Учебник для академического бакалавриата под общей редакцией доктора юридических наук
 Скачать 318.01 Kb.
|
|
29 Классификация муниципально-правовых отношений допустима и по другим основаниям: по юридическим фактам и т.д. Муниципально-правовые отношения характеризуются разнообразными объектами материального и нематериального характера, по поводу кото- рых их субъекты вступают в определенные правовые связи. Объектом муниципально-правовых отношений является деятельность местного насе- ления и формируемых им муниципальных органов, направленная на реше- ние вопросов местного значения, определенных уставом соответствующего муниципального образования, и отдельных государственных полномочий, переданных конкретным муниципальным образованиям в установленном законом порядке. Основанием возникновения, изменения и прекращения муниципально- правовых отношений являются юридические факты: события и деяния. В большинстве случаев основанием возникновения правоотношений явля- ются действия или акты субъектов. Именно с юридического факта начинается реализация правовой нормы, и только благодаря юридическому факту конкретный субъект становится участником правоотношения. Таким образом, юридический факт — это событие или деяние, которое влечет за собой непосредственно возникно- вение, изменение или прекращение правоотношения. При этом событие происходит независимо от воли субъекта, а деяние — связано с волеизъ- явлением последнего. Деяния разграничиваются на действие и бездей- ствие . Действия в свою очередь классифицируются на юридические акты и поступки. Необходимо иметь в виду, что юридические факты могут носить про- стой , сложный,а также альтернативный характер. Для возникновения, например, правоотношений по реализации гражданами избирательного права, кроме достижения предусмотренного Конституцией РФ возраста, требуются выдвижение гражданина кандидатом в депутаты, его согласие баллотироваться, регистрация его избирательной комиссией в качестве кандидата в депутаты. Наступление событий не зависит от воли людей, однако указание на них в муниципально-правовых нормах придает им юридическую значимость, связывает с ними меру возможного и должного поведения субъектов. События выполняют свою роль не только самостоятельно, но и выступают в качестве элементов юридического состава. Например, одним из основа- ний введения чрезвычайной ситуации является катастрофа. Среди юридических фактов наибольшее распространение получили действия, выражающие волевое поведение субъектов и их соотносимость с требованиями муниципально-правовых норм. Это правомерные действия, аккумулирующие социальную активность субъектов и отражающие про- цесс их целеустремленной позитивной деятельности, поддерживаемые и стимулируемые муниципально-правовыми нормами, и неправомерные действия , совершаемые вопреки муниципально-правовым нормам и поэ- тому осуждаемые государством и обществом. Всвою очередь, правомерные действия с учетом особенностей целевой направленности субъектов на результаты действий делятся на юридические 30 акты и юридические поступки. Вмуниципально-правовых отношениях их роль весьма значительна. С изданием, например, юридических актов связано возникновение подавляющего большинства муниципально-правовых отно- шений с участием органов местного самоуправления и их должностных лиц. Юридические поступки, лежащие в основе муниципально-правовых отношений, представляют собой преимущественно такие правомерные действия, в которых воля направлена на достижение определенных резуль- татов, порождающих конкретные правовые последствия. 1.4. Мóнициïаëьноå ïраво как наóка и как ó÷åáная дисциïëина Муниципальное право — категория многоплановая. В науке муници- пального права, как уже говорилось, она рассматривается в трех аспек- тах: как отрасль права в системе национального права, т.е. как совокуп- ность муниципально-правовых норм, действующих на территории данной страны; как наука, изучающая муниципально-правовые нормы и форми- рующиеся на их основе правоотношения и институты; как учебная дисци- плина , основанная на достижениях и данных науки. Муниципальное право — это юридическая наука, одна из отраслей право- ведения, входящая в систему правовой науки и, соответственно, относяща- яся к общественным наукам. Наука муниципального права изучает нормы, регулирующие муници- пально-правовые отношения, институты, процессы, связанные с их реали- зацией, раскрывает закономерности, присущие соответствующей отрасли права, формулирует основные понятия и категории, которые находят свое применение в действующем законодательстве, анализирует функции, роль, проблемы становления и развития соответствующих правовых институтов. Наука муниципального права является отраслевой наукой, поскольку имеет своим предметом изучение отрасли муниципального права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формирует основные понятия и категории, анализирует соответствующие правовые институты. Муниципальное право как наука представляет собой учение о муници- пальном праве, т.е. это имеющая свою историю логически обоснованная система понятий, теоретических знаний, категорий, выводов и суждений о муниципально-правовых явлениях, полученных в результате изучения муниципального права как отрасли регулируемых ею отношений, практики реализации муниципально-правовых норм, а также деятельность по полу- чению новых сведений об изучаемом предмете. В узком смысле наука муниципального права имеет своим предметом изучение отрасли муниципального права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формирует основные понятия и категории, которыми опе- рирует муниципально-правовое законодательство, анализирует функции и роль соответствующих правовых институтов. В широком понимании предметом науки муниципального права явля- ются муниципально-правовые нормы и регулируемые ими правоотноше- ния, рассматриваемые в их становлении и развитии. 31 Наука муниципального права также призвана изучать механизм реали- зации муниципально-правовых норм, их претворение в жизнь и на основа- нии этого делать выводы об эффективности муниципально-правового регу- лирования общественных отношений. Ориентируясь на потребности, она должна выявлять закономерности и перспективы развития отрасли. Пред- метом изучения данной науки является в целом вся сфера общественных отношений, подлежащих муниципально-правовому регулированию. Предметом изучения науки муниципального права являются: — раскрытие сущности местного самоуправления; — эволюция становления и развития местного самоуправления; — организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе; — проблемы правового регулирования местного самоуправления и др. Все эти вопросы закрепляются юридическими нормами, которые в своей совокупности образуют особую отрасль права — муниципальное право, а составляющие его нормы соответственно являются муниципально-право- выми. На основании сказанного выше, с точки зрения предмета регулирова- ния, можно дать следующее определение науки муниципального права: муниципальноеправо — это юридическая наука, изучающая муници- пально-правовые нормы, закрепляющие:устройство местного сообщества; порядок реализации прав граждан на местное самоуправление; порядок реализации населением права на местное самоуправление как непосред- ственно, так и через органы местного самоуправления; порядок образова- ния и организацию работы органов местного самоуправления по осущест- влению их компетенции. Методологией науки муниципального праваявляется область знаний данной науки, представляющая собой теоретическое обоснование действия категорий, законов и принципов диалектики в процессе познания муници- пально-правовых явлений и идей, а также учений о применении общена- учных и частных методов исследования. Таким образом, в задачу методологии науки входит раскрытие роли и действия принципа историзма, преемственности в исследовании муни- ципально-правовых норм, отношений, в самопознании науки. Как всякая наука, она включает в себя три элемента: историю, догму и политику. История заключается в том, что юридические нормы можно и нужно изучать с точки зрения их исторического возникновения и раз- вития. Догма заключается в том, что юридические нормы, существующие в данном государстве в данный момент, нужно изучать, выясняя их содер- жание, раскрывая их общие начала, зависимость их между собой и связи их в одну общую систему. И наконец, можно подвергать право исторической оценке с точки зрения потребностей данного общества; можно строить иде- альные нормы в смысле пригодности для данного общества данной эпохи, и это составляет задачу политики. Характеризуя науку муниципального права, следует сказать об исполь- зуемых ею методах научного познания, которые имеют важное значение. Они разнообразны: исторический, сравнительно-правовой, системный, ста- тистический, конкретно-социологический и др. 32 Под методом понимается совокупность принципов, правил, приемов научной деятельности, применяемых для получения истинных, объективно отражающих действительность знаний. Методология — учение о методе, теоретическое обоснование используемых в науке методов познания мате- риального мира. Различают общие (универсальные) методы, присущие всем наукам, отраслям знаний, учебным дисциплинам, поскольку в их составе лежат наиболее общие законы развития природы, общества, мышления; частно- научные и специальные. Муниципальному праву присущи как общие, так и частнонаучные и специальные методы. Кобщим методамотносят диалектику и метафизику. Диалектика является наиболее эффективным способом изучения при- родных, социальных и мыслительных процессов. Содержание метода обра- зуют основные законы и категории диалектики. К основным законам диа- лектики относятся закон единства и борьбы противоположностей, перехода количественных изменений в качественные и др. Каждый из этих законов проявляет себя в любом юридическом явлении. При изучении муниципального права широко используются такие кате- гории, как форма и содержание, сущность и явление, причина и следствие, структура и элементы. Частнонаучными методами являются: 1) конкретно-исторический. Наука муниципального права исследует правовые процессы, прежде всего, в их историческом развитии. Это необ- ходимо для выяснения преемственности в правовом регулировании; 2) системно-структурный. Его применение связано со сложной двух- сторонней структурой организации муниципально-правовых явлений. С одной стороны, это явление имеет внутреннюю структуру (элементы, объект, порядок организации, предмет). Одновременно, рассматриваемый элемент всегда является частью какой-либо другой структуры; 3) описания. Описание является средством и результатом наблюдения за муниципально-правовыми явлениями, отношениями; 4) логический. Для выяснения сущности каких-либо явлений, в том числе и муниципально-правовых, необходимо провести их распределение на классы и группы по наиболее существенным признакам. Логический прием как классификация предполагает использование законов формаль- ной и диалектической логики; 5) научного анализа — предполагает выявление общих черт, присущих всем изучаемым объектам, и одновременно учет своеобразия каждого из них; 6) статистический — помогает выяснить эффективность действия пра- вовых норм, определить их влияние на общественные процессы; 7) конкретно-социологический. Метод предполагает обращение науки к изучению той социальной и политической сферы, в которой происходит реализация муниципально-правовых норм, помогает выяснить состояние общественных отношений, потребность в создании новых и эффективных существующих правовых предписаний; 33 8) синергетики — самоорганизация системы и ее переход из одного состояния в другое; 9) кибернетики — построение моделей с заранее заданными свойствами и др. К специальным методам относят: 1) правовой анализ. Данный метод помогает выяснить суть муници- пально-правовых явлений через выявление их сущности, анализ регули- рующих их норм; 2) сравнительно-правовой (или компаративистики). Охват одной дис- циплиной большого числа муниципальных образований делает невоз- можным подробное рассмотрение системы каждого из них. Это, однако, не исключает возможность изучения конкретного либо небольшой группы муниципальных образований. Кроме того, сравнительно-правовой метод позволяет выявить особенности и закономерности развития одних и тех же правовых явлений; 3) формально-юридический,который имеет особую важность при изуче- нии категорий, определений и др. Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнан- ные ценности муниципальной демократии и муниципального управле- ния, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой: — местное самоуправление является одной из основ любого демократи- ческого строя; — существование наделенных реальными полномочиями органов мест- ного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и прибли- женное к гражданам управление; — право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне; — органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства. Муниципальное право как учебная дисциплина сформировалась в системе юридического образования и направлена на изучение муниципально-право- вых явлений, получения навыков работы в муниципальной сфере. На основании федерального образовательного стандарта содержание учебной дисциплины включает изучение таких вопросов: • понятие муниципального права; • местное самоуправление, его система; • организационные основы местного самоуправления; • территориальные основы местного самоуправления; • институты прямой демократии в местном самоуправлении; • финансово-экономические основы местного самоуправления; • полномочия местного самоуправления, организационные формы их осуществления; • гарантии и защита прав местного самоуправления; • ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле- ния. 34 1.5. систåìа ìóнициïаëьного ïрава Система науки муниципального права определяется ее предметом и строгой научной последовательностью изучения вопросов, составляю- щих ее содержание. В основе системы науки лежит система муниципаль- ного права как отрасли права. Как система наука муниципального права изучает предмет как отрасль права, дает понятие муниципального права, рассматривает муниципально- правовые нормы, институты, их особенности, муниципально-правовые отношения и т.д. Последовательно рассматриваются вопросы, касающиеся предмета муниципального права. Система наукимуниципальногоправа— упорядоченная совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений, знаний о муниципально-правовых явлениях, имеющих логическую связь между ними. Система муниципального права как отрасли права — это совокупность муниципально-правовых норм, сгруппированных и расположенных в опре- деленной последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими общественных отношений и значения самих норм. Но это не простая совокупность. Между ними существуют сложные системные связи. Муниципальное право, являясь частью единой право- вой системы государства, в свою очередь само является сложной системой. Система отрасли выражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми связями, которые существуют между ее нормами, определяют основы их различия и взаимопроникновения в определенные правовые образо- вания, образующие признаки элемента этой системы, а также структуру последних. Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной частей. По этому пути идет большинство ученых, специалистов в области муниципального права. Вместе с тем с 2000 г. в системе муниципального права принято выделять: общую, осо- бенную и специальную части 1 В системе муниципального права принято выделять следующие основ- ные институты: 1) к общей частиотносятся нормы, которые можно объединить в следу- ющие муниципально-правовые институты: — основы деятельности местного самоуправления, включающие: а) правовые основы местного самоуправления. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, исполь- зуемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения и др. Сюда же входят нормы, закрепляющие основные принципы и функ- ции местного самоуправления. В зависимости от субъектов, устанавливаю- 1 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 33. 35 щих данные правовые нормы, выделяются акты федерального, региональ- ного и местного уровня, б) территориальные основы местного самоуправления — нормы, регу- лирующие вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муници- пальных образований, изменение их границ и наименований, в) организационные основы местного самоуправления. Представляют собой совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовла- стия, органы местного самоуправления и иные выборные органы, г) финансово-экономические основы местного самоуправления. Сюда относятся такие правовые институты, как институт муниципальной соб- ственности, местный бюджет, муниципальная казна; местные налоги и сборы, внебюджетные фонды; — ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц — нормы, устанавливающие формы, порядок и условия ответствен- ности органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством; — гарантии местного самоуправления — нормы, закрепляющие систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоя- тельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления; — территориальное общественное самоуправление населения; — муниципальная служба; 2) к особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Полномочия делятся на: полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления и госу- дарственно-властные полномочия, переданные или делегированные орга- нам местного самоуправления; 3) к специальной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправле- ния, на определенных территориях. (наукограды, закрытые администра- тивно-территориальные образования (ЗАТО) и др.). Такое строение муниципального права соответствует внутренней системности той сферы общественных отношений, которые составляют его предмет. Критерием систематизации норм права могут быть факторы, которые свойственны самой правовой форме, самим правовым нормам, их особен- ностям и их свойствам. Эти факторы вытекают из содержания обществен- ных отношений. Каждый элемент системы отрасли муниципального права, его наиболее крупный институт характеризуется наличием особых, имеющих правовую природу черт, которые свойственны нормам данного института, отличают их качественно от норм других институтов. Признаки, по которым можно проводить различия, отражающие специ- фику каждого из институтов, многообразны. К ним можно отнести, напри- мер, различия по специфике правового воздействия, по особенностям |