История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
Понятие коллегии. Коллегии вводятся под влиянием западноевропейских образцов, но не копируют эти образцы слепо. Вместе с тем было бы неправильно в этой связи считать и исключительно оригинальной природу петровских учреждений, так как прямое указание на западные образцы мы находим в законодательстве той эпохи: "А дабы иноземцы не удерживаемы были от приезда в Россию опасением, чтобы их не подвергали установлениям, судебной расправе или роду наказаний, несообразным с их земскими законами и обычаями, того ради мы сим и в силу сего повелели из иноземцев, искусных в делах военного штаба, образовать Тайную военного совета коллегию, имеющую состоять из президента, советников, секретарей и других канцелярских служителей" (п. 3 Указа 1702 г. // ПСЗРИ. 1-е изд. Т. IV. N 1910). Важно подчеркнуть, что иностранцы, подведомственные данной коллегии, подлежали суду по "законам Божеским, а потом по римскому гражданскому праву и другим народным обычаям" (Там же). Вообще впервые слово "коллегия" упомянуто именно в этом Указе. До окончательного учреждения коллегий в 1717 г. Петр живо интересовался иностранным опытом. Так, полагают, что первый проект создания новых административных органов ему представил еще в 1699 г. англичанин Ф. Ли, в результате Бурмистерская палата, созданная в том же году, явилась первым опытом коллегиального устройства. Позже появлялось еще несколько проектов: барона Гюйссена, генерала Вейде, барона Бреверна, барона Любераса, знаменитого ученого Лейбница - все они в некоторой степени повлияли на форму коллегий и порядок их работы. Впрочем, из советов Лейбница получилось только учреждение в России Академии наук, существующей и поныне. Несмотря на первые опыты (относившиеся уже к 1715 г.), работа коллегиальных учреждений оказалась весьма неудовлетворительной. Царь тем не менее в еще большей степени укрепился в полезности самой идеи коллегиального принятия решений для российской администрации. Как известно, старая приказная система основывалась на принятии решений единоличной властью; по мысли Петра, такая система была крайне неудобной, следовательно, ее необходимо было менять. Система коллегий. История коллегий в качестве устоявшегося органа центрального управления начинается с Указа 1717 г.: "О штате коллегий и о времени открытия оных" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3129). Указом устанавливалось: "Начать надлежит всем президентам с нового года сочинять свои коллегии и ведомости отовсюду брать, а в дела не вступать до 1719 года, а с будущего года конечно зачать свои коллегии управлять. А понеже новым образцом еще не управились, того ради 1719-го управлять старым манером в тех коллегиях, в 1720 году новым президентам, которые ныне не в Сенате, сидеть в Сенате с будущего 1718". Несколько дней спустя последовал еще один указ (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3133), создававший девять коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинскую, Адмиралтейскую, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур. Ровно через год выходит другой указ, которым устанавливался следующий порядок распределения ведомств по коллегиям.
Отсюда видно, что только одна коллегия полностью восприняла компетенцию одного приказа, а именно Посольского. В дальнейшем компетенция Коллегии иностранных дел перешла в ведомство Министерства иностранных дел. Весь 1718 г. шла активная подготовительная работа, именно в этот год некоторые коллегии обзаводятся собственными регламентами, которые впоследствии входят в Генеральный регламент всем коллегиям 1720 г., "по которому Государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярии и кантор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправление своего чина подданнейше поступать имеют". В 1721 г. учреждается Духовная коллегия, вскоре переименованная в Синод. В 1722 г. учреждается Малороссийская коллегия, в том же году разделяются ведомства Берг- и Мануфактур-коллегий на два самостоятельных учреждения. Далее к коллегиям присоединяется Вотчинная коллегия, учрежденная на месте Поместного приказа, Главный магистрат и некоторые другие. Одновременно продолжают действовать старинные приказы. Фактически система центрального управления весь XVIII в. была смешанной. При преемниках Петра коллегиальная система испытала колоссальные трудности. Помимо несуразности самого способа принятия решения в них за коллективно принятое решение никто не нес персональной ответственности, уже при самом Петре сказалась такая трудность, как нехватка грамотного и квалифицированного чиновного аппарата. Дело доходило до того, что Петр назначал в некоторые коллегии на руководящие должности (асессоров) пленных шведских офицеров! Начиная с правления Екатерины II, т.е. через 40 лет после создания коллегий, они переживают период существенных метаморфоз и в конце концов превращаются в отдельные департаменты новых министерств. При создании министерств в 1802 г. соблюдается старый порядок расписания ведомства коллегий по отдельным министерствам:
Структура коллегий. Коллегию возглавлял президент, под руководством которого находилось присутствие коллегии - главный ее рабочий орган, ответственный за принятие решений по существу. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Особенностью присутствия коллегии во времена Петра было то, что кто-либо из советников или асессоров обязательно должен был быть иностранцем (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3129). Коллегиальное управление отрицало начало личного руководства, что зримо проявлялось в должности президента коллегии и членов ее присутствия. Вот, например, как трактовался вопрос распределения компетенции между ними: "В коллегии президенты не имеют особливого труда или надзирания, но генеральную и верховную дирекцию, а дела между советниками и асессорами тако разделяются, что каждому как из происходящих в коллегии дел определенная часть, так и над канцеляриею и конторами и над делами и трудами оных особливое надзирание дается, яко о том в партикулярных инструкциях коллегиев пространно усмотреть можно" (гл. VIII Ген. рег. 1720 г.). В 1726 г. произошла реорганизация состава присутствия, теперь оно состояло из президента, вице-президента, двух советников и двух же асессоров. Последнее новшество было объяснено тем, что "в таком множайшем числе членов в управлении дел лучшего успеха не находится, но паче в разногласиях в делах остановка и помешательство происходит", - гласил указ того же года. Следующее структурное подразделение коллегии - ее канцелярия, впоследствии усилившая свою роль в управлении, несмотря на изначальный технико-вспомогательный свой характер. Уже известным Указом 1717 г. ее состав определялся следующим образом: секретарь, нотарий (нотариус), актуарий (архивариус), регистратор, переводчик, подьячии трех статей. Глава XXVIII Ген. рег. 1720 г. определяла состав канцелярии уже следующим образом: секретарь, нотариус, переводчик, актуариус, регистратор, канцеляристы и копиисты. Из этих должностных лиц, конечно, наиболее экзотической была должность переводчика. Вот как она определялась самим актом: "Переводчика должность в коллегиях есть чтоб оное, что до коллегии касается и ему дано будет, из иностранного языка на русский явственно и ясно переводил, дабы сенс справедлив и мнение подлинного письма в переводе согласно было" (гл. XXXI Ген. рег.). Помимо прекрасного образчика тарабарщины, на которой написано громадное большинство актов Петра, этот представляет собой доказательство еще и рабского копирования иноземных порядков, поскольку переводчик был предназначен для составления справок по иностранному законодательству, которое подлежало практически механическому применению в коллегиях, что послужило еще одной причиной упадка этих учреждений. Кроме того, по Генеральному регламенту в каждой коллегии по штату полагалось иметь особого фискала, который "должен смотреть, чтоб все порядочно по данным регламентам и указам управляемо было, правдою и доброю ревностью, а кто в том погрешит, о том он о всем фискальски в коллегию доносить должен" (гл. XLV Ген. рег.). Наконец, каждой коллегии полагалось иметь "ко услуге своей одного вахмистра и канцелярских слуг, которым всегда быть подлежит в прихожей, и когда в колокольчик позвонят, войтить и принять повеление" (гл. XLV Ген. рег.). Интересным новшеством в масштабе всей страны можно назвать практику откомандирования молодых людей в канцелярии коллегий, "чтоб прилежным списыванием дел в письме и в арихметике обучались и прислучающиеся ваканции, ежели они к делу способны и доброй натуры и поступки суть употребляемы быть могли" (гл. XXXVI Ген. рег.). Таким образом, вместе с учащимися юнкерской школы при Сенате эти молодые люди составляли первое ученое сословие, получающее более или менее правильное юридическое образование. Первый университет в России (Московский) с юридическим факультетом был открыт только в 1755 г. Назначение технического персонала коллегий подлежало ведомству Сената, почин избрания - самой коллегии. Члены присутствия: асессоры и советники назначались Сенатом, президента и вице-президента - Император. Кандидатуру вице-президента ему представлял Сенат. Решение коллегия принимала большинством голосов: "...по том во всем коллегии каждое дело обстоятельно рассуждают, и наконец с низу, не впадая один другому в речь, голосы свои дают, и множайшему числу голосов следуют; а ежели голосы равны, по оным следовать, с которым президент соглашается" (гл. VI Ген. рег.). Малозначительные дела, однако, решались в канцелярском порядке (гл. VIII. Там же). Весьма важную особенность в деятельности коллегий составляла реализация (исполнение) указов, данных по их предметам ведомства от Императора или Сената. Глава IV Генерального регламента притом различала уже устную и письменную форму такого указа: "Дела разумеются, о которых надлежит письменный указ, те, которые в действо производить, не те, которые к сочинению действа надлежат". Последующая практика ( |