История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
Наказа Екатерины II, что должно было, по мысли Императрицы, закончиться принятием нового акта, устанавливавшего новое уложение, т.е. создающего новую систему права. В основу формирования Уложенной комиссии 1767 г. отчасти был положен старый принцип созыва Земских соборов. Так, в нее входили представители государственных ведомств ex officio, в остальном полагалось посылать в Комиссию от сословий в определенной пропорции. Всего в Комиссии присутствовало 564 депутата: 28 от правительственных учреждений, 161 от дворян, 208 от городских жителей, 54 от казаков, 79 от государственных крестьян и 34 от инородцев. Важно отметить, что представителей от духовенства в данной Комиссии не было. История работы депутатов этого "законодательного собрания" хорошо известна и подробно описана и освещена в литературе как дореволюционного, так и советского периода, поэтому мы не станем подробно останавливаться на ее работе. Отметим только, что очень скоро депутаты стали проявлять самостоятельность как в своих речах, так и поступках, при этом обнаружилось, что состояние общих дел в России далеко от совершенства и Екатерина II, воспользовавшись нападением Турции на Россию, распустила Комиссию. Вплоть до 1906 г. в России более не предпринималось, за исключением указанных фактов, попыток призвать представителей от народа к разрешению общегосударственных дел. Учреждение Государственной Думы. Впервые о призыве представителей от народа к участию в решении дел общегосударственного значения было возвещено Манифестом от 6 августа 1905 г. Статья 1 Уч. Госдумы от 5 августа 1905 г., утвержденного вместе с Манифестом, устанавливала законосовещательный характер этого народного представительства, однако под давлением внешних обстоятельств Манифестом от 17 октября того же года объявлялось: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа облегчена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей" (ст. 3 Манифеста). Одновременно с изменением роли Государственной Думы потребовалось изменить и положение Государственного Совета. Августовским учреждением предусматривалось, что "законодательные предположения, рассмотренные Государственною Думою, вносятся с ее заключением в Государственный Совет" (ст. 48 Уч. Госдумы 6 августа 1905 г.), после обсуждения в котором законопроект представлялся на утверждение Императора. Таким образом, de iure Дума становилась придатком Госсовета, являлась чем-то вроде консультативной комиссии при нем и, следовательно, реализовывался на этом этапе еще проект М.Т. Лорис-Меликова, но в больших масштабах и при совершенно новых условиях. После издания октябрьского Манифеста и воспоследовавших за ним изменений был издан Манифест от 20 февраля 1906 г., которым изменялось положение как самой Думы, так и Госсовета. Последний становился в совершенно равное положение с Думой, превращаясь тем самым в особую, вторую палату общего института представительства. Но при этом Госсовет формировался на отличных принципах, нежели Дума. В него входила 1/2 часть членов по назначению от Императора, другая половина избиралась от сословных групп населения Империи, а также от земств. Последний элемент следует признать чрезвычайно важным, поскольку тем самым Совет призывался отражать мнение отдельных территорий Империи. В определенном смысле это был первый шаг в сторону формирования федеративного устройства Империи, несмотря на всю его осторожность и неопределенность. Новым Учреждением Государственной Думы от 21 февраля 1906 г. и Государственного Совета от 20 февраля 1906 г. окончательно устанавливались их положения как двух равноправных между собой палат законодательного корпуса. Государственная Дума избиралась населением Империи согласно специальному закону (Положение о выборах в Госдуму от 3 июня 1907 г.) сроком на пять лет (ст. 2 Уч. Госдумы 1906 г.). Из четырех Дум дореволюционной России только одна - третья - смогла проработать полностью отпущенный ей по закону срок легислатуры. Правом избирать и быть избранным в Думу обладали лица мужского пола старше 25 лет, не обучающиеся в учебных заведениях, не состоящие на государственной и военной службе (ст. 9 Пол. о выб. в ГД 1907 г.), не опороченные по суду и т.п. (ст. 10 Там же). Согласно избирательному закону значительное влияние на избирательное право оказывал имущественный ценз (ст. 12 Там же). При этом сохранялось старое правило, утвержденное еще в земские времена, что женщины могут участвовать в выборах косвенно, передавая свой имущественный ценз ближайшим родственникам мужского пола. Выборы проводились по мажоритарной системе, при которой победившим считался тот кандидат, который набирал в свою пользу больше всего голосов в данном округе. Одновременно с этим в избирательном округе, основу которого составляли губернии, области и города (ст. 1 Там же), учреждались специальные избирательные съезды, на которых, собственно, и происходили выборы депутатов (ст. 27 Там же). Всего созывалось несколько таких избирательных съездов в зависимости от сословной принадлежности избирателей: 1) съезд землевладельцев (дворян по преимуществу); 2) съезд уполномоченных от волостей (крестьяне); 3) съезд городских избирателей; 4) съезд уполномоченных от рабочих. Основным критерием, определявшим право участия в таких избирательных съездах, было владение имущественным цензом (ст. 28 Пол. о выб. в ГД - для землевладельцев (дворян и крестьян); ст. 32 - для городских жителей). Несколько иной принцип был положен в основу представительства от рабочих. Последние избирали от себя уполномоченных по пропорциональному принципу: по одному выборщику от каждой тысячи рабочих на предприятиях, число занятых на которых не менее 50 человек в каждом. Выборы были косвенными, сначала в уездах и городах избирались выборщики на губернский или областной съезды, потом на этих съездах происходили выборы уже непосредственно в Государственную Думу. Избирательный закон 1907 г. сменил аналогичный Акт от 6 августа 1905 г., по которому, согласно первоначальному замыслу, должны были проводиться выборы еще в законосовещательную Думу. Но последующие события вынудили правительство постепенно вносить в этот избирательный закон все новые и новые изменения, сущность которых сводилась ко все большей либерализации избирательной системы, пока состав I и II Дум не показал всю неподготовленность населения, а во многом даже и чрезмерные требования вожаков политических партий. В связи с чем был разработан новый законопроект, сменивший впоследствии прежний избирательный закон и внесший в него новые коррективы. В целом охранительные тенденции, воплотившиеся в Пол. о выб. в ГД 1907 г., принесли временное успокоение, позволив правительству сформировать работоспособную Думу, но в исторической перспективе и этот акт не сумел предотвратить метаморфозы, приведшие Думу в феврале 1917 г. к форме заговорщицкого клуба. Государственная Дума согласно своему Учреждению представляла собой автономно организованную единицу в общей системе органов государственной власти Империи. Полное ее конституирование происходило с избранием Председателя, в помощь которому избиралось два заместителя - товарища Председателя Госдумы. Выборы осуществлялись тайно и из числа депутатов самой Думы (ст. 9 Уч. Госдумы), в этом вопросе она радикально отличалась от Госсовета, председателя которого назначал царь. При этом следует отметить, что заседание Думы новой легислатуры открывал старший ее депутат, это правило было выработано в ходе самой парламентской практики и было внесено в Наказ Думы (ст. 1). Первое заседание I Думы открыл по поручению Государя статс-секретарь Фриш. Дума для предварительного рассмотрения вопросов, подлежащих ее ведению, могла образовывать специальные отделы и комиссии (ст. 5), председатели которых также избирались самой Думой из среды депутатов (ст. 11). Другим важным правилом, выработанным в ходе думской практики, было самостоятельное право определять собственную повестку дня. Наказ Думы гласил, что она заседает по понедельникам, вторникам, четвергам и пятницам. В остальные дни происходит работа в комитетах и комиссиях. Вопросы вносятся в повестку дня депутатами на последнем заседании, по ним проводится голосование. Время заседаний также определяется самой Думой. Общее руководство делопроизводством в российском парламенте осуществлялось Советом Думы (ее президиумом, как сказали бы сейчас) в составе: председатель, два его товарища, секретари Думы (ст. 12 Уч. Госдумы). Секретари представительного собрания Российской империи равно избирались Думой (ст. 24 Там же). Интересно отметить, что в ходе практики было установлено правило: в секретари избираются самые молодые по возрасту члены Думы. Все должностные лица Думы по выборам избирались на пятилетний срок. Закон не предусматривал вместе с тем возможность отозвания этого выборного должностного лица. При Думе учреждалась канцелярия (ст. 27). Особенно важным в опыте прошлого российского парламента было то, что Учреждение Государственной Думы предусматривало существование особого института думских приставов, назначавшихся Председателем. Общее руководство ими возлагалось также и на председателей думских отделов и комиссий. Главная обязанность пристава: "исполнение последовавших со стороны Председателя Государственной Думы распоряжений в виде поддержания порядка в ее помещениях" (ст. 28 Уч. Госдумы). Сразу необходимо отметить, что данный институт не худо было бы заимствовать и современной Думе России. Кворум для принятия законного решения составлял тогда не менее 1/3 от всего ее списочного состава (ст. 7. Там же). Особо стоит остановиться на внутренней структуре Думы. Как мы уже сказали, Госдума из своего состава образовывала комиссии. Согласно ст. 32 ее Наказа она избирала комиссии ad hoc и постоянные комиссии. В числе постоянных комиссий в порядке ст. 33 Наказа создавались следующие подразделения: 1) распорядительная комиссия - для рассмотрения дел, касающихся членов Думы, а также для решения административно-хозяйственных вопросов деятельности самого парламента; 2) бюджетная комиссия - для рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно сметы министерств и ведомств; 3) финансовая комиссия - для рассмотрения предварительных дел, касающихся финансового законопроекта; 4) комиссия по исполнению государственной росписи - для контроля за исполнением бюджета; эта комиссия активно сотрудничала с Государственным контролем, в ее заседаниях участвовали представители этого ведомства; 5) редакционная комиссия - для окончательного редактирования текста законопроекта; 6) библиотечная комиссия - для заведования библиотекой Думы; 7) комиссия для разбора адресуемой в Госдуму корреспонденции. Новая редакция ст. 33 Наказа пополнила Думу еще одной постоянной комиссией: по запросам. Данная комиссия переизбиралась во время каждой сессии. Специальных комиссий также было довольно много, вот, например, их список во II Государственной Думе: 1) об отмене военно-полевых судов; 2) о неприкосновенности личности; 3) о местном суде; 4) о свободе совести; 5) аграрная; 6) о местном самоуправлении; 7) о церковном законодательстве; 8) о народном образовании; 9) о рабочем законодательстве; 10) продовольственная; 11) о выработке Наказа; 12) о безработных; 13) для приема помещений; 14) об амнистии; 15) о привлечении 55 членов Госдумы. Численность членов Государственной Думы Российской империи не была точно указана в законодательных актах, поэтому мы приводим ниже специальную таблицу численности Думы первых четырех легислатур:
Источник: [Смирнов. 1998 : 607 - 610]. Депутаты Государственной Думы пользовались депутатской неприкосновенностью (ст. 15 Уч. Госдумы); лишение неприкосновенности могло последовать "за преступные деяния, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию" (ст. 22); здесь следует учитывать то, что по всем остальным случаям депутат обладал полным иммунитетом (ст. 15), при этом неприкосновенность могла снять только сама Дума (ст. 16). Из последнего правила, впрочем, делалась резонная ссылка на случай задержания депутата на месте преступления. Определенной особенностью депутатского статуса в России той эпохи были следующие случаи законного лишения думца его статуса: а) утрата русского подданства; б) утрата ценза, дающего право на участие в выборах; в) поступление на военную службу; г) назначение на государственную службу (ст. 18 Уч. Госдумы). Важной особенностью статуса дореволюционного депутата было то, что право прямо запрещало принцип так называемого императивного мандата (ст. 14 Уч. Госдумы), согласно которому избиратели могли бы влиять на своего избранника. Депутатам Думы выплачивалось значительное денежное содержание, оплачивались их путевые расходы, содержание квартиры и пр. (ст. 23. Там же). Предметы ведения Госдумы в общем были весьма многочисленны, но вместе с тем реального механизма реализации этих полномочий у дореволюционного "парламента" не было. Итак, согласно ст. 31 |