Учебник для бакалавров под редакцией Заслуженного юриста РФ
 Скачать 2.56 Mb.
|
|
Глава 7 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ §1. Современное состояние национальной пенсионной системы после ее реформирования в 2002 г. § 2. Структура пенсионной системы § 3. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России $ 4. Общая характеристика новых пенсионных законов § 1. Современное состояние национальной пенсионной системы после реформы 2002 г. Современная пенсионная система России является крайне сложной и внутренне противоречивой. Пенсионное обеспечение в нашей стране является «классическим» направлением социального обеспечения, исторически меняющимся с учетом политических и социально-экономических условий в стране. В ходе формирования пенсионного законодательства в советский и 204 постсоветский периоды наблюдались тенденции, направленные как на коренное улучшение пенсионного обеспечения населения в результате соответствующих реформ (1956, 1990 гг.), так и приведшие к стремительному ухудшению качества пенсионной системы страны в силу сложившейся в начале экономических реформ неблагоприятной экономической ситуации в России и непринятия адекватных компенсирующих мер, которые должны были защитить уровень жизни пенсионеров от того катастрофического падения, которое затем произошло (1993, 2002 гг.). «Пенсионное законодательство формирует пенсионную систему страны, предоставляющую защиту от рисков долговременного характера (старость, инвалидность и потеря кормильца), аккумулирующую и распределяющую наибольшие финансовые ресурсы общества и потому являющуюся главной составляющей национальной системы социального обеспечения. Опыт интеграции этих рисков в отдельную систему нашел свое отражение в международном праве социального обеспечения в связи с принятием МОТ в 1964 г. Конвенции №128. Российская пенсионная система следует этому варианту развития, который преобладает в развитых странах» 1 , однако на современном этапе она позволяет удовлетворять потребности практически 40 миллионов пенсионеров лишь в самом минимальном объеме и на фоне развивающихся (но не развитых) стран выглядит относительно благополучно. В то же время пенсионное обеспечение, как наиболее затратное для общества и государства из всех видов соответствующего публичного социального перераспределения, должно решать проблему не только выживаемости пенсионера, но и создания условий для его достойной жизни, гарантирующих человеку сохранение всех основных возможностей социального существования – потреблять услуги культуры, транспорта, туризма, медицины, спортивной и информационной сферы и т.д. и после того, когда основным источником его 1 Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / отв. ред. Э.Г.Тучкова, Ю.В.Васильева – Москва: Проспект, 2013, стр.49 205 существования становится не доход, получаемый от трудовой деятельности, а пенсия. Решение этой глобальной для пенсионной системы проблемы адекватности пенсий прошлому заработку, формирующему уровень жизни человека и его семьи, обеспечения их социально справедливого и экономически обоснованного размера - вот главная задача современной социальной политики России, да и других стран в стареющем мире в целом. При этом для всех очевидно, что пенсионная система для трудящихся и их семей (подавляющая часть пенсий – это трудовые пенсии, то есть определяемые с учетом трудового вклада гражданина) фактически обусловлены состоянием и качеством рынка труда. Иными словами, меры, предпринимаемые государством и социальными партнерами в трудовых и тесно связанных с ними отношениях, – это факторы, влияющие на эффективность пенсионной системы. Тот финансовый «пирог», от которого отрезается «кусок» на оплату труда работников и их будущее пенсионное обеспечение, формируется именно на рынке труда. Именно на данном рынке гражданин, реализуя свои способности к труду, участвует в формировании валового внутреннего продукта страны, фондов накоплений на будущее потребление, а работодателю обеспечивает возможность получать прибыль, развивать производственные мощности, тем самым зарабатывая на жизнь себе и своей семье собственным трудом. Поэтому без мер по обеспечению в России максимальной занятости населения, достойного размера заработной платы всем работающим, по борьбе с теневыми выплатами работникам, по поступательному росту производительности труда и без многих других мер по укреплению экономического фундамента пенсионной системы, достойной пенсии, к сожалению, население не увидит. По сравнению со многими странами для российской системы пенсионного обеспечения характерен огромный охват населения данным видом социального обеспечения. Фактически около 40 миллионов наших сограждан из 144 миллионов являются участниками данных правоотношений, что делает ошибки в правовом регулировании этой сферы особо опасными и непредсказуемыми в 206 своих последствиях для социального мира, экономики страны и жизни нуждающихся в поддержке лиц. С 1 января 2002 г. в России проведена масштабная пенсионная реформа на основе таких федеральных законов как «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15 декабря 2001 г. и «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 г. Основная цель пенсионной реформы состояла в существенном ограничении функционирования распределительной пенсионной системы, базирующейся на принципах обязательного социального страхования и охватывающей всех застрахованных и их семьи. В распределительную пенсионную систему был «вмонтирован» чуждый для нее по своей правовой природе компонент накопительных пенсий (гражданин копит свои пенсионные права, выраженные в сумме поступивших за него на накопление страховых пенсионных взносов, которые изымаются из финансового источника, гарантирующего выплату текущих пенсий по распределительной системе). Механизм получения накопления пенсий в далеком будущем создает угрозу финансовой устойчивости пенсионной системы для тех, кто получает трудовые пенсии сегодня. Кроме того, он разрушает один из основополагающих принципов социального страхования – принцип солидарности застрахованных, в силу которого социально-страховые системы пенсионного обеспечения по сути своей являются системами коллективной защиты застрахованных от таких социальных рисков как старость, инвалидность, утрата семьей кормильца. Индивидуализация пенсионных прав путем формирования в социально-страховой системе пенсионных накоплений привносит в эту систему элемент коммерции, который связан с очень высоким риском, обусловленным часто непредсказуемой ситуацией на финансовых рынках. В условиях экономических кризисов практически во всех странах, где функционировали системы пенсионных накоплений, они потерпели крах. В условиях рыночной экономики такие системы могут создаваться на условиях гражданско-правового, а не социального страхования и функционировать наряду с распределительными системами. Государство не должно нести ответственность 207 за эффективность гражданско-правового страхования, в систему которого гражданин входит на добровольной основе, в отличие от социально-страховой системы, которая является государственной. Кроме того, в страховую пенсионную систему был включен и еще один элемент, не связанный со страховой природой пенсий, - это твердый, фиксированный размер, дополняющий страховую часть пенсии. Первоначально это была самостоятельная базовая часть трудовой пенсии, а с 1 января 2010 г. она трансформировалась в часть самой трудовой пенсии и стала называться – фиксированный базовый размер страховой части пенсии (ФБР). Размер ФБР не зависит ни от стажа, ни от заработка застрахованного лица, в связи с чем по существу выполняет функцию социальной пенсии, которая гарантируется государством каждому нетрудоспособному гражданину как члену общества. Очевидно, что место данной выплате в системе государственного пенсионного обеспечения, поскольку те, кто трудился, обладают равными правами с теми, кто реализует право на социальное обеспечение, включая право на пенсии, как члены общества. В этом случае финансирование указанной выплаты должно гарантироваться средствами федерального бюджета, а не средствами пенсионного фонда, за счет которых следовало бы увеличить собственно страховую часть пенсии, поскольку эти средства, как уже неоднократно говорилось выше, представляют собой часть «отложенной» заработной платы, которая в будущем должна гарантировать пенсионное обеспечение застрахованного. Результатом пенсионной реформы 2002 г. стало также сохранение в полном объеме государственной привилегированной системы пенсионного обеспечения для государственных гражданских служащих. Предусмотренная ранее Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г., в нарушение Конституции РФ, поскольку государственные пенсии устанавливаются законом (ст.39), данная система теперь закреплена законодательно. Она предусматривает возможность обеспечения указанных служащих двумя пенсиями – пенсией за выслугу лет и трудовой пенсией (по старости или по инвалидности). 208 § 2. Структура пенсионной системы В результате реформы 2002 г. пенсионная система России на современном этапе состоит из двух относительно самостоятельных подсистем: системы трудовых пенсий, закрепленной Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в РФ», и системы государственных пенсий, закрепленной Законом РФ от 12 февраля 1993 г. и Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. «О государственных пенсиях в РФ». При этом основное (но не единственное) отличие трудовых пенсий от государственных – это источник их финансирования. Если государственные пенсии финансируются исключительно из федерального бюджета, то трудовые пенсии в первую очередь связаны со страховыми взносами по обязательному пенсионному страхованию и финансируются по смешанному, преимущественно страховому принципу, с фактически субсидиарным дополнительным финансированием из федерального бюджета нашей страны. Разница в регулировании трудовых и государственных пенсий также в круге лиц, обеспечиваемых ими. Получателями трудовых пенсий являются лица, застрахованные в системе обязательного пенсионного страхования, и члены их семей (в случае смерти застрахованного лица), а получателями государственных пенсий являются те, кто, как правило, либо заслуживает свою государственную пенсию уникальным видом деятельности (например, военной службой) или особыми заслугами. Государственными пенсиями обеспечиваются также граждане, у которых возникает тот или иной социальный риск, признаваемый государством и обществом в силу объективных причин достаточным для регулярной государственной пенсионной помощи даже без связи с их участием в трудовой деятельности (ребенок-инвалид; ребенок, потерявший кормильца; престарелый, не имеющий трудового стажа, и т.д.). Именно социальные пенсии являются наиболее убедительным примером реализации принципа всеобщности социального обеспечения. Очевидно, что ребенок-инвалид не помог обществу (и возможно не поможет никогда) в формировании валового внутреннего продукта 209 страны, но социальное государство обязано обеспечить такого ребенка постоянным источником средств существования. В данном случае не за счет страховых взносов на пенсионное страхование, а за счет общих обезличенных налоговых платежей всех налогоплательщиков страны. Государственные пенсии назначаются, как уже сказано выше, в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» и Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в РФ». Кроме того, Федеральными законами «О Прокуратуре Российской Федерации» в ред. 17 ноября 1995 г. № 168 - ФЗ и «О Таможенной службе Российской Федерации» нормы и условия пенсионного обеспечения, предусмотренные Законом РФ от 12 февраля 1993 г., распространены также на прокурорско-следственных работников и работников таможенной службы. Пенсия по государственному пенсионному обеспечению - это ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными указанными выше законами. Данная пенсия предоставляется в связи с прекращением соответствующей деятельности гражданам из числа государственных гражданских служащих, космонавтов, работников летно- испытательного состава, военнослужащих, имеющим установленную законом продолжительность выслуги; либо гражданам из числа военнослужащих и других, приравненных к ним по пенсионному обеспечению категорий служащих, признанных инвалидами; либо инвалидам из числа участников ВОВ; другим гражданам, из числа пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, признанных инвалидами или достигших пенсионного возраста (а в случае их смерти – членам их семьи); либо нетрудоспособным лицам, не 210 имеющим права на трудовую пенсию, в целях предоставления им источника средств существования. Виды государственных пенсий: пенсии за выслугу лет, пенсии по старости, пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца и социальные пенсии, которые с недавнего времени также дифференцируются на виды: по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Пенсия за выслугу лет назначается федеральным государственным гражданским служащим; гражданам из числа космонавтов и работников летно- испытательного состава; военнослужащим и другим, приравненным к ним по пенсионному обеспечению категориям служащих, указанным в Законе РФ от 12 февраля 1993 г. Пенсия по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца назначается гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф. Военнослужащим и космонавтам назначается пенсия по инвалидности, а их семьям пенсия по случаю потери кормильца; участникам ВОВ, признанным инвалидами, назначается пенсия по инвалидности (в дополнение к трудовой пенсии по старости, по случаю потери кормильца). Социальная пенсия назначается другим нетрудоспособным гражданам (детям- инвалидам, престарелым, не имеющим права на трудовые пенсии и т.д.). Трудовая пенсия - ежемесячная денежная выплата в целях компенсации или минимизации застрахованным (а в случае их смерти – членам их семьи) последствий изменения их материального и (или) социального положения вследствие признания их инвалидами, потери кормильца, а также достижения установленного законом возраста, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными федеральным законом «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 г. Выделяют следующие три вида трудовых пенсий: 1) трудовая пенсия по старости; 2) трудовая пенсия по инвалидности; 3) трудовая пенсия по случаю потери кормильца. 211 Значительная часть пенсий за выслугу лет, назначаемых в связи с профессиональной деятельностью на работах с особыми условиями труда либо в определенных отраслях (медицинских работников, педагогов, шахтеров, летчиков и т.д.) с 2002 года стала называться досрочной трудовой пенсией по старости. Для понимания процесса определения размеров трудовых пенсий нужно знать, что трудовые пенсии: по старости состоят из трех частей, каждая из которых рассчитывается по-своему: 1) фиксированного базового размера (ФБР); 2) собственно страховой части (СЧ); 3) накопительной части (НЧ); по инвалидности и по случаю потери кормильца – только из двух частей: 1) фиксированного базового размера (ФБР); 2) собственно страховой части пенсии (СЧ). Подводя итог общей характеристике современной пенсионной системы России, которая сложилась за последние 12 лет (начиная с пенсионной реформы 2002 года), необходимо обратить внимание на следующее: система состоит из двух подсистем - трудовой (доминирующей по объему выплат и количеству получателей) и государственной; механизм финансирования денежных средств на выплату пенсий различается в зависимости от того, по какой подсистеме предоставляется пенсионное обеспечение. Финансирование выплат трудовых пенсий осуществляется за счет средств страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и целевых трансфертов из федерального бюджета в бюджет ПФР, покрывающих его дефицит в связи с недостаточностью страхового тарифа для выполнения государством своих пенсионных обязательств. Финансирование выплат государственных пенсий производится исключительно за счет средств федерального бюджета. Кроме того, важно также указать сущностные признаки современной пенсионной системы. Некоторые из них отражают ее положительные черты, а некоторые свидетельствуют о несовершенстве и недостаточной эффективности. К числу первых можно отнести: 212 низкий пенсионный возраст (55 и 60 лет для женщин и мужчин соответственно), требуемый для выхода на трудовую пенсию по старости на общих основаниях. Данный признак отнесен к числу положительных в силу того, что продолжительность жизни в России значительно короче, чем во многих промышленно развитых странах, в связи с чем «пенсионный период жизни» человека в этих странах значительно дольше, чем у нас, хотя они выходят на пенсию на 5 – 10 лет позже наших соотечественников. По мере увеличения продолжительности жизни будут созданы объективные предпосылки для повышения общего пенсионного возраста в нашей стране; автоматический порядок индексации размера трудовой пенсии, осуществляемый в два этапа: вначале предварительная индексация с учетом роста цен в случае преодоления инфляционного порога за определенный период времени, а затем доиндексация по темпу роста среднемесячной заработной платы в стране, но не свыше роста доходов ПФР в расчете на одного пенсионера; отсутствие ограничений по выплате пенсий работающим пенсионерам (кроме пенсий за выслугу лет при продолжении той же работы, в связи с которой данная пенсия была назначена). Необходимость данной меры обусловлена низкими размерами, в первую очередь, трудовых пенсий, которые получает основная масса населения страны, и как следствие этого - негарантированность на современном этапе каждому и его семье удовлетворительных условий жизни и непрерывного их повышения. В силу Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека, влекущих для нашего государства юридические обязательства, такими условиями признаются те условия, которые позволяют каждому и его семье удовлетворять основные потребности человека: в пище, одежде, жилище, в услугах, необходимых для поддержания и сохранения здоровья, поскольку основным правом человека признается его право на жизнь; право на ежегодный перерасчет трудовой пенсии в связи с увеличением суммы пенсионного капитала у тех, кто продолжает работу после ее назначения. Данная мера, как показывает практика применения Закона о 213 трудовых пенсиях, оказалась самой эффективной в решении острейшей социальной проблемы – проблемы преодоления бедности и «пенсионной нищеты». Именно данная мера оказывает сильнейшее стимулирующее значение для принятия пенсионером решения о продолжении трудовой деятельности в течение всего периода его жизни, пока состояние здоровья позволяет трудиться; конвертация ранее приобретенных (до 1 января 2002 г.) пенсионных прав граждан в расчетный пенсионный капитал, с учетом которого производится расчет трудовой пенсии по новой пенсионной формуле, в сочетании с валоризацией (повышением) с 1 января 2010 г. пенсионных прав граждан. Основной целью валоризации является частичная компенсация умаления ранее приобретенных прав, которое имело место при проведении в 2002 г. пенсионной реформы. Валоризация предусматривает, что расчетный пенсионный капитал, полученный в результате конвертации пенсионных прав, повышается на 10% и, сверх того, на 1% за каждый полный год общего трудового стажа, приобретенного до 1 января 1991 г.; введение социальных доплат к пенсиям, размер которых с учетом иных мер государственной поддержки ниже прожиточного минимума пенсионера, установленного в соответствующем субъекте РФ. Эта мера позволяет материальное обеспечение каждого пенсионера поддерживать на уровне не ниже его прожиточного минимума. Однако, указанная мера, хотя и отнесена к числу положительных признаков отечественной пенсионной системы, все же не является эффективной в предупреждении бедности и «пенсионной нищеты», поскольку не гарантирует общепризнанного на международном уровне права каждого и его семьи на удовлетворительные условия жизни. Она позволяет социально защитить лишь те слои населения, которые находятся в состоянии крайней нищеты. К числу сущностных признаков современной пенсионной системы, свидетельствующих о ее несовершенстве и недостаточной эффективности, относятся следующие: 214 низкий уровень размера пенсий (как трудовых, так и государственных), не отражающий связи трудовых пенсий с утрачиваемым заработком и не гарантирующий международного стандарта коэффициента его замещения пенсией (согласно нормам МОТ коэффициент замещения пенсией среднего заработка застрахованного должен быть не ниже 40%, а по европейским стандартам – 55%); полное отсутствие в действующей пенсионной системе стимулов приобретения застрахованными лицами длительного страхового стажа. Размер трудовой пенсии по старости у лица, имеющего страховой стаж чуть более 5 лет с достаточно высоким заработком, может оказаться даже выше по сравнению с тем застрахованным, который трудился 30 лет, но получал невысокую оплату труда; сложная и малопредсказуемая для будущего пенсионера формула исчисления трудовой пенсии, (получившая у специалистов название "эквивалентная", поскольку она предусматривает исчисление пенсии, исходя из суммы страховых взносов, уплаченных работодателем за работника, и усредненного показателя ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, а не продолжительности трудового стажа и величины заработной платы работника, как это имело место до 2002 г.) 1 ; включение в структуру трудовой пенсии аналога социальной пенсии (ФБР), которая не зависит ни от стажа, ни от заработка (т.е. не имеет признаков страховой пенсии), но финансируется за счет страховых платежей. Поскольку доля ФБР в общей сумме трудовой пенсии достаточно высока (около 40%), то она придает страховой пенсионной системе откровенно уравнительный характер; присутствие в трудовых пенсиях по старости обособленной накопительной части, правовая природа которой не согласуется с принципами обязательного пенсионного страхования, поскольку формируется 1 Комментарий к законодательству о страховых взносах и пенсиях (постатейный) / В.Г. Белоглазова, В.Г. Белякин, С.Ф. Вельмяйкин и др.; отв. ред. Ю.В. Воронин. М.: Норма, Инфра-М, 2012., стр. 7 215 принудительным способом, а риски результатов инвестирования соответствующих средств, предназначенных впоследствии для выплаты накопительной части пенсии, возлагаются на застрахованное лицо; непрерывное, часто безсистемное внесение изменений в действующее пенсионное законодательство приводит к его декодификации и усложнению, что порождает трудности в правоприменительной практике и сопровождается увеличением количества споров по пенсионным вопросам, рассматриваемых судами. Как верно отмечено рядом исследователей, пенсионное законодательство все больше приобретает самодостаточный характер и уже, безусловно, превратилось в главный и наиболее сложный раздел в системе социально- обеспечительного законодательства, во многом определяющий характер и направленность дальнейшего развития такой отрасли права как право социального обеспечения в целом 1 О масштабности отечественной пенсионной системы и ее социальной значимости для общества говорят статистические данные годового отчета ПФР за 2012 год 2 : 1 Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / отв. ред. Э.Г.Тучкова, Ю.В.Васильева – Москва: Проспект, 2013, стр.50 2 pfrf.ru |