История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
Глава IX. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ § 1. Верховная власть Российской империи. § 2. Высшая представительная власть в Российской империи. § 3. Высшая правительственная власть в Российской империи. § 4. Центральные органы государственного управления Российской империи. § 5. Синодальная Церковь. § 6. Правовая система Российской империи. § 7. Суд и процесс периода Российской империи. § 1. Верховная власть Российской империи Понятие верховной власти. В России до известных событий 1917 г. терминологически понятие верховной власти совпадало с понятием и содержанием власти монарха. Государственный суверенитет как таковой был неотделим от формы правления. Таково было легальное и доктринальное определение русского права. Соответственно под выражением "верховная власть" мы понимаем права, прерогативы и преимущества русского самодержца, его положение как главы государства и как главную учредительную силу всех властей и правительственных учреждений Империи. Форма правления Российской империи. Государственная власть в ее проявлениях при монархии приобретает характер полного властвования и господства, при котором осуществление суверенитета государственного целого совпадает с проявлениями узкого значения любой правительственной власти. Одним словом, в монархиях и правительственная, и законодательная, и судебная власти не отделены от высшей формы суверенитета - верховной власти как таковой. Следовательно, до тех пор, пока любой акт трех упомянутых "ветвей" власти совпадает с проявлениями верховной власти, то до этих пор сохраняется форма государственного властвования как властвования единодержавного. На практике (в государственном общении) это означает, что верховная власть, суверенитет в общем смысле, не противопоставляется подчиненным по определению "ветвям" властвования. На подобном принципе построены наиболее чистые формы монархии, в которых осуществлены единение государственного суверенитета и практическая деятельность по управлению всеми частями государственного организма. Картина резко меняется, если происходит подобное противопоставление, поскольку оно (это противопоставление) в силу законов своего логического содержания губительно не только для государственного организма, оно бессмысленно в силу логической несостыковки собственных внутренних частей. Так как суверенитет есть основание (causa) для любой власти в государстве, то коль скоро следствия противопоставляются основанию, так сразу же происходит по необходимости перемещение суверенитета к третьему элементу в данной комбинации. Суверенитет отходит к народу, под определение которого подводятся совершенно разные понятия. Народ может быть противопоставлен нации, как это было в революционной Франции, или олигархам, как это произошло в современной России. Как только монарх поступается своей привилегией - являть собой и олицетворять единство верховной власти и управления (государственного властвования в узком значении), так сразу же происходит деформация прежде всего государственного целого. Первоначально монарху вручается исполнительная власть (высшая правительственная), а законодательная и судебная, дистанцируясь от него, обособляются в виде независимых и, следовательно, действующих автономно от него центров власти. Верховная власть (суверенитет) в таком положении, как правило, передается всему народу - национальной корпорации избирателей. Тезис этот нашел свое подтверждение, например, в ст. 1 разд. III Конституции Франции 1791 г.: "Суверенитет принадлежит нации: он един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем", а ст. 4 того же раздела гласила: "Власть исполнительная вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными органами". Подобного рода форма организации государственной власти давно заслужила определения "дуалистической монархии", т.е. такой, в которой по сути выявляется два общих центра политического притяжения, находящихся в состоянии равновесия друг с другом, так как закон не может быть исполнен без участия правительства, а последнее не может действовать вне рамок, установленных законом. Вместе с тем историческое развитие показало, что подобная форма государственного дуализма обречена на нежизнеспособность, в связи с чем понадобилось пойти дальше по пути урезания прерогатив монарха, что превратило его в современных условиях в de iure простого статиста государственного ритуала. Нередко данную форму монархии называют парламентарной. Уже при такой форме организации государственной власти монарх царствует, но не правит. Соответственно и первая, и вторая названные формы монархии определяются как конституционно ограниченные, так как формально и фактически государь здесь лишен высшей формы верховного властвования, несмотря на пышные фразы о "главе нации", "символе суверенитета" и т.п. * * * Если мы сравним только что полученную историческую справку с тем, что являлось юридическим фактом в России в начале XX в., мы заметим вроде бы повторение этой общей мысли западноевропейского государствоведения. До 1905 г. сначала законодательно, а потом уже и в форме Основных государственных законов (появившихся в Св. зак. 1832 г.) определялся статус Императора следующим образом: "Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный, повиноваться которому не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает" (ст. 1 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1832 г.). Эта норма имела своим источником следующие законодательные акты: Толкование на арт. 20 Воинского устава 1715 г.: "Ибо Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен. Но силу и власть имеет свои государства и земли, яко Христианский государь, по своей воли и благомнению управлять"; ст. 2 Духовного регламента 1721 г.: "Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться Сам Бог за совесть повелевает"; § 9 гл. II Наказа Екатерины Великой 1767 г.: "Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в Его особе, власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства". Прежде чем эти формулировки были слиты воедино при Павле I, следует отметить, что общее доктринальное толкование, получившее позднее силу закона (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 4880), было дано Ф. Прокоповичем: "...и согласно вси хощем, да ты, государь, к нашей общей пользе владел нами вечно". До 1906 г. данная формулировка отечественного права означала, что формой правления Всероссийской империи является абсолютная (неограниченная) самодержавная монархия. После потрясений 1905 г. формулировка эта радиально изменилась: "Императору Всероссийскому принадлежит Верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает" (ст. 4 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Соответственно форма правления Империи изменилась - абсолютную, т.е. неограниченную, сменила конституционная, т.е. ограниченная. Факт этот вынуждены были признать практически все ведущие русские конституционалисты, невзирая на собственные политические убеждения. Правовая природа русского самодержавия. Термин "самодержавие" впервые появился в актовом материале еще в 911 г., в договоре князя Олега (Аскольда?) с Византией, где употреблен в качестве простой кальки (дословного перевода) одного из элементов титула императора ромеев: АльфаИпсилонТауОмикронКаппаРоАльфаТауОмегаРо; некоторые русские князья в удельный период также именовали себя "самодержцами", но окончательно данная часть титула в более общем титуле: "Государь и Самодержец всея Руси" закрепилась только за московскими Рюриковичами. Первоначально, как доказывают исследователи, данный термин означал только то, что великий князь Московский, а потом уже и царь являются независимыми владыками, источник власти, грубо говоря, находится у них в руках. "А Российское самодержавство изначала сами владеют своими государствы, не боляре и вельможи", - с полным основанием мог воскликнуть царь Иоанн IV (Грозный). В дальнейшем по мере проведения реформы по европеизации России уже при Петре I утверждается взгляд на самодержавие как на власть, независимую от народа. Безусловно, подобные мысли мы встречаем уже у цитировавшегося Иоанна Грозного: "А о безбожных языцех что и глаголати! Понеже те все царствии своими не владеют: как им повелят работные их, так и владеют". Однако благодаря парадоксальному опыту правления этого царя известно, что как раз именно в его правление земля - подданные - напрямую были вовлечены через Земские соборы в дело управления государством. Следовательно, при Иоанне Грозном, а вместе с ним и при первых Романовых вплоть до Петра Великого в понятие самодержавия вкладывался какой-то особый смысл. Очевидно, при таком понимании этого термина независимость царской власти от народа понималась не так формально, как на этом впоследствии стал настаивать великий модернизатор России. Мы коснулись очень сложной проблемы - понятия русского самодержавия, особенно сложной потому, что обычные юридические приемы формально-догматического исследования здесь не уместны, они только способны затемнить, увести в сторону от действительной сердцевины проблемы. Представляется, что не так уж глупы были "свободной мысли коноводы" (П.А. Вяземский) либерально-радикальных группировок начала XIX в. в России, натравливавшие народ на самодержавие, с формально-юридической стороны понимаемое как суверенитет. Казалось бы, как суверенная власть может угнетать свой собственный народ? Чтобы ответить на этот вопрос - какое, собственно, самодержавие ниспровергали деятели 1905 - 1907 гг. и февраля 1917 г., бездумно расчищая дорогу антинациональным силам, - представляется необходимым отойти от узких рамок либерального конституционализма, для которого самодержавие есть только одна из форм монархизма, и взглянуть на проблему исторически. Исторически сложилось так, что под самодержавием в России понимался принцип государственного управления, при котором осуществлялось тесное единение царя с народом. Историческая заслуга выяснения содержания этого принципа, безусловно, всецело принадлежит школе славянофилов, над которой так неумно издевались все западники всех мастей и направлений. Фактически опровергнуть полученное славянофилами содержание принципа самодержавия не смогли ни просвещенные бюрократы абсолютистского государственного аппарата, ни профессора конституционного и государственного права. * * * В юридических формулировках основных российских законов 1906 г. на самом деле под определением "верховная самодержавная власть" крылось весьма тонкое различение общего понятия верховной власти не просто как власти суверенной, суверенитета в его общем понимании, но еще и как власти нейтрализующей, гарантирующей необходимую стабильность существующего порядка вещей, каковая стабильность при зрелом размышлении представлялась залогом будущего развития государственных форм России, так как при сохранении старого понимания формулы "народ и царь - единое целое" последний получал санкцию на властвование в интересах народа, санкционирующего, дающего свое согласие на существование исторической формы власти. Форма эта может быть легче всего пояснена с помощью понятия "окончательное решение" - выражения крайней формы самосознающей себя воли, становящейся суверенной. Понятие это встречаем в § 279 "Философии права" Гегеля. Персонификация этой воли находится в личности монарха, который только один является носителем суверенитета. Факт этот почему-то подвергся осмеянию в послереволюционные годы, хотя на самом деле с позиций строгого права только самодержавие, царская власть, за всю более чем тысячелетнюю историю России обладало абсолютной легитимностью, поскольку в 1613 г. народ посредством Земского собора единогласно (sic!) избрал для себя только такую форму правления. Следовательно, только этот факт имеет характер causa remota всего государственного строя России, с которым не в силах соперничать ни советский, ни нынешний республиканско-демократический строй. Парадокс российской юридической истории последних ста лет заключается в том, что после 1917 г. абсолютно все режимы государственного властвования не являются правовыми, следовательно, законными. Верховная самодержавная власть в Основных законах 1906 г. представляла собой ту сторону понятия государственного суверенитета, которая направлена на охранение существующего, данного правопорядка (positum ius). Такая власть есть власть гаранта (pouvoir royal есть pouvoirneutre, говорил даже такой закоренелый либерал, как Бенджамин Констан). Одним словом, "это власть самостоятельная, независимая. Хотя бы и не в повседневных, но в весьма важных сферах своего применения, власть, особо над остальными парящая, есть власть уравновешивающая. Эта власть имеется в настоящей нашей конституции, но вылилась она у нас особо в более широкую, нежели в других конституциях, форму, или, говоря точнее, это понятие власти уравновешивающей может служить известным ограничением современного понятия о нашей самодержавной власти" [Захаров. 1912. С. 279]. При этом невозможно не отметить, что парадоксальность отечественной истории и здесь дает о себе знать, несмотря на всю разность формулировок и определений ст. 4 Осн. зак. 1906 г. и п. 2 ст. 80 Конституции России 1993 г. Обе эти статьи говорят об одном и том же, между ними нет никакого противоречия. Права верховной власти. До 1906 г. права Императора ни в одной из областей верховного государственного управления не были ограничены. Единственно, начиная с Петра Великого произошла техническая рационализация отправления верховной властью своих прав, поскольку, это признается за очевидное, ни один, даже самый гениальный монарх не в силах справиться с потоком текущих дел. В России, в частности, данная рационализация проявилась, во-первых, в отделении в техническом смысле судебных полномочий монарха от его общих полномочий по законодательствованию и управлению Империей. Так, Указ 1718 г. по этому поводу гласил: "В случае же, который может свыше чаяния припасть, что вовсе же неудовольствованные челобитчики от своей неразумности и оного Сената правосудием не удовольствуются, потом им уже больше некуда своего челобитья не иметь; понеже тот высший Сенат от Его Царского Величества высокоповеренный есть и в особах честных состоит, которым не только челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть. И кто дерзает о том же Его Величеству бить челом, и тот смертному осуждению повинен будет" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3261). Такое же движение в сторону рационализации наблюдаем в сферах законодательствования и управления, когда последнее было вверено Сенату, поставленному в этом случае во главе системы коллегий (см. Именной указ о должности Сената от 27 апреля 1722 г. и Генеральный регламент коллегиям от 27 февраля 1720 г.). Надо заметить, что система, созданная Петром, просуществовала неизменно до 1906 г. Единственное серьезное изменение, затронувшее суть прав верховной власти, произошло в указанному году, когда законодательная власть Императора подверглась ограничению, поэтому с нее мы и начнем наш анализ. Права верховной власти в области законодательства. До 1906 г. вся полнота законодательной власти сосредоточивалась в руках Императора. Сосредоточение этого полномочия в руках Императора породило известную проблему, когда по общему убеждению отечественной юридической науки было практически трудно провести разграничительную линию между законом (lex generalis) и указом (lex specialis). Возьмем, к примеру, определение, данное в свое время двумя выдающимися русскими юристами: "Под именем закона разумеется общее правило, установляемое Верховной властью, определяющее род однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике" |