История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
Указом от 27 апреля 1722 г., в том же году издается Указ о должности генерал-прокурора Сената (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. VI. N 3978 и 3979). Последняя должность с самого начала аккумулировала в своих руках огромную власть, впоследствии, по мнению А.Д. Градовского, позволившую ей превратиться в фактического премьер-министра в царствование императриц Елизаветы и Екатерины II. Единственный перерыв в функционировании этого должностного лица наблюдался в краткий период господства ВТС. Последним новшеством в структуре Сената в правление Петра I явилось назначение Указом от 18 января 1722 г. герольдмейстера (Указом от 5 февраля 1722 г. ему дана инструкция). По общей своей должности герольдмейстер наследовал дела прежнего Разрядного приказа. Следующая серьезная реорганизация структуры Сената наступает уже в 1730 г., когда Указом от 1 июня Сенат разделяется на несколько департаментов: 1) духовных дел; 2) военных и морских дел; 3) камер-коллежских дел; 4) дел юстиции и челобитий; 5) купецких и государственных заводов; тогда же определяется и состав каждого департамента Сената: четыре-пять сенаторов. Следующая крупная реформа структуры Сената, совпавшая по времени с умалением его власти, произошла в 1763 г. В Санкт-Петербурге учреждаются четыре департамента, в Москве из прежней Сенатской конторы - два департамента. Первый департамент по этой реформе ведал государственные внутренние и политические дела; второй - судебные дела (кассация и апелляция); третий - управление губерний, состоявших на особом положении (Малороссия и Остзейский край); четвертый - дела из Военной и Адмиралтейств-коллегии; все перечисленные департаменты находились во второй столице. В Москве бывшая Сенатская контора преобразована была в первый департамент, в который перешли все прежние дела, подведомственные конторе, во второй - апелляционные дела; во многом этот московский департамент конкурировал с деятельностью второго петербургского департамента. В правление императора Павла I в состав Сената вводятся многочисленные экспедиции, образованные из реорганизованных коллегий. Наконец, при императоре Александре I Сенат, "яко верховное место правосудия и исполнения законов" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 19908), получает окончательное свое положение в виде органа подчиненного управления. Последнее вместе с тем было установлено de facto только в ходе последующей практики, так как выражение закона - Уч. Сената 1802 г. de iure оставляло за ним некоторую роль в делах верховного управления. Подобная терминологическая путаница существовала, надо сказать, вплоть до 1917 г.; это было обусловлено тем, что формально Император продолжал числиться его председателем (ст. 4 Уч. Сената изд. 1892 г.), несмотря на то что доктрина русского государственного права начала XX в. считала это положение "анахронизмом". В дальнейшем, особенно по СЗРИ изд. 1857 г., Сенат был разделен на 12 департаментов: с первого по пятый, а также межевой и герольдии (последний преобразован в особый департамент только в 1848 г.) находились в Санкт-Петербурге; шестой, седьмой и восьмой - в Москве; девятый и десятый - в Варшаве. В 1876 г. в связи с введением в губерниях бывшего Царства Польского действия Судебных уставов 1864 г. варшавские департаменты были упразднены, такая же участь постигает и московские. Дела упраздненных департаментов отходят к петербургским, в составе которых равно производится реорганизация - появляются специальные кассационные департаменты согласно ст. ст. 114 и 115 Уч. суд. уст. 1864 г., состав и порядок работы которых мы рассмотрим ниже в параграфе, посвященном судебной системе Империи. Таким образом, к изданию Уч. Сената 1886 г. последний превращается в высшую судебную инстанцию, попутно осуществляющую административный надзор в порядке административной юстиции: первый, второй герольдии, межевой ведали теперь делами высшего административного надзора и управления; с четвертого по седьмой ведали дела апелляционного и кассационного порядка. Важно при этом отметить, что в 1802 г. должность генерал-прокурора (фактического премьер-министра второй половины XVIII в.) соединилась с должностью министра юстиции и превратилась в исключительно правоохранительную власть. Верховный Тайный Совет. Верховный Тайный Совет и учрежденный впоследствии на его месте Кабинет Министров в период с 1726 по 1741 г. представляли собой реальную попытку, хоть и олигархического порядка, учредить в России некое подобие глав центральных ведомств, осуществляющих управление страной. Поэтому представляется вряд ли правильной точка зрения М.Ф. Владимирского-Буданова, посчитавшего, что ВТС был учреждением центрального управления. ВТС создавался по Именному указу от 8 февраля 1726 г., в котором достаточно четко было обозначено ratio самого учреждения. "А понеже усмотрели мы, что тайным действительным советникам и кроме сенатского правления есть немалый труд в следующих делах: 1) что они часто имеют по должности своей, яко первые министры, тайные советы о политических и о других важных государственных делах; 2) из них же заседают некоторые президентами в первых коллегиях... от чего в первом и весьма нужном деле в Тайном Совете немалое им чинится помешательство, да и в Сенате в делах остановка и продолжение, от того, что они за многодельством не могут вскоре чинить резолюции на государственные внутренние дела. Того для за благо мы рассудили и повелели с нынешнего времени, при дворе нашем, как для внешних дел, так и для внутренних государственных важных дел, учредить Верховный Тайный Совет, при котором мы будем сами присутствовать". Этим же Указом постановлялось, что председателем Совета является Императрица, все доклады на высочайшее имя от Сената и коллегий полагалось подавать только через него; коллегии сносятся с Сенатом посредством промеморий, т.е. простых уведомлений. Таким образом, верховники создавали орган, в значительной степени устранявший от дел верховного управления не только Сенат, но и даже самого монарха. В подтверждение последнего тезиса можем указать на протокол заседания ВТС от 8 февраля 1726 г., по результатам которого и был издан указ о создании самого Совета. В протоколе значилось: "Понеже Ея Величество во оном Тайном Совете свое президентство сама управляет и причина имеется уповать, что она персонально часто присутствовать будет, и того ради оный Тайный Совет толь наименьшее за особливый коллегиум или тако почтен быть может, понеже оной токмо Ея Величеству по облегчению в Ея правительства бремени служит все дела скорее отправлены и решены, и государства прекращения рассуждение иметь будет, дабы толь безопасны высоким Ея именем указы выходили". Последнее означало, что формально монарх мог проявлять свою указную (законодательную) власть только через ВТС. Формально перед нами четкое указание на правительство, единую властную корпорацию, создаваемую по формуле King in the Council или Kongen i Statsradet, если брать очевидный шведский образец российского Совета. Вместе с тем Екатерина I все же отказалась утверждать пункт протокола вышеупомянутого заседания Совета, в котором устанавливалось непременным условием заслушивание последним проектов всех указов, идущих на подпись к Императрице. В дальнейшем, после подтвердительного Указа от 28 марта 1726 г., ВТС, развив бурную деятельность, пошел по пути самостоятельного расширения собственной компетенции, в частности, он стал своей властью назначать сенаторов и во многом способствовал ревизии результатов преобразований Петра I. Поднявшись на недосягаемую высоту власти в краткий период междуцарствия, Совет закончил свое существование в первый же год правления императрицы Анны Иоанновны, но потребность в органе, принявшем бы на себя значительную часть бремени высшего государственного управления, оставалась, в связи с чем на смену Совету приходит Кабинет Министров. Кабинет Министров. Кабинет министров появляется впервые на месте ВТС уже по Указу от 10 ноября 1731 г., фактически подтвердившему указ, данный месяцем ранее (от 18 октября 1731 г.). По своему положению Кабинет полностью соответствовал правительственному органу, так как восполнял промежуток в системе органов государственной власти между коллегиями и Сенатом, с одной стороны, и Императрицей - с другой. Первоначальный состав Кабинета определялся в три человека. Компетенция его не распространяется сперва широко, но постепенно расширяется и она в основном за счет подчинения Кабинету Министров все новых и новых органов управления. В частности, к нему в прямое подчинение со временем перешла Тайная канцелярия - ведомство всемогущее на Руси. Далее, вскоре после создания Кабинет получает в свое заведование дела внешних сношений, руководство армией и флотом. Заведование последней категорией дел в силу вещей заставляет его подчинить своему надзору все финансовое управление страной. С 1735 г. подписи трех членов Кабинета Министров стало достаточно, чтобы указ, подписанный им, приравнивался по значению к указу за собственноручной подписью Императрицы: "Никаких наших словесных указов, кроме тех, которые за подписанием собственные Наши руки или за руками Наших кабинетных министров, не принимать и в действо не производить" (Указ от 9 июня 1735 г.). Однако, как замечают исследователи, должной функциональной значимости в системе высших органов государственной власти Кабинет Министров не получил. Тому было две причины. Первая общая причина заключалась в рыхлой и неопределенной структуре самого Кабинета; между его членами не было установлено сколько-нибудь правильного распределения компетенции. Вторая причина, субъективная во многом, заключалась в системе фаворитизма - явлении практически неизбежном при гинекократии, существовавшем в России на протяжении 75 лет галантного века. Фаворит является не просто болванчиком (предметом амурного поклонения - так называли любовников в то время), но и всесильным министром, подчас распоряжающимся государственными делами по собственному усмотрению. Все вышеперечисленные факторы в целом способствовали тому, что к концу правления Анны Иоанновны Кабинет постепенно утратил собственное государственное значение, превратившись во что-то вроде личной канцелярии Императрицы, чем не замедлил воспользоваться Сенат. Наконец, как отмечал А.Н. Филиппов, деятельность Кабинета Министров способствовала в историческом плане становлению института контрасигнатуры, поскольку "в конце 1738 года императрица повелела, чтобы представляемые ей для подписи именные указы и резолюции были контрассигнованы кабинет-министрами" [Филиппов. 1916/C/710]. De iure контрассигнатура устанавливается только в 1906 г. (ст. 24 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.). Совещательные органы при монархе. Верховный Тайный Совет и Кабинет Министров были, пожалуй, единственным примером за весь XVIII в., когда в России создавались на постоянной основе специальные учреждения, в той или иной мере структурированные и наделенные компетенцией, похожей на правительственную. В дальнейшем, несмотря на все возрастающую потребность в координации деятельности сначала президентов коллегий, а затем и министров, монархи и монархини создавали учреждения, по своей юридической природе более похожие на специальные комитеты, комиссии ad hoc, как их называют юристы, нежели на постоянно действующую правительственную коллегию министров. Так, императрица Елизавета Петровна, первоначально восстановив деятельность Сената (по Указу от 12 декабря 1741 г.), не помышляла о создании некоего подобия Кабинета при своей особе. Но обстоятельства, вызванные вступлением России в войну против Пруссии на стороне Франции и Австрии (Семилетняя война), однако, вынуждают и ее для руководства дипломатическими и военными делами в ходе названной войны создать некое подобие координирующего органа: Конференцию при Высочайшем Дворе. В значительной степени эта Конференция взяла в свои руки функции Верховного главнокомандования, для выполнения которых в период войны в любом государстве необходима координация действий всех важных органов. Соответственно к концу войны роль Конференции только усилилась. В краткое правление императора Петра III Конференция была переименована в Совет при Высочайшем Дворе (Указ от 18 мая 1762 г.). В состав Совета входило восемь человек, которым вверялся надзор за верховным управлением и отправлением дел в коллегиях и Сенате. При воцарении императрицы Екатерины II Совет этот упраздняется, но ввиду нападения Турции на Россию учреждается Императорский Совет, который Указом от 17 января 1769 г. переименовывается в Совет при Высочайшем Дворе. Самим Указом устанавливался срочный его характер - только на период войны, но и после ее окончания он продолжал действовать. В задачу Совета входило информирование и консультирование императрицы - компетенция, таким образом, была чисто совещательной. Вместе с тем одновременно с Указом, учреждавшим этот Совет, был дан специальный Наказ о порядке учрежденному по нынешним военным обстоятельствам Совету. Анализ этого акта показывает, что Совет имел все шансы превратиться в постоянно действующий совещательно-консультативный орган при Императрице, поскольку (а) ему придавалась четкая система организации, (б) вверялась определенная компетенция. Организация екатерининского Совета представляла собой трехуровневую структуру: общее заседание под председательством Императрицы, на котором, как показала практика, могли решаться чрезвычайно важные государственные вопросы; так, незадолго до своей кончины Екатерина II поставила перед его членами вопрос о лишении Павла (тогда цесаревича) прав на наследование престола и передаче их внуку Александру. Несмотря на явное желание монархини, члены Совета воспротивились этому. Формально они связаны были положением Манифеста самой Екатерины о вступлении ее на престол после переворота 1762 г. (или "революцией", как назвал это событие в своих "Записках" Г.Р. Державин); так как последним подтверждалось право Павла на престол, сама Екатерина обещала править до его совершеннолетия. Далее, Совет подразделялся на два департамента: политических и военных дел. При Совете Наказом учреждалась канцелярия. Заседания Совета, согласно Наказу, проводились регулярно два раза в неделю. Это учреждение было одним из немногих, которое не затронул в своей политике император Павел I, но которое было преобразовано следующим императором Александром I, в Непременный совет. Последний был учрежден Указом от 30 марта 1801 г. для рассмотрения важных государственных дел. Во многом этот орган может быть понят как прообраз двух важнейших позднейших учреждений, поделивших друг с другом высшие правительственные функции: Государственный совет и Комитет Министров. Первоначально от Непременного совета отпочковался Комитет Министров, уже в 1802 г., но более стройную организацию и общую компетенцию он получает только по реформе Сперанского 1810 - 1811 гг. Оба эти органа в неизменном виде и компетенции просуществовали до первой русской революции, когда Кабинет Министров был вовсе упразднен, а Госсовет получил новую организацию и ведомство. |