гл. — глава (-ы) ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование КНДР — Корейская Народно-Демократическая Республика п. — пункт (-ы) подп. — подпункт (-ы) разд. — раздел (-ы) РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика РФ — Российская Федерация СНГ — Содружество Независимых Государств СССР — Союз Советских Социалистических Республик ст. — статья (-и) США — Соединенные Штаты Америки ФРГ — Федеративная Республика Германия ч. — часть (-и) 11 прåдисëовиå Предлагаемый читателю учебник отражает современный уровень разви- тия отрасли и науки муниципального права, практику его применения, раз- личные взгляды юридической общественности на дискуссионные вопросы, возникающие при регулировании муниципально-правовых отношений. Учебный курс освещает историко-теоретические основы местного самоуправления, вопросы правовой природы организации и деятельности местного самоуправления, анализируется опыт зарубежных государств в организации местного самоуправления. Особое внимание уделено зако- нодательному регулированию территориальных основ местного самоуп- равления, способам осуществления власти населением и участия граждан в управлении делами на уровне местного самоуправления, а также органи- зационным и экономическим основам местного самоуправления в Россий- ской Федерации. В учебнике рассматриваются полномочия органов мест- ного самоуправления в экономической и социокультурной сферах, в сфере обеспечения общественной безопасности, а также особенности организа- ции местного самоуправления на отдельных территориях. Каждая глава учебника заканчивается небольшим практикумом, в кото- рый входят вопросы и задания различного характера для самоподготовки. Их цель — сформировать у студентов навыки самостоятельной и творче- ской работы. Кроме того, к каждой главе предложен список рекомендуемой литературы. Настоящий учебник, подготовленный в соответствии с актуальным Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению «Юриспруденция», будет способствовать оказанию студентам помощи в изучении теоретиче- ской и практической основы муниципального права, в овладении навы- ками применения полученных знаний. В результате изучения курса «Муниципальное право» студент должен: знать • основные положения, принципы и юридические свойства муници- пального законодательства; • содержание законов, регулирующих муниципальные правоотношения, направленных на совершенствование политической системы общества, раз- витие демократических начал в управлении обществом, улучшение работы органов местного самоуправления, и прежде всего в интересах защиты, реа- лизации основных прав и свобод человека и гражданина; • правовые, территориальные, финансово-экономические основы мест- ного самоуправления, системы местного самоуправления и основные прин- ципы организации и деятельности органов местного самоуправления; • полномочия органов местного самоуправления; • гарантии и права местного самоуправления; • основные концепции и этапы становления местного самоуправления в России и зарубежных странах; уметь • с профессиональных позиций оценивать муниципальные институты, практику деятельности органов местного самоуправления; • применять полученные знания в практической деятельности юри- ста по оказанию квалифицированной юридической помощи гражданам в защите их прав по осуществлению местного самоуправления и террито- риального общественного самоуправления; • аргументированно сравнивать отечественные и зарубежные концеп- ции развития местного самоуправления; владеть навыками • работы с источниками по зарубежной и российской истории науки муниципального права; • анализа новейших научно-правовых исследований проблем муници- пального права. 13 Гëава 1 . Муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен: знать • особенности организации и функционирования системы органов местного самоуправления в России; • основные положения отраслевых юридических и специальных наук, сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов, правовых статусов субъек- тов, правоотношений в различных отраслях материального и процессуального права; • особенности конституционного строя, правового положения граждан, форм государственного устройства, организации и функционирования системы органов государства и местного самоуправления в России; уметь • оперировать юридическими понятиями и категориями; владеть • понятийным и категориальным аппаратом теории государства и права; • юридической терминологией; • навыками работы с правовыми актами. 1.1. оáщая характåристика ìóнициïаëьного ïрава как отрасëи ïрава Понятие и система местного самоуправления в России начинают фор- мироваться с 1991 г., когда был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», а также были внесены соответствующие изменения в Конституцию РСФСР 1978 г. 1 До этого момента на местном уровне в России были местные органы государствен- ной власти и управления и осуществлялась государственная власть. Принятие новой Конституции РФ ознаменовало новый этап развития местного самоуправления в России, основанного на принципах самостоя- тельности и полного отделения от системы государственной власти. При- нятие новой Конституции РФ явилось непосредственным основанием для реформирования местного самоуправления. Муниципальное право, имеющее средой своего изучения институты принадлежности и осущест- вления местной, но публичной власти, приобретает особую значимость 1 Изменения вносились Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». 14 в период развернувшихся в нашей стране реформ и демократизации всех сторон государственной и общественной жизни. Возрастает роль его в познании процессов развития местных сообществ. Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г. рассматривается как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации публичной власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления в обществе и государстве (ст. 12 Конституции РФ). Понятие муниципальное право появилось в современной государство- ведческой литературе в 1990-х гг., хотя русские ученые-юристы (А. Д. Гра- довский, Л. А. Велихов, И. И. Дитятин и др.) уделяли вопросам муници- пального права значительное внимание. Понятие «муниципальное право Российской Федерации» рассматрива- ется в трех основных значениях: — для обозначения совокупности правовых норм, регулирующих опреде- ленную область общественных отношений; — для обозначения науки — совокупности научных теорий и взглядов, знаний, практики реализации норм муниципального права; — для обозначения учебной дисциплины, изучаемой в образовательных организациях высшего образования по специальности «Юриспруденция». Каждое из этих понятий имеет свой предмет, методы. Муниципальное право — одна из отраслей системы права Российской Федерации. Она представляет собой совокупность норм, которые харак- теризуются, с одной стороны, внутренним единством, определенными общими признаками, с другой стороны, отличаются от норм других отрас- лей права, что обусловлено особенностями общественных отношений, на регулирование которых они направлены. Муниципальное право как отрасль правапредставляет собой сово- купность правовых норм, закрепляющих основы организации местного самоуправления в России, принципы и формы осуществления местного самоуправления, системы муниципальных органов и нормативных право- вых актов, формы народного самоуправления на местном уровне, вопросы местного самоуправления и компетенцию органов, финансовые и иные основы местного самоуправления, а также особенности организации мест- ного самоуправления на отдельных территориях. При определении круга муниципально-правовых отношений следует иметь в виду, что правовое регулирование общественных отношений заключается в установлении прав и обязанностей участников отноше- ний . Муниципально-правовые нормы, устанавливая права и обязанности участников общественных отношений, придают этим отношениям муни- ципально-правовой характер. Общественные отношения, регулируемые той или иной отраслью права, включаются впонятие предмета отрасли. Муниципальное право как отрасльправа начала развиваться около 20 лет назад. Правовой основой этого процесса служат становление и раз- витие местного самоуправления в Российской Федерации. Муниципальное право — комплексная отрасль права, для которой харак- терно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных 15 отраслей: конституционного права, административного права, хозяйствен- ного права, финансового права, земельного права, экологического права. Характеризуя муниципальное право России, следует выделитьособен- ности, присущие данной отрасли права 1. Комплексность предмета регулирования отрасли муниципального права, поскольку она регулирует отношения и включает нормы, относящи- еся к предмету регулирования таких отраслей права, как конституционное право, административное право, хозяйственное право, финансовое право, бюджетное право, налоговое право, земельное право, экологическое право и др. 2. Сочетание прикладного и общего характера, который проявляется в том, что муниципальное право, с одной стороны, формирует общетеорети- ческие основы местного самоуправления, определяет принципы и базовые модели, формы его осуществления, но, с другой стороны, нормы данной отрасли напрямую применяются на практике при осуществлении мест- ного самоуправления. То есть, во-первых, это отношения наиболее общего характера, затрагивающие принципиальные основы формирования тех или иных правоотношений, а во-вторых, отношения более узкого и конкретно- регулятивного характера. 3. Публично-правовой характер. 4. Учредительный характер. Специфика муниципального права во взаи- модействии с нормами конституционного права заключается в том, что оно не столько закрепляет фактически складывающиеся отношения, сколько в ряде случаев учреждает их. Учреждаемые нормами муниципального права общественные отношения являются в той или иной степени произ- водными от фактически складывающихся общественных отношений. Так, прежде всего, нормами муниципального права во взаимодействии с нор- мами конституционного права учреждены муниципальные образования и органы местного самоуправления. |