История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
[Нольде. 1911. С. 121 - 122]. Характерно при этом то, что по времени такая коренная реформа Совета совпала с изданием Манифеста от 17 октября 1905 г., выражением чего послужило опубликованное Высочайшее повеление от 18 октября 1905 г.: "Государь Император Высочайше соизволил повелеть Председателю Комитета Министров статс-секретарю графу Витте принять меры к объединению деятельности министров впредь до утверждения законопроекта о Совете Министров" (ПВ. N 222. 18 октября 1905). Фактически данное Повеление санкционировало подготовленный к тому времени проект нового Положения о Совете Министров, которое и было утверждено в качестве закона (Именным указом) 19 октября 1905 г., явившегося позднее источником гл. 5 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г., при дальнейшей кодификации - гл. 11 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. Значение Учреждения Совета Министров 1905 г. по условиям того времени трудно переоценить, так как этот акт явился очень подробным законом, регулировавшим статус и полномочия единого Правительства России. Самым главным нововведением закона было учреждение постоянно действующего главы правительства - Председателя Совета Министров и существенное сужение практики всеподданнейших докладов министров в обход самого Совета. Окончательно практику таких докладов искоренить не удалось. В частности, это обусловливалось приданием ведомству трех министров: иностранных дел, Двора и уделов военного статуса, определяющегося скорее положениями ст. ст. 8, 12 - 14 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г. и ст. 14 Указа от 19 октября 1905 г. как ведомств, находящихся в прямом подчинении Императора. В остальном только Председатель Совета Министров мог теперь входить со всеподданнейшими докладами, которые требовали резолюции Государя (ст. 7 Указа от 19 октября 1905 г.); министры, в случае необходимости получения такой резолюции, обязаны были вносить свой доклад в предварительном порядке в Совет: "Такие всеподданнейшие доклады вносятся на рассмотрение Совета его Председателем или же, по соглашению его с подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью, докладываются сими последующими непосредственно Государю Императору, при том в случае надобности в присутствии Председателя Совета Министров" (ст. 17 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.). Однако после успокоения страны Император de facto возобновил прежнюю практику заслушивания всеподданнейших докладов. Впрочем, она не была соизмерима с прежней, кроме того, всегда следует помнить, что законодательство предоставляло такое право Императору по ведомству трех вышеупомянутых министров. В добавление к трем министрам дальнейшая практика установила право самостоятельного доклада Государю в обход Совмина Государственного контролера, обер-прокурора Синода, таким же правом пользовались и председатели внесоветских органов: Совета обороны, Адмиралтейств - совета, Комитета финансов и некоторые другие. Другой важнейшей новеллой в отношении Совета Министров явилось учреждение поста Председателя Совмина - формального премьера, главы правительственной коллегии страны. Несмотря на явную новизну этого органа, отсутствие прямых аналогий, как говорил барон Б.Э. Нольде, "председатель не pimus inter pares, каким являются председатели многих наших административных коллегий; его должность не почетное удаление от дел, скрашенное внешним почетом и правом руководить прениями авторитетной коллегии, какой была, например, должность дореформенного председателя Комитета Министров. Напротив, Председатель Совета Министров пользуется такими правами по отношению к другим членам Совета, которые ставят их в подчиненное по отношению к нему положение, и, вооруженный этими правами, он является представителем Совета перед Верховной властью, с одной стороны, и перед законодательными учреждениями - с другой" [Нольде. 1911 : 175]. Нам же представляется возможным увидеть в этой административной фигуре кумуляцию компетенции и прав некоторых высших должностных лиц Империи. Прежде всего представляется возможным указать на должность Председателя Комитета Министров, чье формальное положение главы коллегии и вытекающие отсюда процедурные права (руководство заседанием и т.п.) унаследовал глава правительства; также представляется возможным указать на сферу компетенции министра внутренних дел, который, по признанию современников, до конституционной реформы являлся фактическим премьером - лицом, несшим всю полноту ответственности за формирование и осуществление внутренней политики Империи. Одновременно с этим можем сослаться на четкую юридическую формулу, выведенную бароном Б.Э. Нольде в его превосходном исследовании, которой он пытался объяснить природу власти Предсовмина: "Если закон по общему правилу не налагает на Монарха обязанности управлять при участии Совета Министров, то, напротив того, обязанность обращения к Совету Министров в делах управления самым категорическим и определенным образом возложена на министров. В этом основной источник авторитета и влияния этой коллегии на дела управления. Этот авторитет и влияние почерпается Советом не сверху, не путем делегации ему части прав Монарха, а снизу, путем делегации ему части полномочий отдельных министров" [Там же. С. 193]. * * * Итак, Председатель Совета Министров как глава Правительства Империи осуществлял общее руководство деятельностью Совета: он получил право всеподданнейших докладов, которым ранее пользовался каждый министр (ст. 7 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.); представлял Совет и любое из министерств по делам общего управления в Думе и Госсовете (ст. 6 отд. I. Там же); он требовал от подчиненных ему министров предоставления всех необходимых сведений (ст. 8 отд. I. Там же); приглашал на заседания Совета своей властью необходимое количество экспертов; санкционировал осуществление министрами мер по законодательным проектам и по делам общего управления (ст. 13. Там же). Вместе с тем предполагавшееся в прежних проектах наделение Предсовмина широкой дисциплинарной властью, например предполагалось предоставить ему единственному право представлять Императору кандидатуры на тот или иной министерский пост, право инициировать перед ним отставку того или иного министра, не состоялось. Вместо этого принята была статья неопределенного содержания: "Предположения начальников ведомств, принадлежащих к министерскому устройству, о замещении главных должностей высшего и местного управления поступают на обсуждение Совета Министров" (ст. 15 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.). Одновременно с этим к ведению исключительно Императора относились назначения по ведомствам: военному, иностранных дел, Двора и уделов. Председатель не наделялся правом решающего голоса в случае разделения мнений членов Совмина поровну (ст. 16. Там же). По составу Совмин периода 1906 - 1917 гг. не претерпевал серьезных изменений, единственное новшество - это упразднение председательствования в нем Императора, хотя ст. 5 отд. I Указа от 19 октября 1905 г. предусматривала случаи, когда "Императорскому Величеству благоугодно председательствовать в Совете Министров, Председатель Совета участвует в нем на правах члена". Членами Совета являлись все министры и главноуправляющие ведомств, состоящих на правах министерств, начальники прочих учреждений присутствовали на заседаниях Совета Министров "лишь по предметам своего ведомства" (ст. 2 отд. I. Там же). Как мы указывали выше, Предсовмина мог приглашать на заседания Совета экспертов. Дальнейшая практика существования Совета Министров как коллегиального правительственного органа была подвержена разноплановым, подчас противоположным влияниям и направлениям. Огромное значение для положения Совмина имели и личностные качества его Председателя. В этой связи история правительственной коллегии после 1906 г. может делиться на два периода: при П.А. Столыпине и после него. Мощь и государственный ум Петра Аркадьевича Столыпина, планы его реформ по преобразованию государственного управления России, осуществись они, как знать, не прошло бы по стране "красное колесо". Другая сумма влияний выражалась в интенсификации управления различными отраслями государственной жизни. В этой связи привлекает внимание практика создания межведомственных комитетов под эгидой Совмина: малый Совмин (так он именуется в литературе), посвященный рассмотрению технических и малозначительных дел, подведомственных Совету; Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, созданное в 1907 г. в связи с изменением статуса Императора - Великого князя: между ним и этой провинцией после 1906 г. стала Государственная Дума (подробно этот вопрос мы рассмотрели выше); Комитет по заселению Дальнего Востока, образованный в 1909 г. в рамках общей столыпинской аграрной реформы, и др. Вместе с тем расширение общей государственной политики, направленной на вмешательство государства в экономику, ставило перед правительством задачу более широкого и глубокого регулирования различных областей жизни общества. Мы бы погрешили против истины, если бы не упомянули и обратных тенденций, во главе которых стоял Император; они были направлены к постепенной ревизии всех конституционных актов 1905 - 1906 гг. Об этом достаточно много писалось до революции и после. Если оставить в стороне непозволительный тон, составлявший отличительную черту советской историографии по этому вопросу, то в целом придется согласиться, что во многом советские историки были правы. Но во многом - не значит, что во всем. Личность Николая II, убитого большевиками вместе с детьми, обязывает видеть в его попытках "реставрации" доконституционных порядков лишь шаги к улучшению далеко не идеального порядка управления Россией после 1906 г. Он понимал эти шаги так, как мог, но это вовсе не повод к предвзятой обструкции его политики; очевидно, что речь в данном случае может идти только о той системе ценностей, которой он руководствовался, и о той, которой руководствуются его хулители. Нападение Германии на Россию в августе 1914 г. поставило перед ней задачу организации управления армией и тылом, управления всем народным хозяйством. Немаловажную роль в реорганизации промышленности страны на военный лад сыграла система так называемых особых совещаний - уникальных органов управления отдельными отраслями промышленности. Совещания создавались под руководством соответствующего министерства, включая одновременно представителей промышленных кругов и рабочих. Всего по Закону от 17 августа 1915 г. было создано четыре особых совещания: по обороне; по перевозкам; продовольствию и топливу. Система возглавлялась Особым совещанием по обороне и действовала в теснейшем взаимодействии с органами военного и гражданского управления. Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Среди разнообразных органов, которым в разные периоды истории Империи поручались те или иные правительственные функции, обращает на себя внимание еще один - личная канцелярия монарха, с помощью которой он осуществлял свои прямые функции по верховному управлению. Можно сказать, канцелярия Императора существовала всегда, и только в период правления Екатерины II и Николая I это учреждение приобрело исключительное значение для координации политики органов центрального управления, вообще руководства всей внутренней, а подчас и внешней политикой. При Екатерине II ее личная канцелярия пока еще не совпадала с Советом при Высочайшем дворе, но уже давно историками было обращено внимание на выдающуюся роль в управлении Империей статс-секретарями этой монархини. Николай I доводит систему личного управления страной до совершенства, в связи с чем особое значение в его тридцатилетнее царствование приобретает СЕИВК. По своей природе это орган с исключительной компетенцией, стоящий над всеми остальными существовавшими на тот момент установлениями государственной власти. Исключительность компетенции и особенность положения обусловлены тем, что само это ведомство работало под непосредственным руководством (не председательствованием) Императора. Отчасти даже можно заключить, что Император являлся в ней простым чиновником. Многое в полномочиях и положении канцелярии, конечно же, объясняется и личными чертами императора Николая I - этого "донкихота самодержавия". СЕИВК состояла из нескольких отраслевых отделений: I отделение образовано в 1826 г. под управлением особого статс-секретаря. Первоначально оно разбирало бумаги усопшего императора Александра I, но впоследствии круг ведомства отделения расширяется и ему доверен надзор за исполнением указов и распоряжений Императора. В дальнейшем I отделение приобретает контрольные функции над властью министров, нередко рекомендуя Николаю I сместить одного и назначить другого на министерский пост. С 1846 по 1857 г. в его составе существовал особый инспекторский департамент. II отделение СЕИВК образовано в 1826 г. из комиссии законов Государственного Совета. В дальнейшем всю свою историю до 1892 г. II отделение трудилось над кодификацией русского права, что с успехом ему удавалось. В указанный год II отделение преобразовано было в кодификационный отдел Госсовета. III отделение образовано в 1826 г. на месте особой канцелярии МВД. Здесь необходимо сделать небольшое историческое отступление. В петровские времена Тайная полиция, заведовавшая мерами государственной безопасности, сосредоточена была в знаменитом Преображенском приказе, который в 1718 году преобразован был в Тайную канцелярию - ведомство с неопределенной компетенцией и от этого с неограниченными возможностями. При Петре II Тайная канцелярия упраздняется, с тем чтобы возродиться вновь в 1731 г. под именем Канцелярии тайных розыскных дел; в 1743 г. значение этого ведомства усиливается, так как ему отныне дается право внесудебной расправы без какой-либо контрольной власти над ним. Император Петр III, которому сильно досталось от историков, своим знаменитым Указом от 21 февраля 1762 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XV. N 11445) упразднил эту организацию, запретив попутно использовать знаменитое выражение "Слово и дело" <1>. Екатерина II первоначально подтверждает силу Указа своего супруга, но в конце царствования создает Тайную экспедицию, которая получает очень много работы в беспокойное царствование Павла I. Одним из первых своих указов Александр I в 1801 г. упраздняет эту экспедицию, но дела по ее ведомству не кассируются, а передаются в разные учреждения. Одно время существовало даже особое Министерство полиции (с 1810 по 1819 г.). В 1811 г. большинство этих дел снова аккумулируется уже в Особой канцелярии МВД, на основе которой в 1826 г. и создается III отделение СЕИВК. В 1827 г. к нему прикомандировывается особый корпус жандармов; в 1837 г. жандармский корпус сливается с отделением в одно целое. -------------------------------- <1> До этого исторического момента обращает на себя внимание более ранний Указ от 7 апреля 1742 г., которым запрещалось посылать в Тайную канцелярию лиц, описавшихся в царском титуле, - ранее это трактовалось как crimen laesae majestatis. Здесь же отметим, что при Петре III после запрещения выражения "Слово и дело" любители доносов стали кричать: "Секрет!", за что по распоряжению свыше велено было таких нещадно пороть с наставлением: "Коли знаешь секрет, так и содержи его в тайне" [Гольцев. 1896. С. 151]. Жандармы как род военно-полевой полиции появились в России в 1716 г. по Воинскому уставу Петра Великого, гл. XLV которого трактовала о генерале гевалдигере или румормейстере: "Понеже правосудие всюды содержано имеет быть, того ради потребно есть, чтоб сие и при войску чинено было, дабы всем непорядкам благовременно упредить и добрые порядки содержать". Уже тогда для исполнения полицейских обязанностей жандармскому генералу передавалась в подчинение небольшая конная команда. В 1815 г. отдельный Борисоглебский драгунский полк был переименован в жандармский и личный состав его расквартирован по полкам русской армии; двумя годами позже из жандармских чинов в полках создаются особые команды, которые в свою очередь в 1827 г. получают особую организацию в виде отдельного корпуса, каковой, как мы уже сказали, и вливается в 1837 г. в III отделение. Таким образом, Россия обязана императору Николаю I правильной постановкой дела по военной и внутренней контрразведке. Причем организация оперативной и агентурной работы в III отделении была поставлена на такую недосягаемую высоту, что историки спецслужб до сих пор затрудняются определить масштаб деятельности Отделения. Совершенно точно известно, что Отделение "держало под колпаком" всю Россию и некоторые европейские страны, притом штат центрального аппарата Отделения не превышал 20 человек! К ведомству III отделения СЕИВК относились дела: высшей полиции; доставление сведений о сектантах и раскольниках, борьба с фальшивомонетничеством; надзор за политически неблагонадежными, выявление этих лиц среди населения; надзор за иностранцами (в данном случае губернатор являлся одним из органов по сбору таких сведений); заведование тюремным содержанием государственных преступников; ведение полицейской статистики. Именно со времен III отделения в Империи появились самые высокие здания в России, как шутили остряки тех времен: "Как войдешь - сразу Сибирь видна". В 1882 г. ведомство III отделения совмещено с ведомством отдельного корпуса жандармов и перешло под юрисдикцию МВД. IV отделение СЕИВК, созданное в 1826 г., состояло под управлением статс-секретаря и занималось управлением всех благотворительных учреждений ведомства императрицы Марии Федоровны. Вдова Павла I со временем сделалась почетной патронессой всех богаделен Империи. V отделение СЕИВК, созданное в 1836 г., работало над реформой управления государственными крестьянами; позднее, после образования Министерства государственных имуществ, в рамках этого отделения работали временные секретные комитеты по выработке мер к облегчению положения крепостных крестьян. Отделение прекратило свою работу в 1848 г. VI отделение СЕИВК создано было в 1842 г. для разработки мер по управлению Кавказом. В 1882 году Канцелярия упраздняет свою структуру и превращается в обычную личную канцелярию главы государства. § 4. Центральные органы государственного управления Российской империи Старая московская система приказного управления в царствование императора Петра I подвергается коренному реформированию - таково мнение большинства исследователей. Однако выше указывалось, что петровские преобразования не укладываются в привычную схему: упразднил старое и учредил новое. Сегодня многое из того, что делал Петр, может быть оценено как попытка модернизации, причем на основе старых традиций, никак не бездумное копирование заграничных образцов. Немаловажным при этом следует считать и то, что некоторые приказы пережили сами коллегии, благополучно просуществовав до начала XX в.! Так, Сибирский приказ был упразднен только при Екатерине II, когда многие коллегии исчезают и переводятся на уровень губернских правлений и казенных палат; Сыскной приказ упраздняется только в 1763 г., а Судный - в 1783 г. Тюремный приказ прекращает свое существование в 1904 г.! Впрочем, это было уже местное (сибирское) учреждение, но характер его деятельности был точным слепком со старомосковских порядков. |