История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
Уч. Госдумы, ее ведению подлежали все вопросы, требующие формы законодательного разрешения, утверждения государственной росписи доходов и расходов, утверждения отчета государственного контролера по исполнению предыдущей росписи, приватизации госсобственности, разрешения постройки железных дорог за счет казны, разрешения на продажу части государственного пакета акций в акционерных обществах Империи (п. "ж" ст. 33 Уч. Госдумы). Сверх того, Дума рассматривала все те вопросы, которые специально будут в нее внесены по распоряжению верховной власти. Таким образом, полномочия Думы могут быть подразделяемы на несколько областей: законодательную, административную, финансово-хозяйственную и дисциплинарную. Законодательная компетенция Думы была ограничена, несмотря на широкое утверждение ст. 33 Учреждения. Собственная ее законодательная инициатива ограничена была, как известно, невозможностью возбуждать вопрос о пересмотре Основных государственных законов (ст. 32 Уч. Госдумы, ст. 8 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); также в порядке ст. 87 названного источника Госдума могла только a posteriori контролировать чрезвычайно-указную власть монарха. Значительную трудность представляла и собственная законодательная инициатива Думы. Для ее реализации необходимо было представление в письменном виде на имя Председателя, содержащее в себе готовый проект законодательного решения. Необходимо было также указать в случае выдвижения нового законопроекта его будущее место в Своде законов. Под заявлением должны были стоять подписи не менее 30 депутатов, только в этом случае проект принимался к рассмотрению (ст. 55 Уч. Госдумы). Далее законодательная инициатива Думы подлежала следующему порядку реализации: утвержденный на ее общем пленарном заседании проект нового закона полагалось направлять на дальнейшую доработку соответствующему министру; в случае отказа последнего рассматривать этот вопрос Дума образовывала из своего состава необходимую комиссию (ст. 57 Уч. Госдумы). Так, А. Пиленко, подробно изучивший практику I и II Дум, сформулировал следующую картину реализации Думой собственной законодательной власти: "1) внесение заявления с 30 подписями; 2) слушание дела с точки зрения его направления; 3) слушание дела с точки зрения его желательности: а) общее; б) постатейное; в) окончательное; 4) выработка законопроекта министром или думскою комиссиею; 5) общее суждение о законопроекте; 6) первое постатейное чтение; 7) второе постатейное чтение; 8) обработка в редакционной комиссии; 9) окончательная баллотировка" [Пиленко. 1907. 1 : 97]. При этом следует учитывать, что в случае реализации министром законодательной инициативы от имени императора проект проходил стадии обсуждения, обозначенные в данной таблице под N 3 - 9. Далее, следует отметить, что в такой громоздкой системе обсуждения законопроекта отразилось общее неустройство парламентской практики. Первая и вторая Думы отказались сотрудничать с правительством, ввиду чего в них не было внесено ни одного серьезного правительственного законопроекта, что вынудило думцев изобрести обсуждение собственных проектов с точки зрения их направления. Впоследствии такая практика получила наименование "нулевого чтения" - чем-то ведь нужно было заполнить время между внесением запросов и огульным охаиванием правительства! Третья и четвертая Думы практически не прибегали к подобного рода действиям и законодательный процесс в них приобрел более или менее правильные формы. Другим значительным сдерживающим фактором законодательной работы Думы были равные с нею права Государственного Совета, поскольку в силу ст. ст. 29 - 49 Уч. Госдумы, ст. 110 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. утвержденный Думой законопроект передавался на рассмотрение Государственного Совета, который мог наложить на него свое veto, правда, в последнем случае для разрешения конфликта полагалось создавать согласительную комиссию, "образуемую из равного числа членов от Государственного Совета и Государственной Думы по выбору Совета и Думы по принадлежности" (ст. 51 Уч. Госдумы). Наконец, действовавшими на тот момент законами не предусматривался порядок преодоления российским парламентом тех воспрещений (veto), которые налагались монархом на утвержденный и Думой и Советом законопроект. Финансово-хозяйственная компетенция Думы ограничена была в меньшей степени, хотя и здесь в Основных государственных законах существовали зарезервированные статьи государственного бюджета (по дворцовому и военному ведомствам), которых Дума в принципе не могла существенно изменить. Стоит также отметить, что роспись вслед за Думой утверждалась и Государственным Советом, который также мог внести в нее свои коррективы. Административная компетенция Думы покоилась на положениях ст. 33 ее Учреждения, согласно которой Дума могла обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными ведомствами с запросами по поводу их деятельности. Обычно в парламентской практике такие полномочия народных представительств именуют "контрольными", подразумевая под ними реальную возможность парламента, выразив соответствующему министру вотум недоверия по результатам депутатского запроса, отправить его в отставку. В России, где ответственность министров полагалась только перед Императором, последнее было просто невозможным. Вместе с тем действующее законодательство предусматривало для депутатов возможность получения необходимой в их работе информации от самого министра или соответствующего должностного лица. Правда, чиновник мог сослаться на соображения "государственного порядка" и отказать Думе в представлении требуемых сведений (ст. ст. 40 и 41 Уч. Госдумы). Одновременно с этим Дума могла принять мотивированное заявление о "незакономерности" действий тех или иных должностных лиц; проект такого заявления подавался Председателю и подписывался не менее чем 30 депутатами (ст. 59 Уч. Госдумы). По проекту заявления проводились прения, и если Дума не удовлетворялась разъяснениями соответствующего чиновника, она квалифицированным большинством (2/3 от ее списочного состава) представляла через Председателя Государственного Совета на рассмотрение царя вопрос о дальнейшей участии такого должностного лица. Дисциплинарные полномочия Думы определялись прежде всего ее властью в отношении собственных членов. Так, Дума проверяла законность выборов депутатов (ст. 102 Св. осн. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); она лишала депутатов неприкосновенности (ст. 16 Уч. Госдумы). Правда, в последнем случае, как теперь известно, закон устанавливал довольно широкий перечень оснований к такому решению. Дума устанавливала правила внутреннего распорядка в собственных стенах, а также принимала Наказ (регламент) (ст. 62 Уч. Госдумы). Правда, поскольку согласно своей последней статье Наказ публиковался Правительствующим Сенатом, то он мог в силу положений ст. ст. 91 и 92 Св. осн. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. отказаться публиковать Наказ Думы, если находил, что его положения противоречат Основным законам Империи. Таким образом, учитывая все вышесказанное, можно заключить, что Государственная Дума находилась в стеснительных условиях существования, особенно если учитывать, что правом ее роспуска, а также прерывания сессии на неопределенный срок обладал Император (ст. 4 Уч. Госдумы). Учреждение Государственного Совета. "Верхняя палата" российского "парламента", как известно, обязана была своим появлением реформам графа М.М. Сперанского начала XIX в. Правда, почти вековой срок своего существования Совет представлял собой административный орган управления с законосовещательными функциями. Только Манифестом от 20 февраля 1906 г. для него открывалось новое значение в общей системе органов государственной власти. Кодифицированные постановления Манифеста и Именного указа Сенату от 20 февраля 1906 г. были выражены в Учреждении Государственного Совета от 23 апреля 1906 г., внесенном позднее во вторую часть т. I Св. зак. Государственный Совет состоял из равного количества членов по выборам и по назначению от Императора (ст. 2 Уч. Госдумы). В отношении последних закреплялось то, что они находятся в составе учреждения неограниченный срок, а увольняемы могут быть со своих постов только по собственному желанию (ст. 9 Уч. Госдумы); из их же состава назначались Императором Председатель и вице-председатель Совета (ст. 3 Уч. Госдумы). Члены по выборам избирались от сословных групп и территорий Империи (ст. 12 Уч. Госдумы), по следующим квотам: от духовенства - 6 членов (ст. 13); от губернских земств - по одному члену (ст. 14); от дворянских обществ губерний и областей - по 2 члена (ст. 15); от Императорской Академии наук и университетов - 6 членов (ст. 16); от советов при торговых биржах Империи - 12 членов (ст. 17). Все эти члены Совета избирались сроком на девять лет, вместе с тем каждые три года полагалось проводить перевыборы '/3 таких членов (ст. 18). Подобным образом устанавливался принцип постоянно действующего высшего законодательного органа Империи. Обычно такой порядок функционирования представительного органа символизирует государственный континуитет - незыблемость государственного строя; нечто похожее, например, находим в США, где Сенат функционирует на приблизительно аналогичных принципах. К кандидатам в члены Государственного Совета предъявлялись следующие требования: 40 лет от роду, наличие среднего образования, в остальном применялись те же ограничительные постановления, что и для кандидатов в депутаты Государственной Думы (см. ст. ст. 9 - 10 Пол. о выб. в ГД 3 июля 1907 г.). Особенностью Уч. ГС было то, что прямо в этом акте и в приложении к нему устанавливались правила производства выборов в данное представительное собрание. В отношении статуса членов Госсовета действовали аналогичные постановления, применимые к положению депутатов Госдумы (ст. 27 Уч. ГС). Членам Госсовета полагались также особое денежное содержание (выше, чем думцам) и определенные льготы, связанные с их статусом (ст. 28). Полномочия Государственного Совета в области законодательства уравнивались с полномочиями Государственной Думы (ст. 106 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Отличительной особенностью Совета от Думы было то, что он, несмотря на новую компетенцию и положение в структуре госорганов. Империи, продолжал сохранять за собой некоторые старые полномочия. Так, в составе Госсовета были сохранены прежние департаменты; правда, было сокращено их число. Первый и второй департаменты состояли из членов по назначению Императора (ст. 67 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). При этом первый департамент ведал делами об учреждении заповедных имений (разновидность вотчин), утверждал в дворянских титулах, в соединенном своем заседании он образовывал особое судебное присутствие для рассмотрения обвинений против членов Госсовета и Госдумы, а также высших чиновников Империи (ст. ст. 75 - 77 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Ведению второго департамента подлежали дела по отчетности финансовых институтов (сберегательных касс, Государственного банка и казначейства), дела по отводу казенных земель в наследуемое пользование (чинш) и др. (ст. 70 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Помимо департаментов при Госсовете состояли также особые присутствия по рассмотрению жалоб на высочайшее имя, подаваемых на определения департаментов Сената (ст. 100 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). При Государственном Совете состояла Государственная канцелярия под руководством государственного секретаря. Помимо текущей работы по делопроизводству в Совете эта канцелярия осуществляла подготовку изданий ПСЗРИ и СЗРИ. Практика русского парламентаризма. Практика функционирования представительного учреждения в России показала наличие традиционных проблем, с которыми сталкивается любой представительный институт, созданный буквально на пустом месте в стране, где до этого не существовало никакого представительства, кроме личного. Вот весьма яркое свидетельство наблюдательного современника: "Первая Дума хорошо известна. Любопытная черта русского народа: как только прошел на Руси слух об учреждении Думы, так в народе решили, что учреждена новая инстанция для всяких жалоб, и отовсюду повалили прошения по всякого рода делам: о наделении землею, о пособиях, о пересмотре дел судебных и административных и т.п. Было немало прошений о разводе. Всего поступило в Первую Думу до 12000 таких прошений. Туча мужичья, в значительной степени из распропагандированных, живо попала в руки кадетов, поймавших ее на удочку. Вообще не обобраться было забавного. Ходоки из мужиков в новое учреждение проникали через своих в зал и рассаживались с котомками между депутатами. Был даже случай, что два из них голосовали, и приставам Думы пришлось удалять их силой. Члены из мужиков продавали желающим попасть в Думу свои входные билеты. Один из таких членов был схвачен на Шпалерной полицией. Очутившись в столице, мужики пустились в промысел. Один поступил дворником (депутат Думы - дворник - это что-то. - |