История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
Государственный Совет. Неясность первоначального статуса Государственного Совета (он был одновременно и законосовещательным, и исполнительным органом) объясняется, с одной стороны, механической попыткой ввести в государственную администрацию России принцип разделения властей, с другой - незавершенностью реформы Сперанского. Причем в первом случае в определение "механическая попытка" не вкладывается какой-либо отрицательный смысл. Государственный строй Империи покоился на всеохватывающей власти монарха, поэтому даже с рациональных позиций приходилось испытывать большие трудности при разделении одной и той же власти на три ее независимых (по определению) ветви. В традиционной картине разделения властей каждая из них имеет свой особый источник, тогда как при абсолютной монархии неизбежен бюрократический солипсизм, своеобразная форма тавтологии, когда любое решение, принятое особым органом, тем не менее получает силу только с одобрения той же самой бюрократии, но более высшей инстанции. В связи с этим в российском законодательстве и появляются такие странные на первый взгляд определения, как "верховная власть управления" и "подчиненная власть управления". Следовательно, формального разделения власти не происходит, а осуществляется ее только иерархическое упорядочивание. Сперанский, как известно, стремился ввести в России формы народного представительства, для которых планируемый им Госсовет должен был явиться последней инстанцией, одобряющей принятый Думой законопроект, перед его подписанием Императором. Тогда, в 1810 - 1811 гг., эту реформу осуществить не удалось, в связи с чем Госсовет автоматически приобрел законосовещательную функцию, получив вдобавок еще и некоторые права по координации деятельности органов центрального управления (министерств), для которых первоначально, согласно плану реформ, он должен был служить инстанцией предваряющего обсуждения министерского законопроекта перед внесением его на рассмотрение народного представительства. Этим же объяснялось и появление в Уч. ГС 1810 г. формулы "вняв мнению Государственного Совета", по сути являвшейся калькой с французских образцов той эпохи, что в свое время вызвало гневную инвективу Карамзина: "Поздравляю изобретателя сей новой формы, или предисловия законов... государь российский внемлет только мудрости, где находит ее: в собственном ли уме, в книгах ли, в голове ли лучших своих подданных; но в самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя; он имеет всю власть" [Карамзин. 1991. С. 60]. Отчасти великий историк не понял или сделал вид, что не понял истинного намерения Императора ограничить свою самодержавную власть. Не учитывая две указанные выше особенности, всегда трудно определить действительное место Госсовета среди высших органов государственной власти в период с 1810 по 1905 г. Связано это напрямую с тем, что Совет формально при Императоре во многом получил значение, превышающее его первоначальную компетенцию. Это очень четко уловил А.Д. Градовский: "Государственный Совет есть вообще установление, призванное подавать свое мнение по вопросам, подлежащим непосредственному разрешению Верховной власти" [Градовский. 1907. VII. 2 : 194]. Следовательно, Совет аккумулирует в своих руках и значительные права по координации деятельности высших правительственных сил, как тогда говорили. Естественно, это нездоровая ситуация. В такой своей деятельности он конкурирует и с Кабинетом Министров и с Совмином, учрежденным позднее, в 1861 г. За время существования в XIX в. Госсовет не претерпел существенных изменений своей структуры. В 1820 г. его состав пополнился 5-м департаментом: дел Царства Польского, но уже в 1862 г. он упраздняется. В 1861 г. при Госсовете под председательством самого Императора учреждается Главный комитет об устройстве сельского состояния; в 1882 г. этот орган Совета упраздняется. С 1826 по 1892 г. комиссия по составлению законов отсутствовала в структуре Совета, впоследствии она появилась вновь под названием Кодификационного отдела. С 1835 г. из состава Совета изъята комиссия прошений на высочайшее имя, превратившаяся впоследствии в самостоятельное учреждение. С 1874 г. при Госсовете существовало особое присутствие по воинской повинности. Радикально структура Совета изменятся только по Манифесту от 20 февраля 1906 г., о ней мы уже говорили выше. Этим же Манифестом Совет получает законодательные полномочия, сохранив за собой незначительные административные функции. Общее собрание членов Государственного Совета, назначение которых до 1906 г. подлежало исключительно ведению Императора, только министры входили в него по должности (ст. 4 Образования Госдумы от 1 января 1810 г., позднее Уч. Госдумы ("Учреждением" он стал именоваться в Своде законов)), составляло его присутствие, где принимались решения, утверждаемые впоследствии Императором и от этого получавшие силу закона. Председателем Государственного Совета являлся Император (ст. 5 Образования Госдумы или Уч. Госдумы). Первоначально в Совете было четыре департамента: 1) дел военных; 2) дел гражданских и духовных; 3) законов; 4) государственной экономии. Помимо департаментов в него также входили: комиссия составления законов, комиссия прошений, Государственная канцелярия. Каждый из департаментов состоял из председателя и трех членов (ст. ст. 10 и 11 Уч. Госдума. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Помимо этих постоянных членов на заседаниях департаментов могли присутствовать министры. Так, на заседаниях Департамента государственной экономии при обсуждении им дел по земским повинностям присутствовало сразу несколько министров: финансов, государственных имуществ, внутренних дел и уделов; на заседаниях Департамента дел гражданских и духовных присутствовал обер-прокурор Синода. Впрочем, департамент мог пригласить на свои заседания в качестве экспертов необходимое число лиц (ст. 12 Уч. Госдумы Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Государственная канцелярия, единственная сохранившаяся из всех подразделений Госсовета к 1906 г., включала в себя Государственного секретаря и статс-секретарей, общее число которых вместе с их помощниками определялось согласно штату данного учреждения. Канцелярия имела в своем составе следующие отделения: 1) законов; 2) военных дел; 3) гражданских дел; 4) государственной экономии; 5) дел Госсекретаря; 6) архив (ст. 130 Уч. Госдумы. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Ведомству Государственного Совета в первую очередь подлежали дела законодательные: "все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предначертанному им совершению" (ст. 1 Образования Госдумы 1810 г.; ср. ст. 1 Уч. Госдумы Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 50 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Известен случай, когда Император одобрил мнение только одного члена Совета! В то же время требование об обязательном предварительном рассмотрении росписи в Совете соблюдалось очень строго. В финансовой сфере Совет рассматривал государственный бюджет (роспись) Империи, а равно все то, что вытекает из данного правомочия (п. п. 7, 10 - 15 ст. 23 Уч. Госдумы изд. 1886 г.). За всю историю обсуждения государственного бюджета в России он рассматривался лишь однажды в секретном комитете Министерства финансов - бюджет на 1813 - 1814 гг. из-за обстоятельств войны с Наполеоном. В силу ст. 97 собственного Учреждения Совет замещал in corpore Императора при долгом отсутствии последнего при условии определения им в соответствующем Указе степени власти Совета в данном случае. До издания Судебных уставов 1864 г. на Госсовет ложилась также обязанность и по судебной власти: ipso iure он рассматривал судебные дела в том случае, если в общем собрании Сената не находилось требуемого законом большинства голосов (2/3) по данному делу (последнее обусловлено было тем, что в России официально не признавалась доктрина свободного судебного толкования и судебного прецедента, после 1864 г. положение изменилось, но споры о степени силы судебного решения в качестве источника права продолжаются в науке до сих пор); по докладу министра юстиции, бывшего еще по должности и генерал-прокурором Сената, на те решения судебных дел, с которыми он не мог согласиться. После издания Судебных уставов 1864 г. Сенат мог обращаться прямо к Совету в случае обнаружения им пробела в законодательстве (Закон от 25 мая 1883 г.). По форме принятия решений постановления Совета либо имели форму закона, в таком случае они оформлялись соответствующим образом: в преамбуле акта указывалось: "Вняв мнению Государственного Совета, постановляем или утверждаем", либо актом, который имел следующую формулу: "Государственный совет по вошедшему на рассуждение его вопросу... уважив... мнением положил". Последняя формула применялась к актам подзаконного нормотворчества либо служила предваряющей обсуждение рассмотренного в Совете дела в каком-либо другом высшем органе государственной власти Империи. Определенности в этом вопросе было в общем-то мало, что объяснялось невозможностью проведения функционального разделения властей, в связи с чем, по остроумному замечанию А.Д. Градовского, проводили разграничение подведомственности дел. Последнее замечание. Формула "вняв мнению Государственного Совета" повлекла за собой недоразумение не только для Карамзина, но и для некоторых правоведов, например Градовского, который полагал, что сама суть этой формулы требует от Императора утверждения мнения только большинства Совета. Отчасти это объяснялось двусмысленностью деепричастия "вняв", его можно понять, как заметил в свое время Н.М. Коркунов, и как "выслушав", и как "согласившись"; "между тем нетрудно убедиться, что установление этой формулы "вняв мнению" не имело и не могло иметь своею целью ограничить чем-либо власть Императора" [Коркунов. 1893. 2 : 74]. Поэтому в данной формуле при ее толковании следует исходить из значения "выслушав". Все это, взятое вместе, указывает на то, что Совет выполнял чисто консультативную функцию, так как последнее слово при любом исходе обсуждения решения Государственного Совета было за Императором. Комитет Министров. Комитет Министров, образованный Манифестом от 8 сентября 1802 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 2046), тогда же, когда и министерства, по смыслу п. 15 Манифеста олицетворял собой известное разделение власти на роды управления между Непременным советом, учрежденным годом ранее, и министрами: "Все министры суть члены Совета и присутствуют в Совете, Совет не иначе приступает к рассмотрению дела, как в присутствии по меньшей мере 5 министров, в числе которых должен находиться и министр, по части которого дело будет трактовано. Дела обыкновенно трактуются в Комитете, составленном единственно для них, для других же, особенную важность в себе содержащих, прочие члены Совета будут собираться один раз в неделю". В дальнейшем развитие организации и компетенции Комитета нашло свое отражение во Вр. пр. Комитета Министров 1805 г. и 1808 г. (соответственно: ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVIII. N 21896 и Т. XXX. N 23352). В Правилах 1805 г. постановлялось: "Дела, подлежащие рассмотрению Комитета, суть: 1) по которым министр обязан приносить Его Величеству всеподданнейшие доклады; 2) из текущих те, которые угодно назначить; 3) которые министр, для разрешения собственных своих сомнений, сочтет за нужное туда представить". Это же было повторено и в Правилах 1808 г., перешедших затем в аналогичные акты 1810, 1829 и 1831 гг. С учреждением Государственного Совета и изданием Общего учреждения министерств в 1811 г. проясняется и роль Комитета Министров как частного совещания министров друг с другом по делам управления, при этом значительная часть вопросов и дел, подлежащих ведению каждого из них, предпочитается решаться ими непосредственно с доклада Императору. Возникает даже своего рода соревнование в этом вопросе, заключавшееся только в одном: перенесение как можно большего числа таких вопросов непосредственно на доклад к Императору. Последнее не может показаться простой формой бюрократической работы, поскольку личные доклады Императору увеличивали вес и авторитет данного министра по сравнению с остальными и, заручившись поддержкой монарха, такой министр мог действовать в обход как самого Комитета, так и многих других высших правительственных учреждений Империи. Прямым следствием такого положения дел явилось, с одной стороны, принижение роли Комитета, с другой - увеличение степени личного вмешательства Императора в дела непосредственно подчиненного управления. Последнее в значительной мере сказалось в правление императора Николая I, в связи с чем при последнем приобретает чрезвычайное значение Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Таким образом, окончательно круг ведомства Комитета Министров установился в следующем виде: дела верховного управления, имеющие второстепенное значение и требующие высочайшего разрешения, но для принятия которых не обязательно личное присутствие монарха при их обсуждении (ст. 23 Уч. КМ Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Последнее позволяет определить статус Комитета как особую форму решения второстепенных административных дел. По своему составу Комитет также не выражал ничего экстраординарного. Так, председателем его могло быть специально назначенное лицо, как правило, особо доверенный министр (ст. 44 Уч. КМ); помимо него в Комитет входили все министры, председатели департаментов Госсовета, главноуправляющий кодификационным отделом Госсовета (после 1892 г.), лица, особо назначенные в его состав Императором, впрочем, Комитет мог пригласить на свое заседание и экспертов по усмотрению. При Комитете Министров учреждалась канцелярия (ст. 16 Уч. КМ). Комитет был упразднен в июне 1906 г. Совет Министров. Учреждение этого ведомства последовало в 1861 г. в связи с невозможностью правильной организации координации деятельности отдельных министров, продолжавших практику представления докладов Императору в обход Комитета Министров. Функционально это учреждение существует в России и по сей день, претерпев существенные изменения в 1906 г. В советский период с 1917 по 1946 г. он существовал как Совет народных комиссаров (СНК), затем вновь был переименован в Совет Министров, затем в Кабинет Министров (1990 - 1991 гг.), а сейчас просто Правительство России. Конечно, вряд ли правильно сравнивать Совет Министров дореволюционной России с нынешним правительством; если это делать формально, фактически, строго функционально между Совмином Российской империи и Правительством Российской Федерации имеется гораздо больше общего, нежели это можно было бы себе представить. Немаловажным для такого функционального сравнения является еще и то, что статус и полномочия Императора по Осн. гос. зак. от 24 апреля 1906 г. представляют собой разительное сходство со статусом и полномочиями Президента РФ. Итак, Правительство Российской империи в качестве единой корпорации министров существует с 1861 г. Всего исследователи истории этого учреждения выделяют во времени его существования несколько периодов: 1857 - 1861 гг. - время становления; 1861 - 1881 гг. - активная работа министров в Совете; 1881 - 1905 гг. - эпоха номинального существования этого органа; 1906 - 1914 гг. - становление новой организации и практики уже единого правительства: 1914 - 1917 гг. - эпоха войны, потребовавшая от Совета Министров новой организации, отвечавшей требованиям военного времени. Каждый из этих периодов имеет свои особенности, приведшие к изменениям в ту или иную сторону роли Совета. Состав Совета Министров в первый период его существования целиком был обусловлен функциональным предназначением этого органа: Император - председатель, все министры и главноуправляющие ведомств - члены. Впрочем, Император мог назначить к присутствию в нем и других лиц. В случае обсуждения Советом мер законодательного характера в его состав входил Государственный секретарь, начальник Государственной канцелярии - структурного подразделения Госсовета. Радикальное изменение состава и компетенции Совмина состоялось в ходе широкой конституционной реформы 1905 - 1906 гг. Потребность в обновлении роли и места Совета очень четко и емко выразил барон Б.Э. Нольде: "С одной стороны, общее признание, что надо чем-то гарантировать единство действий глав отдельных управлений, и, с другой стороны, что такое единство делается настоятельным требованием политической жизни, раз рядом с управлением создаются строго обособленные органы власти законодательной" |