Политика доходов и заработной платы - П.В. Савченко, Ю.П. Кокина. Учебник под редакцией доктора экономических наук профессора П. В. Савченко, доктора экономических наук профессора Ю. П. Кокина
 Скачать 2.45 Mb.
|
Глава 7. Социальные трансферты и их роль в формировании доходов населения7.1. Сущность, функции и виды социальных трансфертовЗадачи системы социальных трансфертовСоциальные трансферты, или трансфертные платежи, представляют собой целенаправленную операцию перераспределительного характера, заключающуюся в передаче ресурсов в денежной и натуральной формах государственными и некоммерческими организациями (профессиональными, религиозными, благотворительными и т.п.) населению, главным образом на безвозмездной основе. К социальным трансфертам относятся пенсии, пособия, стипендии, дотации и другие выплаты по социальному обеспечению, а также бесплатные услуги, составляющие часть совокупных доходов граждан. В натуральной форме они состоят из товаров, индивидуальных рыночных и нерыночных услуг, предоставляемых конкретным домашним хозяйствам. Задачи, решаемые системой социальных трансфертов, можно разделить на несколько групп: • обеспечение населения социально значимыми услугами; • сокращение разрыва в уровне материального обеспечения работающих и неработающих членов общества, повышение жизненного уровня различных социальных групп населения, не вовлеченного в трудовой процесс; • смягчение негативных внешних эффектов периода приспособления населения к условиям рынка — росту нищеты и бедности, безработице и др. Особенно это касается социальных иждивенцев, у которых возможности адаптации к рыночным условиям во многом зависят от величины социальных трансфертов; • обеспечение необходимого количества и структуры воспроизводства трудовых ресурсов. Социальные трансферты являются неотъемлемой частью политики государства в социальной сфере. Система социальных трансфертов представляет собой одну из предпосылок обеспечения социальной справедливости в обществе, создания и поддержания политической стабильности. Формы социальных трансфертовСоциальные трансферты могут осуществляться в форме социального вспомоществования (помощи); путем предоставления совокупности государственных социальных гарантий, включая социальные льготы отдельным категориям населения (категориальные социальные услуги); в рамках социального страхования (добровольно-корпоративного и обязательного, государственного). Трансферты в форме социального вспомоществования (помощи) включают систему социальных благ и услуг, предоставляемых государством социально уязвимым группам населения на основе проверки нуждаемости. В данном случае социальные трансферты получают малообеспеченные слои населения, доходы которых ниже черты бедности, или прожиточного минимума, а также лица, попавшие в трудные жизненные ситуации. Им гарантируется поддержка государства при условии проверки соответствия доходов минимальным жизненным стандартам. При помощи социальных трансфертов происходит перераспределение налоговых доходов, полученных от всех налогоплательщиков, определенным слоям населения, уменьшая тем самым неравенство доходов в обществе. Через институт социальных трансфертов в форме социальной помощи реализуется концепция минимального гарантированного дохода. В широком смысле социальное вспомоществование включает также разнообразные формы добровольно-общественной благотворительности в пользу социально незащищенных групп населения. Ее оказывают профессиональные союзы, религиозные и другие общественные организации. Трансферты в форме социальных гарантий включают систему социально значимых благ и услуг всем гражданам без учета их трудового вклада и проверки нуждаемости. При этом реализуется принцип распределения по потребностям с учетом ресурсных возможностей общества, что определяет меру этих гарантий. Трансферты в форме социальных льгот представляют собой социальные гарантии отдельным категориям населения и носят универсальный характер. Трансферты, осуществляемые через систему социального страхования, призваны защитить население от различных социальных рисков, ведущих к потере трудоспособности и дохода, — болезней, производственных травм, профессиональных заболеваний, несчастных случаев, рождения и воспитания детей, безработицы, старости, смерти кормильца. Для этой категории трансфертов в отличие от предыдущих характерно не только перераспределение, но и своеобразное предварительное накопление средств, в том числе иногда и личных, образующих страховые фонды с целью последующей выплаты определенных средств при наступлении страхового случая. В России действует более 1 тыс. нормативных актов, предусматривающих те или иные социальные выплаты и охватывающих более 200 различных категорий населения — ветеранов, детей, инвалидов, учащихся и т.д. Наиболее обширная часть социальных трансфертов в Российской Федерации — пенсии, пособия, стипендии. Пенсия — это форма регулярных денежных выплат, предусмотренная законодательством в случае частичной или полной нетрудоспособности, потери кормильца, профессиональных рисков. Пенсионное обеспечение формируется в едином социальном пространстве, включающем единый порядок начисления и пересмотра пенсий, аккумулирование страховых средств и их выплат в едином внебюджетном Пенсионном фонде. Действующие в России условия пенсионного обеспечения определены и закреплены в федеральном законе о пенсиях. Пособие — это форма денежных выплат, регулярных или разовых, в предусмотренных законодательством случаях частичной или полной нетрудоспособности, тяжелого материального положения, поддержки семей с детьми, смерти родственников. В российском законодательстве предусмотрены пособия по временной нетрудоспособности, семейные и детские пособия, пособия по безработице и др. Например, на уровень жизни и формирование доходов семей оказывают позитивное воздействие социальные трансферты, предоставляемые женщинам в связи с рождением и воспитанием детей. Им установлено пособие по беременности и родам в размере среднего заработка (дохода) по месту работы. Женщинам, потерявшим работу и заработок в связи с ликвидацией или реорганизацией предприятий, учреждений, организаций пособие по беременности и родам выплачивается в размере 100% минимального размера оплаты труда, а женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, — 50% минимального размера оплаты труда. До достижения ребенком 16-летнего возраста (при обучении в общеобразовательной школе — до 18-летнего возраста) выплачивается ежемесячное пособие на детей в размере 70% минимальной заработной платы. Матерям-одиночкам последнее пособие выплачивается в двойном размере. Детям первого-второго года жизни бесплатно отпускаются специальные молочные продукты, а детям первых трех лет жизни — лекарства по рецептам врачей. Одиноким матерям, а также на детей военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, выплачивается ежемесячное пособие на ребенка до 16 лет (на учащихся — до 18 лет) в размере 105% (70+35) минимального размера оплаты труда. Дети из многодетных семей обеспечиваются бесплатной школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения. Им предоставлено также право бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок. Дети из многодетных семей в возрасте до 16 лет бесплатно получают лекарства по рецептам врачей; кроме того, им предоставляется бесплатное питание (завтраки и обеды) в общеобразовательных школах и профессиональных учебных заведениях. Меры по социальной защите лиц, потерявших работу, призванные обеспечивать минимально необходимые условия к существованию, состоят в выплате пособия по безработице. Пособие по безработице — это денежная помощь, которая выдается безработным при наличии стажа, уплате соответствующих взносов, регулярной регистрации на бирже труда в течение определенного срока. В соответствии с российским законодательством пособие по безработице должно быть не ниже 100% минимального размера оплаты труда. При наличии у безработного гражданина нетрудоспособных иждивенцев размер пособия увеличивается на 10% на каждого иждивенца, но максимальный размер его не может превышать размер среднего заработка по последнему месту работы. В первые три месяца пособие по безработице составляет 75% средней заработной платы на последнем месте работы, в течение следующих трех месяцев — 60%, а в оставшиеся полгода — 45%. В среднем пособие по безработице составляет 20% средней заработной платы. Кроме того, в случае расторжения трудового договора по инициативе работодателя государство гарантирует выплату стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации, возможность участия в оплачиваемых общественных работах и компенсацию затрат в связи с добровольным переездом в другую местность по предложению службы занятости. Стипендия — это форма регулярных денежных выплат студентам высших, средних специальных и учащимся профессионально-технических учебных заведений, обучающимся с отрывом от производства. В России доля населения, имеющего право на получение социальных трансфертов, составляет около 68%, т.е. почти 100 млн. человек могут претендовать и реально претендуют на них. При этом подавляющее число льгот предоставляется по категориальному принципу, т.е. льготы автоматически распространяются на всех подпадающих под данную категорию лиц независимо от материального положения. Помимо прямых денежных выплат населению к социальным трансфертам можно отнести финансирование текущих затрат в здравоохранении, образовании, культуре и т.п., а также субсидирование предприятий и организаций, оказывающих услуги социально незащищенным слоям населения, например субсидии жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту. Все формы социальных трансфертов зачастую взаимозаменяемы или дополняют друг друга. Например, социальные трансферты инвалидам могут состоять из различных по характеру выплат: средств, направляемых на содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и финансируемых исходя из нормативов затрат либо в порядке возмещения фактических расходов; ассигнований на закупку протезов, медикаментов, транспорта и т.п., для поощрения использования труда инвалидов и производства специфических товаров, в которых они нуждаются; средств на выплату пенсий, организации бесплатной выдачи протезов и др. Иногда одним и тем же денежным суммам соответствуют различные формы социальных трансфертов. Так, бесплатное предоставление товаров и услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего их государственного учреждения либо их предварительной закупки у поставщика. В любом случае трансфертам в форме бесплатной выдачи товаров предшествуют расходы на его производство в общественном секторе или на приобретение этого товара. 7.2. Развитие системы социальных трансфертов в переходный периодМодели системы трансфертовПри переходе России к рыночной экономике при отсутствии экономического роста и дефиците государственного бюджета система социальных трансфертов основывается на принципе государственной поддержки нетрудоспособных и малообеспеченных граждан. Другая модель трансфертов может строиться по принципу всеобщности социальных гарантий. Первая модель является наиболее дешевой для государства, поскольку основная масса населения удовлетворяет свои социальные потребности за счет личных доходов или средств работодателей. Однако остаются значительные слои населения, потребности которых оказываются неудовлетворенными ни за счет рынка, ни за счет государственных социальных программ. Всеобщность обеспечения определенного уровня доходов и социальных услуг отражает наиболее высокую степень государственных гарантий, но требует и более высоких расходов общественных ресурсов. Величина и тенденции изменения социальных трансфертов Представление о масштабах социальных трансфертов в РФ дает табл. 7.1. Таблица 7.1. Социальные трансферты
Социальные трансферты в 1997 г. составили 245 484,1 млрд руб. Из них пенсии—181 335,2 (73,9%); пособия—50 324,9 (20,5%); стипендии—3212,7 (1,3%); прочие трансферты—10 611,3 (4,3%) млрд руб. Каковы же были тенденции изменения системы социальных трансфертов за годы реформ? При рассмотрении расходов на социальные трансферты можно условно выделить два этапа. На первом этапе в процессе перехода к рынку резко сократился объем всех расходов государства. Однако социальные трансферты в номинальном выражении росли, особенно в 1993 г. Главными факторами такого роста были сворачивание социальных программ предприятий и стремление предотвратить значительное снижение социальных расходов в реальном выражении в условиях значительного спада объемов производства. Несмотря на эти усилия, в 1992—1994 гг. объем социальных трансфертов, перераспределяемых через государственный бюджет всех уровней, снизился в реальном выражении на 15%. В период высокой инфляции происходило быстрое обесценение всех социальных выплат. Государство пыталось защитить по крайней мере наиболее социально значимые статьи расходов — пенсии и денежные пособия, которые имеют конкретных получателей и потому их сокращение могло бы быть самым болезненным. Соответственно возросла доля прямых денежных социальных трансфертов в государственных социальных расходах. В результате относительно высоко защищенными среди беднейшего населения оказались пенсионеры (табл. 7.2). Таблица 7.2. Риск крайней бедности в России для различных групп населения в конце 1995 г. (%)
Дело, конечно, не в том, что пенсионеры быстрее, чем другие группы населения, приспособились к условиям рыночной экономики, а в том, что государство значительную долю средств социального бюджета направляло на защиту именно этой группы населения. Очевидно, что в переходной экономике оно обладает достаточным потенциалом для решения многих социальных проблем. Высокая доля детей среди бедного населения указывает на неэффективность системы семейных пособий и их безадресный характер. Однако масштабы сокращения бюджетных ресурсов в реальном выражении были столь велики, что не удалось предотвратить существенного обесценения даже «защищенных» статей. Наибольшему сокращению подверглись капитальные вложения, особенно в здравоохранении и образовании. Их оказалось легче всего сократить, подвергнуть секвестру, поскольку последствия этого сокращения проявляются не сразу, и сопротивление в бюджетных сферах оказывается наименьшим. На втором этапе в ответ на забастовочное движение в образовании, здравоохранении и других отраслях социальной сферы государство пытается маневрировать весьма ограниченными средствами. Временно нарастает доля бюджетных расходов на здравоохранение и образование, направляемых главным образом на поддержание заработной платы учителей и врачей на приемлемом уровне. Одновременно возрастает кризис поступлений (взносов) в социальные фонды, связанный с ростом «теневой экономики». Это налагает дополнительное бремя на бюджет. Начинается подготовка радикальной реформы основных социальных программ — пенсий, пособий по безработице, семейных пособий. Необходимо решить проблему ужесточения условий их получения и рационализации — сокращения круга пособий и унификации механизмов получения. 7.3. Финансирование социальных трансфертовНеобходимость перераспределения финансовых ресурсовФормирование единой системы социальных трансфертов на всех уровнях — федеральном, региональном и местном — с четким определением прав и ответственности каждого из этих уровней предполагает и определение источников их ресурсного обеспечения. Рыночной экономике свойственна тенденция к децентрализованному размещению ресурсов общественного сектора, центр тяжести решения многих социальных вопросов переносится в регионы. Поэтому уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права территорий расширяются. Прежде всего это касается источников доходов. Вместе с тем развитие самостоятельности регионов на основе углубления бюджетной децентрализации происходит постепенно, поскольку оно зависит не только от изменений законодательства, но и от социально-экономических факторов. Специфика экономических, национально-демографических, природно-климатических особенностей России требует формирования целостной и гибкой системы социальных трансфертов. Это предполагает активное взаимодействие бюджетов всех уровней, причем федеральный бюджет выполняет функции финансового обеспечения общегосударственных социальных гарантий через субсидии, субвенции, взаимные расчеты, трансферты и налоговые льготы республикам и регионам. Участие федеральных органов в формировании ресурсной основы социальных трансфертов обусловлено принципом справедливости, требующим обеспечить всему населению страны некоторый минимум не только денежных доходов, но определенных общественных благ. Единство государства и общества оказалось бы подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую приводил к существенным изменениям социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражданин. Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры системы социальных трансфертов определяются централизованно и находят выражение в федеральном законодательстве. Ряд важнейших гарантий, таких, как право на социальное обеспечение, бесплатную медицинскую помощь и образование, предусмотрен в Конституции РФ. В то же время ресурсные возможности регионов неодинаковы, что может вызвать чрезмерные различия в доступности этих благ для населения. Поэтому для справедливого распределения благ между потребителями — индивидами и их группами — необходимо перераспределять ресурсы между регионами. В переходной экономике сказывается неравномерность адаптации территорий к переменам и сложившиеся в прошлом различия в доходной базе бюджетов одного уровня. Зачастую они обусловлены не столько дифференциацией экономического поведения жителей регионов, сколько макроэкономической политикой прошлых лет, формировавшей территориальные пропорции на основе централизованных решений. Принцип справедливости требует, чтобы регионы, в которых эта политика привела к отставанию, получали помощь от других регионов и из центра. Поэтому в переходный период особенно велика потребность в бюджетных трансфертах. Следовательно, в переходной экономике существуют огромные перераспределительные потоки финансовых ресурсов: с одной стороны, от центра к регионам идут социальные трансферты, с другой стороны, от регионов к центру — налоги. Региональные источники ресурсовРесурсная база социальных трансфертов на региональном уровне формируется за счет следующих доходов. Во-первых, это налоги, самостоятельно устанавливаемые и собираемые территориальными органами власти. Во-вторых, осуществляются долевые отчисления в бюджет территории от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы. Из них существенную роль в формировании бюджетов субъектов Федерации играет налог на добавленную стоимость. В-третьих, в нижнее звено бюджетной системы из верхнего обычно поступают различного рода трансферты — субсидии, дотации, субвенции, представляющие собой формы помощи в покрытии расходов. Долевые отчисления предполагают нормативное закрепление за территориальным бюджетом стабильного источника дохода, тогда как трансферты зависят от частных решений органов, распоряжающихся бюджетным источником трансфертов. Зависимость от трансфертов ограничивает самостоятельность территории в разработке и реализации бюджетной политики. При прочих равных условиях желательно, чтобы доля трансфертов в доходах территориального бюджета была невысокой. Территориальные налоги и долевые отчисления от федеральных налогов имеют свои преимущества. Преобладание собственных налогов в доходной базе территориального бюджета обеспечивает максимальную гибкость и самостоятельность социальной политики региона. Высокой доле отчислений от федеральных налогов в территориальных бюджетах соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе этих налогов. Трансферты поступают в регионы не всегда своевременно и не в полном объеме. Недостаточное финансирование социальных трансфертов сопряжено и с «непрозрачностью» схемы движения прямых и обратных денежных потоков на уровне «бюджет региона — бюджет РФ», что приводит к дефициту информации о бюджетных возможностях системы социальной защиты и затрудняет ее планирование и развитие. Невыполнение государством своих социальных обязательств, иногда просто в силу сложившихся экономических условий, подталкивает местных руководителей к поиску мер, способных смягчить социальные последствия перехода к рынку. Например, вводятся разные налоги. Кроме того, трансфертные платежи, производимые федеральным центром, зачастую используются бесконтрольно и неэффективно. Увеличивается нагрузка на местные бюджеты. Прямые социальные трансферты финансируются как из федерального бюджета, так и из внебюджетных фондов и местных бюджетов. Например, из средств федерального и местного бюджетов финансируется выплата ежемесячного пособия на ребенка, осуществляются компенсации и выплаты женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, уволенным в связи с ликвидацией предприятия, учреждения и организации, выплачиваются пособия женщинам с детьми, проживающим в сельской местности, оплачиваются расходы на протезирование и изготовление ортопедической обуви, предоставляются пособия и социальная помощь гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других аварий. Из средств федерального и местного бюджетов также происходит возмещение ущерба репрессированным гражданам. Каждая республика в составе РФ, область, край и местные органы власти с учетом своих возможностей и условий могут разрабатывать дополнительные программы помощи малообеспеченным и нетрудоспособным гражданам и использовать разнообразные формы социальной поддержки — денежные выплаты, льготные кредиты и налогообложение, пособия на приобретение отдельных товаров и услуг, социальные ваучеры и кредитные карточки, купонные книжки, натуральные выдачи благ. Важное место в системе финансирования социальных трансфертов занимают целевые бюджетные и внебюджетные фонды — Пенсионный, социального страхования, Государственный фонд занятости и др. Образование таких целевых фондов обеспечивает гарантии социальной защиты и поддержки различных групп населения и отраслей социальной сферы (подробно см. гл. 13). Расширение источников финансированияНа современном этапе переходного периода происходит расширение источников финансирования социальных трансфертов. Часть из них финансируется частными компаниями и пенсионными фондами за счет взносов физических и юридических лиц. Это различные формы частного страхования от социальных рисков (разновидность добровольного страхования). Здесь действуют принципы рыночной эквивалентности индивидуальной оценки социального риска, зависимости размера возмещения от платежеспособности застрахованного лица и др. Добровольное страхование строится на принципах коллективной солидарности и взаимопомощи при отсутствии страховой поддержки государства. Становление системы социального страхования и обеспечения РФ связано с принятием законов «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (1990), «О занятости населения в Российской Федерации» (1991), «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (1991), а также указов Президента РФ о фонде социального страхования в РФ, о негосударственных пенсионных фондах, Гражданского кодекса РФ. С переходом к рыночной экономике возрастет роль отдельных граждан как плательщиков страховых взносов и расширится круг видов страхования. Возрастает значение фондов социального развития предприятий, учреждений и организаций, которые в переходный период оказывают определенную социальную поддержку трудовым коллективам и семьям работников. Они могут использоваться для оказания прямой материальной помощи работникам в приобретении жилья, товаров длительного пользования, садово-огородных участков, для финансирования объектов социальной инфраструктуры предприятий. Однако спад производства и убыточность многих предприятий, рост цен на важнейшие средства производства вынуждают администрацию и трудовые коллективы предприятий отказываться от содержания объектов социальной инфраструктуры, увеличивающих их убытки, стремиться к передаче их на баланс местных органов власти. Между тем отсутствует программа увязки приватизации государственных и муниципальных предприятий с передачей их социальной инфраструктуры на содержание местных бюджетов, многие из которых далеко не достаточны для финансирования дополнительных социальных объектов. Система социальных трансфертов в условиях рынка включает деятельность многочисленных благотворительных фондов и организаций, число которых растет. Наиболее крупными из них являются Фонд мира, Фонд культуры, Фонд милосердия и здоровья, Детский фонд и др. Эти фонды осуществляют свою деятельность на основе собственных уставов и оказывают целевую социальную поддержку различным группам нуждающихся, нетрудоспособных граждан, а также учреждениям социальной сферы, находящимся в бедственном положении (детские дома, музеи, школы-интернаты, дома престарелых, больницы и др.). Вместе с тем необходимы меры, противодействующие коммерциализации этих фондов, разработка и реализация политики их государственного регулирования, налоговых льгот и установление демократического контроля за их деятельностью. Этому способствует принятие федеральных законов «О некоммерческих организациях» (1995), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995), «О свободе совести и религиозных объединениях» (1997). Социальная защита интересов и прав граждан в условиях переходной экономики возложена также на многочисленные ассоциации трудящихся различных профессий (например, ассоциации медицинских работников, актерские гильдии), творческие союзы (композиторов, театральных деятелей, художников, писателей). 7.4. Реформа системы социальных трансфертовПредпосылки реформированияПреобразование прежней системы социальных трансфертов должно осуществляться на основе принципов, соответствующих рыночной экономике. В то же время становление их новой модели должно обеспечивать преемственность в социальной политике и соблюдение общественной солидарности и социальной справедливости. Организация системы социальных трансфертов в рыночной экономике имеет следующие предпосылки: сочетание государственного регулирования и рыночного саморегулирования; соответствие экономической эффективности и социальной справедливости; социальное взаимодействие государства, работодателей и наемных работников; смешанное финансирование социальных трансфертов, включающее государственные, добровольно-общественные (коллективные) и частные институты, коммерческие и некоммерческие организации, благотворительную деятельность предприятий, организаций и граждан. Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи рациональности и эффективности призваны определять направления, формы, структуру и масштабы социальных трансфертов. Структура и величина социальных трансфертов определяются как уровнем экономического развития страны, так и принятыми политическими концепциями, моделями либерализма или патернализма. Либеральная модель социальных трансфертов ориентирована на резкое сокращение уровня социальных гарантий, ограничение масштабов социального вспомоществования малообеспеченным. Основной упор делается на организацию самопомощи работников и добровольно-общественную благотворительность. Нельзя не признать, что подобная модель противоречит экономическим целям формирования социально ориентированной рыночной экономики, способствует распространению бедности в стране, которая за годы реформ стала массовым социальным явлением. Так, в 1998 г. в группу бедных вошли не только «традиционные» группы населения (многодетные и неполные семьи с детьми, одинокие пенсионеры и инвалиды, семьи с высокой нагрузкой со стороны иждивенцев, безработные), но и занятое в производстве население, прежде всего многие работники бюджетной сферы. Возник слой «новых бедных» — квалифицированных работников, оказавшихся безработными или длительное время не получающих заработную плату. При реформировании системы социальных трансфертов необходимо учитывать традиции предшествующего, более чем полувекового развития сферы социальных услуг с бесплатным обеспечением жильем, образованием, медицинским обслуживанием, услугами культуры, физической культуры и спорта для основной массы населения. За этот период был сформирован определенный уровень ожиданий социальных трансфертов у трудящихся. Основные задачи и направления реформОсобенность существующего положения заключается не просто в нехватке средств на социальные трансферты. Дело в том, что исчерпаны прежние источники их финансирования и недостаточно развиты новые. Государство оказалось не в состоянии полностью выполнять свои обязательства по финансированию социальной сферы и системы социальной защиты. Это обусловливает невозможность обеспечения социальных гарантий, выплат и льгот населению в объеме, предусмотренном федеральным законодательством, делает актуальным поиск путей реформирования системы социальной защиты. Вместе с тем на макроэкономическом уровне еще не выработаны четкие приоритеты. Недостаточно учитывается сложность решения двоякой задачи: повышения финансовой стабильности социальной сферы и роста поступлений от ее услуг и необходимости обеспечения доступа малоимущих к жизненно важным социальным благам. Невысокая эффективность действующей системы социальных трансфертов связана с крайне низким размером большинства пособий и пенсий. Особенно это касается выплат, рассчитываемых на основе минимальной оплаты труда. Размер пенсий большинства пенсионеров и других социальных трансфертов невелик. Эта величина связана с минимальной заработной платой, которая, в свою очередь, является расчетной единицей и не отражает размера прожиточного минимума. Поэтому большинство видов социальных выплат не обеспечивает государственные минимальные социальные гарантии населению и является своеобразными доплатами. Очевидно, что одной из важнейших задач переходной экономики является формирование нового механизма регулирования социальных трансфертов, которые должны обеспечить доход на уровне прожиточного минимума. Реформа системы социальных трансфертов предусматривает их независимость от минимального размера оплаты труда и их индексацию на основе величины прожиточного минимума в зависимости от значимости каждого вида выплат. Недостаток сложившейся в России системы социальных выплат и пособий состоит также в том, что при их назначении не учитываются доходы семьи, т.е. не учитывается принцип адресности. Только один вид социальных льгот — жилищные субсидии — предоставляется при проверке нуждаемости. В результате распределение социальных пособий, льгот и субсидий оказывается не в пользу беднейших слоев населения. По оценкам экспертов Международной организации труда (МОТ), только 19% всей суммы социальных трансфертов в РФ приходится на долю семей с доходом ниже прожиточного минимума. В развитых странах и некоторых странах Центральной и Восточной Европы доля суммарных социальных трансфертов, приходящаяся на семьи, живущие за чертой бедности, достигает 50%. В России же, по данным исследований, более 40% суммы пособий по безработице приходится на наиболее обеспеченные семьи, а на безработных из 10% самых бедных семей—лишь 1%. Обеспеченные семьи аккумулируют 72% всей суммы льгот на приобретение лекарств, а наименее обеспеченные — только 28%. Около 65% пособий по временной нетрудоспособности получают в самых обеспеченных семьях и лишь 11% — в самых необеспеченных. Аналогичное положение и по другим социальным выплатам и льготам. До тех пор пока пособия на детей будут сохранять универсальный характер, любое перераспределение средств в пользу малоимущих будет иметь минимальный эффект и вряд ли способно стать действенным средством борьбы с бедностью даже при значительном увеличении их доли в бюджете. В регионах предпринимаются попытки ввести проверку нуждаемости при назначении пособий на ребенка и выделить из семей с доходом ниже прожиточного минимума те, которые наиболее нуждаются. Но эти усилия из-за отсутствия законодательной базы не дают должного результата. Формирование эффективной системы социальных трансфертов, основанной на дифференцированном учете нуждаемости и целевой поддержке социально уязвимых групп населения, требует значительных расходов — трансакционных и трансформационных издержек. Они включают и точный учет всей суммы доходов граждан путем предоставления деклараций о доходах, и государственный контроль за фактическими доходами, и установление нормативных критериев порога бедности, малообеспеченности, средней и высокой обеспеченности населения. Эффективность различных методов оценки нуждаемости можно определить по охвату малоимущих семей социальными пособиями, по уровню административных расходов на организацию выплаты пособия, а также по численности персонала, связанного с организацией выплаты пособия. Сложившуюся в результате реформирования систему социальных трансфертов можно представить в следующем виде. Лица, не способные вносить вклад в формирование страховых фондов, должны получать социальную помощь в пределах установленных гарантий. Остальные члены общества должны быть охвачены обязательным страхованием в пределах четко установленных гарантий, не превышающих уровень, который соответствует требованиям социальной справедливости и эффективности. Государство должно способствовать дополнению обязательного общественного страхования добровольным частным, в том числе в сферах, на которые общественное страхование не распространяется. Трудный вопрос перехода к новой системе социальных трансфертов — определение их меры, с тем чтобы не попасть в «ловушку бедности», не подорвать стимулы к работе у трудоспособных членов общества, не вызывать иждивенческие настроения у экономически активной части населения. Например, необходимы изменения оснований предоставления пособия по безработице. Нередко создаются условия, при которых лица, получающие это пособие, утрачивают заинтересованность в поисках работы и профессиональной переподготовке или находят работу в тех секторах экономики, где распространено уклонение от налогообложения. К факторам, снижающим эффективность действующей системы социальных трансфертов, следует отнести и недоучет региональной специфики, определяющей исторически сложившиеся предпочтения населения. В разных регионах и у разных групп населения существует различное понимание социальных стандартов, характеризующих качество жизни. Например, у россиян признаком благосостояния и принадлежности к той или иной социальной группе является не столько само по себе наличие того или иного имущества, сколько количество «предметов аналогичного назначения» (холодильников, телевизоров, автомобилей и т.п.). В результате даже 70% представителей российского среднего класса считают, что социальные гарантии материальной поддержки в случае нужды, безработицы, старости, болезни, инвалидности и т.п. необходимы, но сейчас они их не имеют. (В Германии только 2,3% чувствуют свою незащищенность.) Система социальных трансфертов, как указывалось, должна строиться таким образом, чтобы не нарушалось соответствие между требованиями социальной справедливости и эффективности. На практике размер социальных гарантий, которые способно предоставить общество, зависит не только от его представлений о справедливости, но и от ресурсных возможностей. Последние, в свою очередь, определяются состоянием экономики и структурой населения. Социальные трансферты направляются нуждающимся, чаще всего неработающим, за счет работающей части населения. Текущие поступления от этой части обычно играют ведущую роль в их финансировании. Если соотношение численности нуждающихся в выплатах с общим числом работающих существенно не меняется, указанное обстоятельство не создает особых проблем. Однако дело обстоит по-иному, если, например, сложилась устойчивая тенденция к увеличению доли лиц старшего возраста. Именно они нуждаются в пенсиях, да и вероятность заболевания для них существенно выше, чем для более молодых людей. В России доля лиц старше трудоспособного возраста возросла за последние 30 лет примерно вдвое. В 1993 г. на одного пенсионера приходилось 1,94 занятых, а в 1997 г. —только 1,69. При подобной тенденции одним и тем же социальным трансфертам будет соответствовать все большая нагрузка на работающее население. Значительно усложняет формирование новой системы социальных трансфертов и высокая доля теневой экономики. Это означает, что многие показатели деятельности предприятий и организаций, в том числе и заработная плата, в отчетности оказываются заниженными и не соответствуют фактическим доходам, или же они вообще не декларируются и скрываются от налогообложения. Задача построения устойчивой системы социальных трансфертов во многом остается нерешенной. Такая система должна быть совместима со стабилизацией экономики и неинфляционным ее ростом. Она строится на жесткой дисциплине налоговых платежей, социальном партнерстве, сочетании государственных и частных форм социальной защиты, включении задач социальной политики в макроэкономическую стратегию. Таким образом, предстоит решить много вопросов, прежде чем социальные трансферты будут осуществляться в условиях и на уровне развитых стран. В этих странах давно отработаны принципы эффективного действия системы социальных трансфертов: гарантированность помощи застрахованному и обязательный характер условий и норм, платность (право участвовать в расходах возникает вследствие участия в доходах), солидарность (финансы обезличиваются и перераспределяются между разнообразными участниками), автоматизм финансирования с помощью непосредственной аккумуляции страховых тарифов, строго целевой характер средств и их возвратность, полнота страхования в сочетании с разграничением различных его видов и дифференцированным учетом нуждаемости, автономия и самоуправление органов страхования и т.д. В России задача состоит в том, чтобы на каждом этапе развития экономики, перехода к рынку находить оптимальные сочетания различных форм социальных трансфертов в соответствии с уровнем экономической эффективности, демографической и социальной структурой общества, нравственными ценностями. Выводы 1. Социальные трансферты являются неотъемлемой частью политики государства в социальной сфере. Социальные трансферты, или трансфертные платежи, — это целенаправленная операция перераспределительного характера, заключающаяся в передаче ресурсов в денежной и натуральной форме государственными и некоммерческими организациями — профессиональными, религиозными, благотворительными и т.п. — населению, главным образом на безвозмездной основе. К социальным трансфертам относятся пенсии, пособия, стипендии, дотации и другие выплаты по социальному обеспечению, а также бесплатные услуги, составляющие часть совокупных доходов граждан. В натуральной форме они состоят из товаров, индивидуальных рыночных и нерыночных услуг, предоставляемых домашним хозяйствам. 2. При переходе России к рыночной экономике система социальных трансфертов строится на основе принципов государственной поддержки нетрудоспособных и малообеспеченных граждан. Подобная модель является наиболее дешевой для государства, поскольку основная масса населения удовлетворяет свои социальные потребности за счет личных доходов или средств работодателей. Однако остаются значительные слои населения, потребности которых оказываются неудовлетворенными. 3. Рыночная трансформация российской экономики предполагает преобразование прежней системы социальных трансфертов. Его принципами являются: сочетание государственного регулирования и рыночного саморегулирования; баланс экономической эффективности и социальной справедливости; социальное взаимодействие государства, работодателей и наемных работников; смешанное финансирование социальных трансфертов, включающее государственные, добровольно-общественные (коллективные) и частные институты, коммерческие и некоммерческие организации, благотворительную деятельность предприятий, организаций и граждан. Становление новой модели социальных трансфертов должно обеспечивать преемственность в социальной политике и соблюдение принципов общественной солидарности и социальной справедливости. 4. Реформа системы социальных трансфертов (пенсий, пособий по безработице, семейных пособий) состоит в том, чтобы на каждом этапе развития находить оптимальные сочетания их различных форм в соответствии с уровнем экономической эффективности, демографической и социальной структурой общества, нравственными ценностями. Поставлена задача ужесточения условий их получения и рационализации — сокращения круга пособий и унификации механизмов получения. Термины Социальные трансферты Социальное вспомоществование (помощь) Система социальных гарантий Социальные льготы Социальное страхование Пенсия Пособие Стипендия Пособие по безработице Категориальный принцип Принцип адресности Вопросы для самопроверки 1. Назовите функции, выполняемые социальными трансфертами. 2. Какие виды социальных трансфертов вы знаете? 3. Как изменяется структура социальных трансфертов в переходный период? 4. Назовите основные источники финансирования социальных трансфертов. 5. В чем состоит неэффективность функционирования системы социальных трансфертов в современной России? 6. Каковы основные принципы и направления реформирования системы социальных трансфертов? | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||