Политика доходов и заработной платы - П.В. Савченко, Ю.П. Кокина. Учебник под редакцией доктора экономических наук профессора П. В. Савченко, доктора экономических наук профессора Ю. П. Кокина

• Название: Учебник под редакцией доктора экономических наук профессора П. В. Савченко, доктора экономических наук профессора Ю. П. Кокина
• Анкор: Политика доходов и заработной платы - П.В. Савченко, Ю.П. Кокина.doc
• Дата: 08.05.2017
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: Политика доходов и заработной платы - П.В. Савченко, Ю.П. Кокина.doc
• Тип: Учебник; #7274
• Категория: Экономика. Финансы
• страница: 14 из 29

Глава 10. Социальные стандарты: формирование и использование

10.1. Предпосылки и условия социальной стандартизации

Понятие социального стандарта

Проблема социальной стандартизации имеет широкие границы, и ее конкретное содержание в значительной мере определяется со­стоянием экономики страны. На любом историческом этапе соци­ально-экономического развития общество предъявляет определенные требования к уровню и качеству жизни. Эти требования различаются в зависимости от принадлежности человека к той или иной социаль­ной, региональной или профессиональной группе. Совокупность этих требований и определяет стандарт жизни, или социальный стандарт.

В самом общем виде понятие социального стандарта характери­зует сложившийся уровень потребления тех или иных благ, который признается большинством населения или представителей той или иной общественной группы людей приемлемым (нормальным) для себя. Такого рода социальные стандарты всегда существуют в созна­нии людей. Однако они не имеют жестких границ и документально не оформлены.

Наряду с этим социальные стандарты могут использоваться госу­дарством в качестве инструмента управления социальным развитием при выработке социально-экономической политики, распределении направляемых в социальный сектор ресурсов, реализации социальных программ, закреплении и обеспечении социальных гарантий гражда­нам и решении других задач. В этом случае социальные стандарты приобретают вид четко зафиксированных нормативов. Они могут иметь обязательный или рекомендательный характер. Однако во всех случаях государство устанавливает правила их применения.

Минимальные социальные стандарты

Для решения задач в сфере потребления, обеспечения минималь­ных государственных социальных гарантий гражданам используются главным образом минимальные социальные стандарты. Однако для ре­гулирования отношений в сфере экономики минимальных социаль­ных стандартов недостаточно, так как их применение не создает не­обходимых стимулов для эффективного экономического развития. Например, если налоговая система будет ориентироваться только на низкодоходные группы населения, она не сможет успешно решать задачи как при формировании доходной части бюджета, так и в сти­мулировании экономического развития.

Проведение рыночных преобразований потребовало коренных изменений в распределении ресурсов в обществе. Это привело к су­щественному ограничению роли государства и особенно его феде­рального уровня в распоряжении финансовыми ресурсами. При этом объем социальных обязательств государства не только не сократился, но и существенно возрос в связи с кризисным состоянием экономики.

Ситуация, сложившаяся в социальной сфере, характеризуется рядом негативных тенденций остается неустойчивой динамика ре­альных доходов населения, сохраняется высокий уровень дифферен­циации различных социальных групп по размеру денежных доходов, и при этом значительная их часть имеет доходы ниже прожиточного минимума. Недостаток ресурсов, которыми располагает государство, не позволяет в полной мере реализовывать конституционные гаран­тии граждан в сфере образования, здравоохранения и культуры. Ост­рой проблемой для ряда регионов является задолженность по оплате труда работникам бюджетных организаций и выплате пенсий. Сни­жению остроты указанных проблем могла бы способствовать кон­центрация финансовых ресурсов бюджетов различных уровней на ре­шении приоритетных задач социальной политики.

В связи с этим наибольшую актуальность приобрел вопрос о фор­мировании системы государственных минимальных социальных стандартов в качестве нормативной базы обеспечения конституцион­ных гарантий гражданам. Впервые эта задача сформулирована в еже­годном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 1995 г., где указывалось, что даль­нейшее совершенствование бюджетно-финансовой работы должно осуществляться с использованием государственных минимальных стандартов по основным показателям уровня жизни В Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие россий­ской экономики в 1995—1997 годах» в качестве приоритетного на­правления социальной политики также рассматривался учет при фор­мировании бюджетов различных уровней государственных мини­мальных социальных стандартов, например минимального потреби­тельского бюджета.

Решение этих задач потребовало разработки и принятия законо­дательных норм, регулирующих процесс социальной стандартизации. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что орга­нами государственной власти различных уровней устанавливаются и обеспечиваются государственные минимальные социальные стандар­ты, отражающие основные жизненные потребности населения, вы­полнение которых гарантируется государством. Дальнейшее развитие нормы социальной стандартизации получили в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Фе­дерации». Социальные стандарты в качестве инструмента бюджетной политики и регулирования межбюджетных отношений закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

10.2. Состояние социального нормирования

Социальные нормы и нормативы

В практической работе при формировании бюджетов различных уровней применяется система социальных норм и нормативов по ши­рокому кругу показателей. Значительная часть законодательно уста­новленных или закрепленных другими правовыми актами социаль­ных норм определяет минимальные государственные гарантии и ре­гулирует главным образом сферу доходов, заработной платы, заня­тости, социального обеспечения.

Посредством указанных норм обеспечиваются конституционные права граждан. Большинство этих норм являются обязательствами го­сударства перед различными группами населения и должны обеспе­чиваться за счет его финансовых ресурсов. Однако размеры устанав­ливаемых государством социальных норм во многих случаях опреде­лены без достаточных обоснований и пересматриваются в зависимос­ти от темпов инфляции и имеющихся финансовых ресурсов. При этом складывается общая тенденция к расширению их круга и относитель­ному снижению уровня регулируемых ими гарантий.

В отраслях социально-культурной сферы — образовании, здраво­охранении, культуре — при формировании бюджетов различных уровней используются социальные нормы и нормативы в натураль­ном выражении, разработанные министерствами и ведомствами. Ука­занные нормы и нормативы скорее можно считать рациональными. Они не ориентированы на реальные возможности деятельности от­раслей и носят рекомендательный характер. Органы власти субъектов Российской Федерации вправе корректировать указанные нормы и нормативы исходя из региональных особенностей и своих финансо­вых возможностей.

Социальные нормы и нормативы в отраслях бесплатного и льгот­ного обслуживания в силу их рекомендательного характера не имеют прямой связи с величиной текущих расходов и капитальных вложе­ний, необходимых для функционирования указанных отраслей. Од­нако их полное обеспечение финансовыми ресурсами нуждается в значительно больших средствах, чем реально выделяемые на эти цели ассигнования. В этих отраслях правовыми актами установлены также нормативы финансовых средств в виде доли валового внутреннего продукта или федерального и местных бюджетов. Эти нормативы пока практически не используются, поскольку оторваны от реального бюд­жетного процесса.

В указанных отраслях не закреплены законодательно наборы об­щедоступных благ и бесплатных услуг, оказываемых государственны­ми и муниципальными учреждениями образования, здравоохранения, культуры. Перечень учреждений, оказывающих такого рода услуги, законодательно установлен только для сферы образования.

Сложившаяся система социальных норм и нормативов недоста­точно структурирована. В ней не выделяются приоритетные показа­тели уровня жизни, связанные с решением неотложных жизненно важных проблем. Устанавливаемые социальные нормы и нормативы не содержат качественных характеристик, а их количественная вели­чина, как правило, недостаточно обоснована, поскольку в основу норм и нормативов не положены требования поддержания опреде­ленного стандарта потребления материальных благ и услуг. В резуль­тате не обеспечивается стабильность уровня государственных гаран­тий, поскольку увеличение стоимостного значения нормы или нор­матива не всегда сохраняет соответствующий набор товаров или услуг.

Совершенствование социального нормирования

Система социального нормирования требует разработки единых подходов к ее организации. Общее законодательство, регулирующее сферу стандартизации, для этой цели явно недостаточно. Закон Рос­сийской Федерации «О стандартизации», принятый 10 июня 1993 г., устанавливает правовые основы стандартизации, под которой подра­зумевается деятельность по установлению требований, обеспечиваю­щих государственную защиту интересов граждан и государства по­средством применения соответствующих нормативных документов.

При этом различаются государственные стандарты и стандарты отраслей, предприятий, общественных объединений. Требования, ус­танавливаемые государственными стандартами, являются обязатель­ными для соблюдения государственными органами управления, субъ­ектами хозяйственной деятельности. Разработка государственных стандартов, проведение научно-исследовательских работ по стандар­тизации, имеющих общегосударственное значение, подлежат обяза­тельному государственному финансированию. В соответствии с Законом государственные стандарты принимает Госстандарт РФ. Они вводятся в действие после их государственной регистрации.

Указанный Закон устанавливает общие принципы стандартиза­ции, которые в значительной мере применимы и к социальной сфере. Однако Законом не определяются понятие, общие требования, предъ­являемые к государственным социальным стандартам, и сфера их дей­ствия. В нем отсутствуют единые требования к содержанию, органи­зации разработки, утверждению, регистрации и порядку применения социальных стандартов. Более того, в Законе оговорено, что его дей­ствие не распространяется на отношения в социальной сфере, кото­рые регулируются другими правовыми актами.

10.3. Задачи социальной стандартизации и требования к социальным стандартам

Государственные минимальные социальные стандарты

Совершенствование системы норм и нормативов связано с фор­мированием государственной системы социальной стандартизации, которая обеспечивает создание принципиально нового механизма нормативно-правового регулирования государством развития всей весьма разнообразной по своей структуре социальной сферы.

Государственная социальная стандартизация представляет собой правовую регламентацию приоритетных социальных нормативов и норм в качестве государственных минимальных социальных стандар­тов. Использование государственных минимальных социальных стан­дартов способствует повышению значимости норм и нормативов, рег­ламентирующих приоритетные направления социальной политики, позволяет постоянно поддерживать реальное содержание основных государственных социальных гарантий.

Под государственными минимальными социальными стандартами следует понимать установленные законами Российской Федерации или решениями представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на определенный период мини­мально необходимый уровень социальных гарантий. Он выражен через социальные нормативы и нормы, отражающие важнейшие по­требности человека в материальных благах, общедоступных и бес­платных услугах, гарантирующие соответствующий уровень их по­требления и предназначенные для определения обязательного мини­мума бюджетных расходов на указанные цели. Определение государ­ственных минимальных социальных стандартов должно проводиться в рамках действующего законодательства, с учетом отечественного и мирового опыта.

Для определения государственных минимальных социальных стандартов в сферах образования, здравоохранения, культуры и иных услуг было бы правомерным понятие стандарта связывать также с разрешенной к применению технологией, обеспечивающей опреде­ленное качество обслуживания.

Установление государственных минимальных социальных стан­дартов в Российской Федерации должно быть направлено на решение следующих задач:

• совершенствование механизма реализации основных консти­туционных прав граждан;

• социальную защиту населения и удовлетворение важнейших потребностей человека в материальных благах и социальных услугах;

• определение видов гарантированных социальных выплат и услуг за счет бюджетов всех уровней и государственных внебюджет­ных фондов;

• обеспечение социальной стабильности и устойчивого развития общества;

• сохранение единого социального пространства страны на ос­нове выравнивания условий доступности потребления материальных благ и услуг в различных регионах России;

• нормативное обоснование формирования и исполнения бюд­жетов прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также государственных внебюджетных фондов;

• совершенствование межбюджетных отношений;

• концентрацию финансовых ресурсов на приоритетных направ­лениях социальной политики;

• оценку уровня социального развития Российской Федерации и отдельных ее субъектов.

Совокупность взаимосвязанных федеральных и региональных го­сударственных минимальных социальных стандартов образует сис­тему государственных минимальных социальных стандартов. Формирование системы государственных минималь­ных социальных стандартов Российской Федерации должно быть ос­новано на следующих основных принципах:

• безусловное соблюдение конституционных прав граждан;

• общедоступность социальной защиты и социальных услуг, за­крепляемых в качестве обеспечения государственных минимальных социальных стандартов;

• распределение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, регулирующими процесс форми­рования и использования государственных минимальных социальных стандартов;

• транспарентность (прозрачность) бюджетного и внебюджетно­го финансирования расходов по обеспечению государственных ми­нимальных социальных стандартов;

• всесторонняя обоснованность устанавливаемых государствен­ных минимальных социальных стандартов;

• предоставление всем социальным слоям и группам равных га­рантий;

• гласность и информированность населения о государственных минимальных социальных стандартах;

• ответственность органов государственной власти и управления за применение и соблюдение государственных минимальных соци­альных стандартов.

Виды социальных нормативов и показателей

В рамках конкретных направлений социальной стандартизации в качестве государственных минимальных социальных стандартов могут использоваться следующие виды социальных нормативов и норм:

• нормативы (нормы) номенклатуры объектов социальной стан­дартизации (ассортимент, перечень, набор и т.п.);

• нормативы (нормы) количества объектов социальной стандар­тизации (объем в натуральном или стоимостном выражении);

• нормы качества объектов социальной стандартизации;

• нормативы времени предоставления объектов социальной стан­дартизации (предельные сроки обслуживания, периодичность и т.п.);

• нормативные соотношения объектов социальной стандарти­зации.

При формировании системы государственных минимальных со­циальных стандартов следует исходить из действующих законодатель­ных и нормативных актов, регулирующих отношения в социальной сфере.

Целью разработки государственных минимальных социальных стандартов является их использование при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а обеспечение государственных минимальных социальных стандартов осуществля­ется органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации и органами местного самоуправления. Поэтому выбор соци­альных нормативов и норм и их правовая регламентация в качестве государственных минимальных социальных стандартов должны ори­ентироваться прежде всего на компетенцию органов управления субъ­ектов Российской Федерации и местного самоуправления, включать наиболее массовые виды выплат населению и общедоступных и бес­платных услуг отраслей социальной сферы, финансируемые за счет бюджетов различных уровней. Выбранные для установления указан­ных стандартов показатели, характеризующие набор услуг, должны быть по возможности агрегированными и позволять рассчитывать фи­нансовые нормативы для формирования бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией.

На федеральном уровне устанавливаются единые для всей терри­тории стандарты размеров денежных выплат и наборов социальных услуг в натуральном выражении. Государственные минимальные со­циальные стандарты Российской Федерации, установленные в нату­ральном выражении, следует пересматривать не реже одного раза в пять лет. Стандартизируемые социальные показатели могут быть на­туральными и стоимостными, абсолютными и относительными, ин­тегральными или развернутыми в систему взаимосвязанных показа­телей.

Органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции вправе устанавливать минимальные социальные стандарты с уче­том местных условий и возможностей. При этом указанные стандарты не могут ухудшать условия, предусмотренные государственными ми­нимальными социальными стандартами Российской Федерации.

В качестве государственных минимальных социальных стандартов могут быть приняты только те социальные нормативы и нормы, ко­торые устанавливаются законодательными или нормативными акта­ми по соответствующим направлениям социальной политики.

Социальные стандарты должны быть обязательными для расчета финансовых нормативов при формировании соответствующих бюджетов. В связи с этим социальный норматив или норма могут быть включены в состав государственных минимальных социальных стан­дартов при соответствующем финансовом обосновании.

Обеспечение государственных минимальных социальных стан­дартов должно иметь приоритетное значение как при формировании, так и при исполнении бюджетов всех уровней. Ответственность за соблюдение государственных минимальных социальных стандартов следует ограничить рамками средств, предусмотренных на эти цели в бюджетах соответствующих уровней.

Контроль за полнотой и своевременностью финансирования мер, направленных на реализацию государственных минимальных соци­альных стандартов, осуществляется в установленном порядке орга­нами, контролирующими исполнение соответствующих бюджетов.

10.4. Направления социальной стандартизации

Прожиточный минимум

Разработку государственных минимальных социальных стандар­тов следует осуществлять по двум основным направлениям (группам). Первое из них связано с обоснованием норм прямого действия, ре­гулирующих прежде всего сферу денежных доходов граждан и обес­печивающих гарантии приобретения ими минимума благ и услуг, предоставляемых на платной основе. Второе направление охватывает сферу бесплатного предоставления минимума социально значимых услуг.

По первому направлению разработки государственных минималь­ных социальных стандартов в основу стандартизации должен быть положен прожиточный минимум по основным социально-демографи­ческим группам населения. В соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» прожиточный минимум представляет собой стоимостную оценку минимальной по­требительской корзины, включающей набор продуктов питания, не­продовольственных товаров и услуг, а также обязательные платежи и сборы. Потребительская корзина определяется для населения в целом и для трех основных социальных групп — детей, трудоспособного на­селения и пенсионеров, — минимальные потребительские наборы ко­торых существенно различаются.

Прожиточный минимум устанавливается для Российской Феде­рации в целом и по субъектам Российской Федерации. Потребитель­ские корзины в субъектах Российской Федерации различаются в за­висимости от природно-климатических условий, структуры населе­ния, национальных и региональных традиций потребления. В соот­ветствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими рекомендациями по определению потребительской корзины субъекты Российской Федерации отнесены по продуктам питания к 16 зонам, по непродовольственным товарам и услугам — к трем зонам.

Основу прожиточного минимума составляет набор продуктов пи­тания, который включает 35 наименований продуктов. Набор непро­довольственных товаров составлен с учетом сроков их службы. Ос­новную долю услуг составляют жилищно-коммунальные услуги и транспорт.

Минимум социально значимых услуг

Вторая группа реализации государственных минимальных соци­альных стандартов для отраслей социальной сферы может устанав­ливать минимальный фиксированный набор соци­ально значимых услуг, ограниченный по видам и объему, с указанием порядка их предоставления.

Перечень государственных минимальных социальных стандар­тов в отраслях социальной сферы следует увязывать с целями и за­дачами социальной политики, финансовыми возможностями госу­дарства. В рамках этой работы необходимо выделить по каждой от­расли приоритетные для того или иного этапа социально-экономи­ческого развития направления и основные показатели для разработки и реализации государственных минимальных социальных стандартов. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов — процесс сложный и достаточно длительный, который потребует выбора приоритетов и определенной последовательности.

В основе формирования государственных минимальных социаль­ных стандартов для отраслей социальной сферы должны быть поло­жения Конституции Российской Федерации, закрепляющие социаль­ные гарантии в соответствующих сферах. Конституцией установлено, что каждый гражданин имеет право на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, право на защиту от безработицы, социальную защиту, государственные пенсии и социальные пособия в установленных за­коном случаях; каждый гражданин имеет право на жилище; меди­цинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно; гарантируется общедоступность и бесплатность общего среднего и начального про­фессионального образования, а также общедоступность дошкольного и на конкурсной основе — бесплатность среднего профессионального и высшего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях; закреплено право каждого гражданина на пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Гражданам гарантируется право на полу­чение квалифицированной юридической помощи, которая в установ­ленных законом случаях оказывается бесплатно.

С учетом этих конституционных положений выделены приори­тетные направления социальной стандартизации-

• доходы населения, включая оплату труда и пенсионное обес­печение;

• социальная защита граждан,

• образование;

• здравоохранение,

• культура,

• социальное обслуживание населения,

• жилищно-коммунальное хозяйство,

• юридическая помощь гражданам

Важнейшим государственным минимальным социальным стан­дартом, регулирующим сферу доходов населения, является прожи­точный минимум по основным социально-демографическим груп­пам.

Государственными минимальными социальными стандартами в сфере оплаты труда устанавливаются минимальный размер оплаты труда, закрепленный федеральным законом, и тарифная став­ка (оклад) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы. Минимальный размер оплаты труда постепенно, по мере приближения к уровню, обеспечивающему вос­производство рабочей силы, станет исходной величиной для диффе­ренциации заработной платы по сложности, квалификации, условиям и сферам приложения труда, а также по другим критериям оценки трудового вклада работника, учитываемым в процессе заключения коллективных договоров между наемными работниками и работода­телями.

В сфере пенсионного обеспечения к стандартам сле­дует относить законодательно устанавливаемые минимальные размеры государственных пенсий по старости, по инвалидности, по случаю по­тери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий.

Государственными минимальными стандартами в сфере со­циальной защиты являются государственные пособия гражда­нам по безработице, пособия семьям с детьми, социальные пособия малоимущим.

К государственным минимальным социальным стандартам в области образования относятся общедоступные бесплатные ус­луги государственных и муниципальных образовательных учрежде­ний. В набор общедоступных бесплатных услуг включены услуги го­сударственных и муниципальных образовательных учреждений, пере­чень которых закреплен Федеральным законом «Об образовании» и устанавливается в качестве государственного минимального социаль­ного стандарта. В состав государственных минимальных социальных стандартов включаются нормы обеспеченности населения образова­тельными услугами государственных и муниципальных учреждений.

Качество услуг образования регулируется образовательны­ми стандартами. К минимальным социальным стандартам в сфере образования относятся также нормы социальной поддержки отдельных категорий обучающихся (детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с физическими и умственными не­достатками и др.).

Законом Российской Федерации «Об образовании» предусмотре­но установление государственных стандартов, определяющих общие контуры единой системы образования.

В соответствии с указанным законом утвержден государственный стандарт высшего профессионального образования, которым уста­новлены его структура, общие требования к содержанию высшего об­разования, к основным профессиональным образовательным про­граммам и условиям их реализации, обязательные дисциплины по каждому направлению и каждой специальности, нормативы учебной нагрузки, порядок разработки и утверждения государственных тре­бований к уровню подготовки выпускников.

Правительством Российской Федерации утвержден также порядок разработки государственного стандарта среднего профессионального образования, проводится подготовка государственных стандартов об­щего среднего образования.

Меры по стандартизации в сфере образования направлены на формирование единых критериев оценки его уровня и квалификации выпускников. Государственные образовательные стандарты, отражая качественную сторону деятельности отрасли, не затрагивают вопро­сов приоритетности направлений и специальностей образования, ма­териального и кадрового обеспечения государственных образовательных стандартов. Эти задачи должны решаться путем законодательного закрепления государственных минимальных социальных стандартов в сфере образования.

Государственные минимальные социальные стандарты в здра­воохранении, утверждаемые на федеральном уровне, должны обеспечить предусмотренные законодательством об охране здоровья услуги по оказанию амбулаторно-поликлинической, скорой и стаци­онарной медицинской помощи, а также услуги санитарного и про­филактического характера в государственных и муниципальных ле­чебно-профилактических учреждениях. К этим стандартам относятся перечень бесплатных услуг здравоохранения, финансируемых за счет бюджетов всех уровней и фондов обязательного медицинского стра­хования. В состав государственных минимальных социальных стан­дартов следует также включить нормативы обеспеченности услугами указанных учреждений.

Стандарты качества медицинского обслуживания устанавливают объем диагностических, лечебных и профилактических процедур, а также требования к результатам лечения.

К бесплатным услугам в сфере культуры относятся только услуги библиотек. Вместе с тем, учитывая высокую социальную зна­чимость этой сферы, к общедоступным услугам в связи с низким уров­нем стоимости билетов следует также отнести услуги музеев, театров, учреждений клубного типа, парков, зоопарков и ряда других учреж­дений культуры, перечень которых должен регулироваться соответ­ствующим законодательством. В качестве государственных мини­мальных социальных стандартов в сфере культуры устанавливаются перечень бесплатных и общедоступных услуг соответствующих уч­реждений и нормы обеспеченности ими населения.

Государственные минимальные социальные стандарты соци­ального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, ос­тавшихся без попечения родителей, и других категорий населения, нуждающихся в посторонней помощи и поддержке, включают пере­чень необходимых им услуг, нормы обеспеченности ими населения, а также нормы обеспеченности инвалидов и других нуждающихся средствами реабилитации.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства в качестве государственных минимальных социальных стандартов ус­танавливаются набор жилищно-коммунальных услуг, финансируемых с использованием средств бюджетов всех уровней, нормы потребле­ния жилищно-коммунальных услуг в расчете на одного жителя в год, социальная норма площади жилья, предельная стоимость предоставляемых услуг в расчете на одного жителя в год и другие показатели, предусмотренные законодательством в целях реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, к государственным минимальным социальным стандартам жилищно-коммунального хо­зяйства относятся нормы предоставления жилья малоимущим и иным предусмотренным законодательством категориям граждан бесплатно или за доступную плату.

В качестве государственных минимальных социальных стандартов юридической помощи гражданам устанавливаются виды бесплатной помощи, оказываемой адвокатами, а также перечень лиц, освобождаемых полностью или частично от уплаты государственной пошлины при совершении юридически значимых действий, опреде­ляемый федеральными законами.

По мере улучшения положения в экономике сфера социальной стандартизации может и должна быть расширена. При этом количе­ственные значения стандартов также должны возрасти.

10.5. Применение социальных стандартов

Нормативы финансовых затрат

При стабильном уровне финансирования социальной сферы и четком определении круга обеспеченных финансовыми ресурсами приоритетов социальной политики государственные минимальные социальные стандарты являются основой для расчета нормативов фи­нансовых затрат на предоставление государственных услуг по соответ­ствующим направлениям социальной политики.

Указанные финансовые нормативы представляют собой удельные показатели объема расходов в расчете на человека или организацию (учреждение) соответствующего типа. На основе финансовых норма­тивов расходов определяется минимальная бюджетная обеспечен­ность, которая, в свою очередь, является основой распределения средств финансовой поддержки регионов.

При этом все бюджета составляются и исполняются на основе приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением государственных минимальных социальных стандартов. Другие рас­ходы включаются в проект бюджета при условии соблюдения госу­дарственных минимальных социальных стандартов на уровне мини­мальной бюджетной обеспеченности.

Распределение средств финансовой поддержки регионов

При существующей нестабильности формирования доходной и расходной частей бюджетов различных уровней, а тем более нередком сокращении бюджетных ресурсов вряд ли целесообразно на федераль­ном уровне устанавливать фиксированные минимальные значения стандартов, финансирование которых гарантировано государством. Это может привести к фактической передаче федеральному бюджету финансирования минимальных расходов по соответствующим ста­тьям, что будет ограничивать самостоятельность субъектов Россий­ской Федерации в финансировании социальной сферы. Более оправ­данным было бы использование указанных показателей для распре­деления средств финансовой поддержки, выделяемых регионам из федерального бюджета через трансферты.

Определение регионов, нуждающихся в социальных трансфертах, и сумм их финансовой поддержки можно осуществлять в определен­ной последовательности. Исходной информацией при расчетах к про­екту федерального бюджета служит абсолютная величина социального трансферта регионам, закладываемая в проект, и данные об испол­нении региональных бюджетов в базовом году. Для более корректного ранжирования используются данные региональных бюджетов, «очи­щенные» от дотаций из федерального бюджета.

При ранжировании субъектов Российской Федерации по крите­рию среднедушевых расходов региональных бюджетов на социальную сферу применяется приведение этих показателей. В качестве коэф­фициентов приведения следует использовать соотношения между рассчитанными на основе минимальных социальных стандартов нор­мативными объемами финансирования отраслей социальной сферы по отдельным регионам. При расчете приведенных среднедушевых затрат региональных бюджетов на социальную сферу необходимо по­казатели среднедушевых затрат по каждому региону разделить на со­ответствующий этому региону коэффициент приведения. Ранжиро­вание регионов по критерию приведенных среднедушевых затрат на социальную сферу является исходным для определения регионов, нуждающихся в финансовой поддержке, а также размеров транс­фертов.

В дальнейших расчетах целесообразно использовать сумму сред­недушевых приведенных расходов по всем направлениям и статьям финансирования. Это позволяет учесть при определении нуждающих­ся в финансовой поддержке регионов их реальные возможности фи­нансирования социальной сферы в целом и исключить минимальные среднедушевые расходы по отдельным статьям, которые носят слу­чайный характер.

Распределение предусмотренных в федеральном бюджете средств на повышение минимального уровня расходов бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом величины отклоне­ния среднедушевых приведенных расходов на социальную сферу по каждому субъекту Российской Федерации от соответствующих расхо­дов по Российской Федерации в целом. Для этого может быть выделена группа субъектов Российской Федерации, среднедушевые приведен­ные расходы которых ниже средней величины по Российской Федера­ции, и определена по каждому из них величина расходов, недостающая до среднероссийского уровня. Общая сумма средств, выделяемых на повышение минимального уровня расходов бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации на социальную сферу, распределяется между ре­гионами пропорционально величине указанных отклонений.

Величина суммы финансовой поддержки, направляемой на со­циальную сферу, учитывается в общей сумме трансферта бюджету со­ответствующего субъекта Российской Федерации. Распределение этой суммы по направлениям и статьям расходов должно осущест­вляться органами управления субъектов Российской Федерации с уче­том ситуации в регионе.

Возможна также иная схема распределения социальных трансфер­тов нуждающимся регионам. При этом финансовая помощь оказы­вается регионам, имеющим наиболее низкие показатели приведенных затрат. Регион с наиболее низким уровнем обеспеченности собствен­ными финансовыми ресурсами уравнивается с предшествующим ему по уровню приведенных затрат. Указанная процедура повторяется до полного распределения средств, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.

Выводы

1. Социальные стандарты используются государством в качестве инстру­мента управления социальным развитием, при разработке политики доходов и заработной платы, распределении направляемых в социальную сферу ре­сурсов, реализации социальных программ, обеспечении социальных гаран­тий гражданам.

2. Основную часть установленных законодательными и нормативными актами социальных стандартов составляют минимальные социальные нормы в сфере доходов, заработной платы, занятости и социального обеспечения, гарантированные государством. По мере улучшения положения в экономике применение социальной стандартизации может быть расширено.

3. На федеральном уровне устанавливаются единые для России соци­альные стандарты размеров денежных выплат и наборов социальных услуг в натуральном выражении. Органы государственной власти субъектов РФ имеют право корректировать их с учетом местных условий, не сокращая уро­вень потребления и не ухудшая качества услуг.

4. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. При этом суммы финансовой поддержки регио­нам определяются исходя из общероссийских социальных стандартов.

Термины

Государственная социальная стандартизация

Социальный стандарт

Минимальный социальный стандарт

Система социальных норм и нормативов

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг

Минимальная пенсия

Прожиточный минимум

Потребительская корзина

Минимальный потребительский бюджет

Трансферты

Вопросы для самопроверки

1. В чем состоит различие социальных стандартов, существующих в со­знании людей и устанавливаемых государством?

2. Каковы причины приоритетности введения минимальных социальных стандартов?

3. Какие основные виды социальных норм используются в регулирова­нии социально-экономических процессов, в чем состоит их содержание?

4. Чем характеризуются государственная социальная стандартизация и государственный минимальный социальный стандарт?

5. Каковы задачи и принципы социальной стандартизации?

6. Какие требования предъявляются к социальным стандартам?

7. В чем состоят основные конституционные гарантии гражданам, оп­ределяющие направления стандартизации?

8. Какие социальные стандарты доходов населения установлены в Рос­сии?

9. Какие стандарты применяются в сфере бесплатных и общедоступных услуг?

10. В чем заключается роль социальных стандартов при формировании бюджетов и регулировании межбюджетных отношений?

11. Какова практика использования социальных стандартов для опреде­ления объемов социальных трансфертов на основе определения приведенных бюджетных расходов?