Гражданское процессуальное право-Шакарян. Учебник под редакцией заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора м с шакарян

• Название: Учебник под редакцией заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора м с шакарян
• Анкор: Гражданское процессуальное право-Шакарян.doc
• Дата: 28.01.2017
• Размер: 3.97 Mb.
• Имя файла: Гражданское процессуальное право-Шакарян.doc
• Тип: Учебник; #269
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 34 из 64

Глава 17

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

1 Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются спе­цифической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государст­венных и муниципальных служащих

В ч 2 ст 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объе­динения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы А ст 46 Консти­туции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, обществен­ных объединений, организаций, должностных лиц и государственных слу­жащих При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжало­ванию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и норма­тивные акты, затрагивающие права и свободы граждан

2 Немного истории. Институт «административной юстиции» или судебного кон­троля за законностью управленческой деятельности основанный на теории разделе­ния властей, уже давно существует в цивилизованных странах В дореволюционной России не было законной системы административной юстиции, а имелись лишь неко­торые ее элементы Отдельный функции административной юстиции выполняли Го­сударственный Совет, а также некоторые из так называемых губернских присутствий (например, губернские присутствия по крестьянским, фабричным и горнозаводским детам, по промысловому налогу, воинской повинности и некоторые др )' В россий­ской литературе по административной юстиции рассматривались в основном ино­странное законодательство и иностранная литература²

В СССР некоторые зачатки системы административной юстиции практически появились лишь в 30 х годах В частности, постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г был отменен административный и введен судебный порядок взыска­ния с граждан недоимок но налогам, обязательному окладному страхованию и само­обложению сельского насечения, а также административных штрафов³

Положением о выборах в Верховный Совет СССР и соответствующей Инструк­цией, утвержденной СНК СССР 5 мая 1938 г , была предусмотрена возможность пода­чи в суд жалоб на неправильности в списках избирателей, а также регламентирован порядок рассмотрения в судах данной категории дел⁴ Как отмечалось в юридической литературе тех лет, на суд была возложена «почетная политическая задача — охрана избирательных прав советских граждан, записанных в сталинской Конституции»<sup>5

1</sup> См Гогель С К Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах//Вестник права 1906 Кн 4 С 393-466

² См Дурденевскии В Русская литература по административной юстиции Во­просы административного права / Под ред А И Елистратова М , 1916 С 130-143

³ СЗ СССР 1937 № 30 Ст 120

⁴ СП СССР 1939 № 22 Ст 146

⁵ Гражданский процесс / Под ред С Н Абрамова М , 1948 С 336

Данная «потитическая задача» и течение ряда десятилетии оставалась в самом бук­вальном смысле этого слова «почетной», так как дел этой категории после 1937 г в су­дах практически не встречалось

Основы гражданского судопроизводства 1961 г ввели понятие «производство по детам возникающим из административно-правовых отношений», а ГПК РСФСР 1964 г посвятил ему подраздел II раздета II Однако до сравнительно недавнего вре­мени судебный контроль за законностью осуществлялся лишь по очень ограниченно­му числу точно определенных в законе третьестепенных категорий гражданских дел

Почожение стало существенно меняться с принятием Закона СССР от 30 нюня 1987 г «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»¹ Данный Закон Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г был инкорпорирован в ГПК РСФСР и включеТТ^него в виде г i 24' (ст 239'-239⁸) и ст 90¹²

Принятым несколько позднее Законом СССР от 2 ноября 1989 г «О порядке об­жалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» быаа предусмотрена возможность судебного обжалования не только единоличных действий дотжностных лиц, но и кол­легиальных действий органов государственного управления' Создание в России стройной системы судебного контроля было завершено 27 апреля 1993 г принятием Закона РФ «Об обжачовании в суд действий и решений, нарушающих права и свобо­ды граждан» (с последующими изменениями и дополнениями)⁴, инкорпорированным в ГПК Такого рода инкорпорация была осуществлена Законом РФ от 28 апреля 1993 г «О внесении изменении в дополнений в Гражданский проиессуатьный кодекс РСФСР»^ Существенные дополнения и подраздет II раздет II ГПК РСФСР были вне­сены также ФЗ РФ от 7 августа 2000 г⁶

И наконец, весьма важные изменения и дополнения в производство по депам возникающим из пубтичных правоотношений, быти внесены ныне действующим ГПК

3 Ныне к делам, возникающим из публичных правоотношений, относят­ся следующие категории дел:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов,

— по заявлениям об оспаривании решений и действии (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, долж­ностных лиц, государственных и муниципальных служащих,

— по заявлениям о защите избирательных прав и та права на участие в референдуме граждан РФ,

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесен­ные федеральным законом к ведению суда

В последние годы дела, возникающие из публичных правоотношений, занимают достаточно большое место в судебной практике Так, в первом полугодии 2002 г Верховным Судом РФ по первой инстанции было окон­чено производством 125 гражданских дел, причем все эти дела возникли из

¹ ВВС СССР 1987 ]Ч° 26 Ст 388, № 42 Ст 704

² ВВС РСФСР 1988 №5 Ст 137

³ ВВС СССР 1989 №22 Ст 416-417

⁴ ВВС РФ 1993 № 19 Ст 685

⁵ ВВС РФ 1993 № 22 Ст 787

⁶ СЗ РФ 2000 № 33 Ст 3346

308

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

публичных правоотношений. Дела данной категории составили также бо­лее трех четвертей кассационных дел, рассмотренных за тот же период Су­дебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ. В указан­ный период судами субъектов РФ было рассмотрено по первой инстанции 1400 таких дел, а районными судами 115,2 тыс. дел или 10,3% от общего количества дел¹.

Термин «производство по делам, возникающим из публичных право­отношений» носит обобщающий характер. Предметом судебного разбира­тельства здесь могут быть конституционные (дела о признании недейст­вующими нормативных правовых актов полностью или в части; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме; об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ за границу или на въезд в РФ из-за границы), административно-правовые (заявления об оспаривании решений и действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), а также финансово-правовые отношения (оспаривание действий финансовых орга­нов). Но поскольку все перечисленные правовые отношения имеют несо­мненные черты сходства между собой, законодатель обозначил их обобщен­ным термином «дела, возникающие из публичных правоотношений».

Однако безотносительно к характеру правовых отношений (конституци­онные, административные или финансовые), их субъекты связаны отноше­ниями власти и подчинения. Но это неравенство существует исключительно в материально-правовых отношениях. В случае же возникновения спора о праве и гражданин, и государственный либо иной орган (должностное лицо) перед лицом суда становятся полностью равноправными.

Одновременно подчеркнем, что в действовавшем до недавнего време­ни законодательстве (Закон РФ от 28 апреля 1993 г. «О внесении измене­ний и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», гл. 24—1 ГПК РСФСР) употреблялась более широкая и универсальная формула «государственные органы», под которыми понимались и органы государственного управления. Означают ли изменения, внесенные ныне в гражданское процессуальное законодательство, то обстоятельство, что решения и действия (бездействие) органов государственного управления в настоящее время в суд обжалованы быть не могут. Систематический и логический анализ норм ГПК заставляет ответить на этот вопрос отри­цательно. Так, в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК отказ в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, со­ставляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде субъекта РФ по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения. А в ч. 3 той же статьи записано, что заявление воен­нослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа во­енного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд. Другими словами, нормы гл. 25 ГПК рассчитаны на рас­смотрение дел об оспаривании действий не только органов государствен­ной власти, но и органов государственного управления. Следовательно, употребляемый в ней термин «органы государственной власти» следует признать не вполне удачным. Его нужно понимать расширительно.

¹ Судебная статистика за первое полугодие 2002 г. // РЮ. 2003. № 1.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

309

Утверждая, что властные структуры нарушают права и свободы заяви­теля, лицо обжалует в суд принятые ими нормативные или ненормативные правовые акты, заявляет о своем несогласии с их действиями и требует признать их незаконными, а следовательно, лишить эти акты юридиче­ской силы.

В свою очередь, органу государственной власти, местного самоуправ­ления, должностному лицу, государственному и муниципальному служа­щему предоставляется возможность доказать перед судом законность своих действий и неправомерность требований заявителя. При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд сталкивается с дву­мя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одно­му и тому же вопросу. Суд призван определить, чья же позиция по делу — соответствующего органа государственной власти (должностного лица) или гражданина — основана на законе¹.

4. Важное значение для определения правовой природы дел, возни­кающих из публичных правоотношений, имеет уяснение вопроса о том, характерно ли для этих дел наличие спора о праве? В юридической литера­туре относительно распространенным является следующий взгляд. Специ­фическая функция суда при рассмотрении данной категории дел состоит вовсе не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществле­нии судебного контроля за законностью действий органов государства. Этим «определяется и способ возбуждения дел данной категории — оспарива­ние путем подачи заявления, а не предъявление иска»².

Приведенные соображения не являются оригинальными. Впервые они были высказаны в 40-х годах минувшего века С. Н. Абрамовым³ на осно­вании постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937г.⁴ Руково­дствуясь этим нормативным актом, суды буквально «пачками» рассматри­вали дела о взыскании недоимок по обязательным натуральным постав­кам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и невнесенных в срок административных штрафов.

Несмотря на то что указанные дела разрешались во многом формаль­но, виднейшие представители науки гражданского процессуального права принципиально по-иному определяли сущность этой категории дел. А. Ф. Клейнман, К. С. Юдельсон и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о пра­ве, но о праве не гражданском, а административном. Причем А. Ф. Клейн-

¹ См.: Боннер А. Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. № 1. С. 124.

² См.: Гражданский процесс / Под ред. М. А. Треушникова. М., 2003. С. 421-422. (автор главы - М. К. Треушников). См. также: Арбитражный процесс / Под ред. М. А. Треушникова. М., 2003. С. 419—420 (автор главы — Е. А. Борисова).

³ См.: Абрамов С. И. Гражданский процесс. М., 1948. С. 338.

⁴ «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным нало­гам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» // СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

310

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ман пришел к еще более определенному выводу, что предметом судебного разбирательства по этим делам является административный иск¹.

И действительно, наличие спора о праве является общей чертой, ха­рактеризующей как дела, возникающие из публичных правоотношений, так и дела искового производства. Именно потому дела, возникающие из публичных правоотношений, в ГПК и АПК соответственно именуются де­лами об оспаривании нормативных или ненормативных актов. В этом смысле между делами искового производства и делами, возникающими из публичных правоотношений, принципиальной разницы нет. Возникнове­ние спора между субъектами гражданских, семейных или трудовых право­отношений, полностью равноправных между собой, знаменуется предъявле­нием иска. Спор же, возникший между субъектами публичных правоотно­шений, по действовавшему ранее законодательству обозначался как жалоба, а ныне именуется просто заявлением. Этим заявлением оспариваются не­правомерные, по мнению гражданина или юридическою лица, действия властной структуры. Однако наиболее точно было бы обозначать такое об­ращение в суд в качестве административного или публичного иска. Подоб­ное уточнение терминологии позволило бы в законодательстве и судебной правоприменительной деятельности расставить все точки над «i».

По действующему законодательству дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим прави­лам искового производства с особенностями, установленными подразде­лом II раздела II ГПК и другими федеральными законами. Однако упот­ребление законодателем вместо привычного иска иной терминологии (жа­лоба, заявление) иногда порождает неправильное представление о том, что применение процессуального инструментария, неразрывно связанного с иском (изменение иска, заключение мирового соглашения и др.) здесь якобы невозможно².

Между тем в законодательстве и судебной практике, в том числе в практике Верховного Суда РФ, нередко обращения заинтересованных лиц, оспаривающих неправомерные действия государственных органов или должностных лиц, именуются не заявлением, а иском. Правильному рассмотрению дела по существу с вынесением законного, обоснованного и справедливого судебного решения это не мешает. В данном отношении интерес представляет следующее дело.

Г. обратился в суд с иском к Заволжскому комитету социальной защиты населе­ния г. Ульяновска о признании незаконным решения о прекращении выплаты ему пенсии за выслугу лет как летчику-испытателю, взыскании недополученных сумм пенсии и компенсации морального вреда. Совершенно очевидно, что по меньшей мере два из трех заявленных Г. требований носили ярко выраженный публично-правовой характер и были связаны с проверкой законности действий органа государ­ственного управления — комитета социальной защиты населения. Несмотря на это, у многочисленных судебных инстанций, принимавших участие в разрешении данного дела, в том числе у Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ,

¹ См.: Клейнман А. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной прак­тикой / Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 14; Юдельсон К. С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 12-13; Советское гражданское процессуальное право / Под ред М. А. Гурвича. М., 1964. С. 337, и др.

² См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. А. Треушникова С. 421-422.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 311

правильность избранной Г. формы защиты нарушенного права (иск, а не заявление или жалоба) сомнений не вызвала¹.

Число подобных примеров при желании можно было бы увеличить². Это говорит о большой условности попыток провести разграничение как между терминами «иск», «жалоба» и «заявление», так и между сферами их действия. Поэтому существующие на сегодняшний день в делах, возникающих из пуб­личных правоотношений, и исковых делах терминологические различия, о которых идет речь, в значительной мере носят формальный характер.

В то же время необходимо подчеркнуть следующее. И в традиционных делах об оспаривании действия органов государственного управления, орга­нов местного самоуправления, должностных лиц спор, возникший из кон­ституционных, административных либо финансово-правовых отношений, зачастую невозможно отделить от иных взаимосвязанных и взаимообу­словленных правоотношений. Имеются и в виду гражданские, жилищные, трудовые и иные «цивилистические» правоотношения. Во всех этих случа­ях ответить на вопрос о правомерности или неправомерности оспаривае­мых действий органа или должностного лица, наделенного властными полномочиями, т. е. разрешить, публично-правовой спор по существу, практически невозможно, не вникая в существо «цивилистических» право­отношений. Например, заявление по поводу отказа должностных лиц ор­ганов внутренних дел в регистрации гражданина по его месту жительства не может быть правильно разрешено без учета положений жилищного за­конодательства, предусматривающих право нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им помещение. А жалоба опекуна или попечителя на действия органа опеки и попечительства, освободившего либо отстра­нившего опекуна от исполнения им своих обязанностей, не может быть разрешена без учета фактических взаимоотношений, сложившихся между опекуном (попечителем) и подопечным, а равно положений гражданского и семейного законодательства, регулирующих отношения по опеке и попе­чительству.

5. На основании ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового произ­водства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК и другими феде­ральными законами.

Проанализировав структуру ГПК, необходимо прийти к выводу, что к общим правилам искового производства относится основная масса норм ГПК. По своей правовой природе они являются общими правилами граж­данского судопроизводства, поскольку применяются при рассмотрении и разрешении любой категории гражданских дел. Что же касается исклю­чений из общих правил искового производства, то они разбиваются на две группы. Большая их часть сосредоточена в ГПК в виде соответствующих структурных единиц Кодекса, определяющих процессуальные особенности рассмотрения так называемых «неисковых дел» (подразделы II и III разде-

¹ ВВС РФ. 2002. №9. С. 10-11. Любопытно отметить, что в процессуальной литературе приведенное дело приводится в качестве примера одновременного за­явления и рассмотрения двух исков - о признании и о присуждении. (См.: Граж­данский процесс / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2003. С. 227. Автор главы -С. А. Иванова.)

и др.

См, например: ВВС РФ. 2001. № 12 С. 17; 2002. № 1. С 15-16; №2. С. 9-10,

312

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ла II ГПК). Сформулированные в них исключения из общих правил и до­полнения к ним действуют при рассмотрении соответствующих категорий дел. В то же время определенная часть исключений из общих правил иско­вого производства, применяющихся при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, содержится в иных законодательных ак­тах, в той или иной мере регулирующих порядок судебного рассмотрения соответствующей категории дел, например, в законах, определяющих по­рядок проведения выборов.

Изъятия из общих правил искового производства до известной степе­ни корректируют нормы гражданского процессуального права, действую­щие при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, исключая применение отдельных из них и, наоборот, дополняя судопроиз­водство по указанным делам некоторыми специальными правилами.

Правда, такого рода изъятий и дополнении общих правил гражданско­го судопроизводства, в сущности, очень немного. В их числе можно на­звать жестко сформулированные в законе сроки на подачу заявления в суд, некоторые особенности родовой и территориальной подсудности, сокра­щенные сроки рассмотрения и некоторые другие процессуальные особен­ности этих дел. Тем не менее основу процессуального порядка рассмотре­ния дел, возникающих из публично-правовых отношений, составляют об­щие правила искового производства. А указанные выше изъятия и дополнения к ним правилам правовой природы и основных начал пра­восудия по гражданским делам изменить не могут.

6. В качестве одной из интересных процессуальных особенностей дел по ряду дел, возникающих из публичных правоотношений (дела о призна­нии недействующими нормативных правовых актов; об оспаривании дей­ствия и решения, нарушающие права и свободы граждан), необходимо указать на специфическое распределение обязанностей по доказыванию. На органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия которых обжалуются в суд, в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуе­мых действий (решений). Гражданин или юридическое лицо освобождают­ся от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (реше­ний), но обязаны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод.

В данном отношении интерес представляет определение Военной коллегии Вер­ховного Суда РФ по делу по жалобе офицеров Я. и Г. на действия командования, свя­занные с отказом представить их к досрочному увольнению. Проанализировав кон­кретные обстоятельства дела, Коллегия сделала следующий правильный вывод: «в слу­чае неявки представителей командования в суд без уважительных причин и уклонения их от представления доказательств, суд вправе принять решение по существу жалобы на основании имеющихся материалов»'.

7. В числе лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, закон называет заявителей и других заинтересованных лиц. Таким образом, граждане и государственные органы (должностные лица), участвующие в рассмотрении названных дел, формально сторонами не именуются. Однако по существу это стороны спорного публичного (конституционного, административного либо финансового) правоотноше­ния со всеми вытекающими отсюда последствиями. В частности, лица, участвующие в этих делах, пользуются правами и несут обязанности сто-

¹ ВВС РФ. 2000. № 12. С. 18.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

313

роны, за некоторыми исключениями и с отдельными дополнениями, уста­новленными законом.

8. В связи с использованием в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, специфической терминологии (заявление, жалоба) в литературе иногда делается вывод о том, что объем процессуаль­ных прав и обязанностей лиц, участвующих в этих делах, иной, нежели у сторон в исковом производстве. Например, они не могут заключить ми­рового соглашения. Не вправе они также отказаться от иска, признать иск, заключить мировое соглашение, подать встречное заявление, аналогичное встречному иску¹. -•*'•

Действительно, термины «мировое соглашение», «встречная жалоба», «изменение иска или жалобы» и т. п. применительно к рассматриваемой категории дел в законодательстве не употребляются. Однако по существу подобные изменения в процессе возможны, а порой просто необходимы.

Так, С. обратился в районный суд с жалобой на действия главного психиатра Че­лябинской области, в которой ставил вопрос о снятии его с учета как не страдающего и не страдавшего каким-либо психическим расстройством. В ходе рассмотрения жало­бы С. изменил ее предмет, пояснив, что оспаривает диагноз, поставленый ему врача­ми психоневрологической больницы. Требование С. судом было рассмотрено по су­ществу и с учетом конкретных обстоятельств дела удовлетворено².

При рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия орга­нов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, относи­тельно часто встречается следующая ситуация. Выясняется, что государст­венный орган, орган местного самоуправления, чьи действия обжалуются, к моменту рассмотрения жалобы реорганизованы либо ликвидированы. Бывает и так, что должностное лицо, государстненный или муниципаль­ный служащий уже не работают в прежней должности. В подобных случа­ях суды принимают меры к привлечению к участию в деле правопреемни­ков реорганизованных либо ликвидированных структур, а в случае уволь­нения должностного лица либо служащего, чьи действия обжалуются, решают вопрос о привлечении к участию в деле соответствующих органа или организации, к компетенции которых относится восстановление нару­шенных прав и свобод гражданина. В случае удовлетворения жалобы суд возлагает на руководителя этого органа (организации) обязанность восста­новить нарушенные права и свободы заявителя.

По существу, изменение, о котором идет речь, можно квалифициро­вать лишь в качестве изменения предмета жалобы или заявления. Одно­временно несколько изменяется и основание жалобы, поскольку в его со­ставе появляются новые юридические факты, например, увольнение с должности лица, чьи действия первоначально были оспорены в суде, и отказ иного компетентного должностного лица устранить ущемление прав гражданина внесудебным путем.

¹ См., например: Гражданский процесс / Под ред. В. В. Яркова. М., 2000. С. 356; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М., 2001; С. 339; Гражданский процесс / Под ред. М. А. Треушнико-ва. М., 2003. С. 421—422; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. (Постатейный научно-практический) / Отв. ред. М. А. Викут. М., 2003. С. 443-444.

² ВВС РФ. 1992. №2. С. 10.

314

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

315
В некоторых случаях по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможен частичный отказ от заявленных требований, уточне­ние размера или самого характера первоначально заявленных требований, уточнение юридических фактов, на которых основаны заявленные требова­ния, и т. д. Так, решением окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственного Совета Чувашской Республики А. был зарегистри­рован кандидатом в депутаты. Однако позже решением той же избирательной комиссии решение о регистрации А. кандидатом в депутаты было отменено и его фамилия была исключена из текста избирательного бюллетеня.

Обратившись в суд с жалобой на действия окружной избирательной комис­сии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики, заявитель утверждал, что первая незаконно отменила его регистрацию, а последствия свое­временно не прореагировала на его жалобу. А. также ставил вопрос об отмене ре-шстрации кандидата в депутаты по тому же избирательному округу К., мотивируя это тем, что окружная избирательная комиссия и сама К. занимаются незаконной агитацией.

В судебном заседании А. угочнил свои требования и просил рассмотреть их лишь в части, касающейся обжалования действий окружной избирательной комиссии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики и не рассматривать его заявление об отмене регистрации кандидата в депутаты К. Верховный Суд Чуваш­ской Республики рассмотрел заявление А. в измененном объеме. Разрешая дело в кас­сационном порядке, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла, что в данном отношении было допущено нарушение процессуального зако­на, с чем нельзя не согласиться¹.

В отдельных ситуациях здесь не исключено и заявление встречного требования, которое мало чем отличается от встречного иска.

Так, в ходе рассмотрения жалобы С. на отказ органов внутренних дел в регистра­ции по месту жительства в районный суд поступило требование, заявленное организа­цией — балансодержателем строения, о выселении С. Рассмотрев дело в одном произ­водстве, суд признал жалобу С. обоснованной и удовлетворил ее. Одновременно в иске о выселении С. судом было отказано².

В процессуальной литературе отмечается, что в некоторых случаях по делам, возникающим из публичных правоотношений, вполне возможно заключение мирового соглашения. Например, по спорам, связанным с предоставлением земельных участков, стороны вполне могут достигнуть соглашения о предоставлении в пользование заявителя другого участка³. В связи с обсуждением данной проблемы нелишне напомнить, например, что в соответствии со ст. 190 АПК РФ лица, участвующие в делах, возни­кающих из публичных правоотношений, именуются сторонами. Кроме того, указанной нормой предусматривается, что споры по этим делам могут быть урегулированы путем заключения мирового соглашения или с исполь­зованием других примирительных процедур. Природа же производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по ГПК по АПК должна быть признана единой. П этим делам не исключается также воз-

¹ См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

² См.: Трубников П. Я. Обжалование неправомерных действий // Вестник Вер­ховного Суда СССР. 1991. № 1. С. 20-21.

³ См.: Носенко М. С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах об­щей юрисдикции: Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13.

можность полного или частичного признания должностным лицом либо ор­ганом, чьи действия обжалуются, правомерности требования гражданина'. 9. Часть 3 ст. 247 ГПК предписывает оставлять заявление по делу, возникшему из публичных правоотношений, без движения, если выясня­ется, что имеет спор о праве, подведомственный судам. Однако в ГПК ни­чего не сказано о характере спора, наличие которого может быть обнару­жено в момент подачи заявления. Вне сомнения, законодатель имеет в виду возникновение спора о праве гражданском, хотя прямо об этом и не говорит. В то же время наличие такого спора не всегда можно вы­явить в момент подачи заявления в суд. Порой подобные обстоятедьшра могут обнаружиться уже в процессе рассмотрения дела, возникшего из публичных правоотношений. Как следует поступать в такого рода случаях? Ответ на этот вопрос содержится в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возник­ших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессу­ального кодекса Российской Федерации». Пленум Верховного Суда РФ ре­комендует в таких случаях по аналогии процессуального закона (ч. 4 ст. 1 ГПК) применять норму, регулирующую сходные отношения в особом про­изводстве (ч. 3 ст. 263 ГПК), и оставлять заявление без рассмотрения². Однако аналогичность ситуаций, о которых идет речь, далеко не оче­видна. Дела особого производства априорно предполагаются лишенными спора о праве и в них не принимают участия спорящие стороны. Дела же, возникающие из публичных правоотношений, напротив, носят заведомо спорный характер. Нормы подраздела III раздела II Кодекса и неоднократ­но употребляемый здесь термин «оспаривание» предполагают, что предме­том судебного разбирательства здесь является правовой спор.

Ни ГПК, ни постановление Пленума не разъясняют, какого же рода спор может быть разрешен в порядке искового производства — только спор о пра­ве гражданском либо оба спора — о праве гражданском и административном? По «букве» Кодекса получается, что имеется в виду только спор о праве гра­жданском. Вопрос же о законности ненормативного правового акта при этом остается открытым. Однако буквальное толкование закона в данном случае, вероятно, было бы неверным. Думается, что все правовые вопросы, как пра­вило, могут быть разрешены в рамках искового производства.

В данном отношении интерес представляет следующее дело. По договору купли-продажи Ж. приобрела автомобиль «Мицубиси-Паджеро». До заключения дого­вора купли-продажи автомашина принадлежала П., имела паспорт технического сред­ства и состояла на государственном учете.

Через некоторое время был составлен протокол о нарушении таможенных пра­вил, а заместитель начальника С.-Петербургской таможни вынес постановление о конфискации автомобиля. В постановлении было указано, что автомашина, ввезен­ная из-за границы, была направлена в С.-Петербургскую таможню, но таможенного оформления не прошла. Несмотря на это, с использованием подложного таможенно! о удостоверения автомобиль был поставлен на учет в органах ГАИ. В связи с тем чю не­установленное лицо (по документам значащееся как Б.) было признано совершившим нарушение таможенных правил (ч. 1 и 2 ст. 254 ТК РФ), принадлежащий Ж. автомо­биль был конфискован.

Ж. обратилась в районный суд с жалобой на постановление таможни, однако в ее удов­летворении было отказано. После этого по существу тот же спор, но в несколько иной про-

¹ ВВС РФ. 2001. № 2. С. 9; 2003. № 3. С. 1.

² ВВС РФ. 2000. № 3. С. 1.

316

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

цессуальной форме вновь был передан на разрешение того же суда. На этот раз Ж. предъя­вила иск к С.-Петербургской таможне о признании ее добросовестным приобретателем и ис­требовании конфискованного имущества. Это требование судом было рассмотрено по существу, а иск удовлетворен. Однако постановлением президиума С.-Петербургского город­ского суда указанное решение было отменено и в иске Ж. отказано.

Отменяя это постановление, Судебная коллегия по гражданским делам Верховно­го Суда РФ, в частности, указала следующее. Удовлетворение иска Ж. суд первой ин­станции мотивировал тем, что договор купли-продажи автомашины не признан не­действительным и в силу п. 2 ст. 218 ГК РФ право собственности у истцы возникло по основаниям, предусмотренным законом. Постановлением С.-Петербургской таможни по делу о нарушении таможенных правил вины истицы не установлено. На момент приобретения машины Ж. не было известно о нарушении таможенных правил неуста­новленным лицом, в связи с чем она является добросовестным приобретателем. Исти­ца к административной (таможенной) ответственности не привлекалась. При таких обстоятельствах изъятие у собственника автомашины нарушает его права. Ж. является добросовестным приобретателем имущества (ст. 302 ГК РФ) и на нее не может быть возложена ответственность за неуплату таможенных платежей (ч. 8 ст. 124 ТК РФ).

С учетом изложенного нельзя согласиться и с доводом президиума о том, что до­говор купли-продажи машины, заключенный между Ж. и П., недействителен (ничто­жен) как сделка, не соответствующая требованиям закона, независимо от признания его таковым судом'.

Данное дело в высшей степени интересно в силу следующих соображе­ний. Обе судебно-надзорные инстанции не заметили или сделали вид, что не заметили, что по существу один и тот же спор дважды являлся предме­том рассмотрения судебных органов. И в одном, и в другом случае Ж. ста­вила вопрос о виндикации незаконно изъятого у нее имущества. От того, что первое из заявленных сю требований было названо жалобой, а вто­рое — иском, по существу абсолютно ничего не изменилось. Другими сло­вами, предметом судебного разбирательства в обоих случаях был один и тот же сложный комплекс взаимосвязанных публично-правовых и граж­данско-правовых отношений. Как видно из определения Верховного Суда, разрешить гражданско-правовой спор по существу оказалось невозмож­ным без признания незаконным ненормативного акта органа государст­венного управления, причем и то, и другое было осуществлено в одном процессе. В связи с конкретными обстоятельствами дела, таким процессом оказалось второе дело, когда суд рассмотрел иск Ж. о признании ее добро­совестным приобретателем и истребовании конфискованного имущества. Однако с не меньшим успехом спор о праве собственности на автомашину мог бы разрешиться и в первом процессе, если бы суд в соответствии с за­коном и установленной им совокупностью доказательственных и юриди­ческих фактов удовлетворил жалобу на постановление таможни. Рассмот­рение спора между одними теми же субъектами - Ж. и таможней - вне сомнения, было осложнено двумя обстоятельствами: 1) повторным рас­смотрением судом в сущности одного и того же дела и 2) вынесением двух противоречащих друг другу решений, одно из которых в принципе подле­жало отмене. И подобные ситуации являются относительно типичными.

Приведенное дело было разрешено в период действия ГПК РСФСР, не содержавшего нормы, аналогичной положениям, которые ныне записа­ны в ч. 3 ст. 247 ГПК. В связи с этим возникает вопрос, каким образом следовало бы его разрешить в наши дни? Вопрос о праве собственности на автомашину в данном случае был неразрывно связан с оценкой действий

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 317

органа государственного управления. Очевидно, обнаружив это обстоя­тельство в момент решения вопроса о принятии заявления либо в ходе рассмотрения дела, и буквально применяя положения, записанные в ч. 3 ст. 247 ГПК и в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., судья должен будет оставить заявление без движения либо без рассмотрения. Но будет ли в этом хоть какой-нибудь смысл? Ду­мается, что в данном случае оба требования могут быть разрешены в рам­ках одного производства, безотносительно к тому, каким образом будет названо обращение в суд (заявление или исковое заявление).

Интересное разъяснение по рассматриваемой проблеме содержится в п. 4 поста­новления Пленума Верховного Суда РФ № 9 от 14 февраля 2000 г. «О некоторых во­просах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной служ­бе и статусе военнослужащих». Там записано следующее:

«В порядке гл. 24-1 ГПК РСФСР (ныне - гл. 25 ГПК РФ. - А. Б.) рассматрива­ются требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в статье 239-2 ГПК РСФСР (ныне - ст. 255 ГПК РФ) действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц.

При этом следует иметь в виду, что нормы гл. 24-1 ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосред­ственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на власт­ных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требова­ния военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жало­бы, поскольку в соответствии со ст. 239-7 ГПК РСФСР (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ. - А. Б.) суп, признав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нару­шенных прав в полном объеме».

И далее: «5 порядке искового производства также должны разрешаться д&ш хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых по существу требует решения спора о праве других лиц»¹.

Такой подход к разграничению дел исковых и возникающих из публичных право­отношений следует признать абсолютно верным. Правильность такого подхода к ре­шению проблемы, в частности, вытекает из анализа следующего примера из практики. Рассмотрев жалобу 3. на действия начальника паспортного стола по снятию заяви­тельницы с регистрационного учета, один из районных судов г. Москвы признал их неправомерными. Соответственно суд обязал начальника паспортного стола устранить допущенное им нарушение закона, вновь зарегистрировав заявительницу 3. с несовер­шеннолетним сыном по соответствующему адресу.

Отменяя данное решение, кассационная инстанция указала следующее. Призна­вая действия начальника паспортного стола неправомерными, суд не учел того об­стоятельства, что 3. снята с регистрационного учета согласно решению суда о ее высе­лении. Это решение было исполнено, 3. выселена, а освободившаяся комната была предоставлена проживавшей в квартире А. с семьей. Впоследствии квартира была приватизирована А. и членами ее семьи. К участию в процессе все совершеннолетние сособственники квартиры привлечены не были, в связи с чем их законные интересы были нарушены. При новом рассмотрении дела кассационная инстанция предложила привлечь к участию в деле всех заинтересованных лиц. Впоследствии данный спор трансформировался в обычное дело искового производства и был разрешен в строгом соответствии с процессуальным и материальным законом.

Приведенное выше разъяснение Пленума Верховного Суда РФ не противоречит положениям ГПК РФ. Думается, что, не ссылаясь на данное разъяснение напрямую, его можно применять для разграничения исковых дел и любых дел, возникающих из публичных правоотношений, а не только дел, связанных с защитой прав военно­служащих. В то же время возможны ситуации, когда, несмотря на возникновение спо­ра о праве гражданском, дело, возникшее из публично-правовых отношений, должно быть разрешено по существу.

¹ См.: ВВС РФ. 2001. №2. С. 13-14.

ВВС РФ. 2000. №4. С. 13.

318

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

319

ЗАО «Издательский дом «Франт» обратилось в суд с жалобой на действия избира­тельной комиссии Кемеровской области и окружной избирательной комиссии по вы­борам депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Заявитель указал, что обе комиссии 16 ноября 1999 г. известили издательство о запрете на участие через свои средства массовой информации в предвыборной агитации по выборам депутатов Государственной Думы. Поводом для этого явилось несвоевременное сообщение ЗАО о готовности предоставлять печатную плошадь зарегистрированным кандидатам и неопубликование сведений о размере и условиях оплаты газетной площади, предос­тавляемой для агитационных материалов.

Как следует из постановления Президиума, рассматривавшего данное дело в по­рядке надзора, предметом обжалования являлись решения двух избирательных комис­сий, которыми были нарушены права заявителя на участие в предвыборной агитации. Заявитель также утверждал, что комиссиями были совершены и иные незаконные действия, состоящие в распространении не соответствующей действительности ин­формации о том, что Издательский дом якобы не имеет права на участие в предвы­борной агитации, а также в принуждении кандидатов в депутаты не сотрудничать с издательством. Следствием названных действий и решений явилось расторжение до­говоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и причинение издательству убытков¹.

В данном случае имел место спор о праве, состоящий из двух элементов или час­тей. Первая часть спора носила исключительно публично-правовой характер и заключа­лась в собственно оспаривании Издательским домом незаконных, по его мнению, реше­ний и действий избирательных комиссий двух уровней. Вторая часть этого спора также, вне сомнения, связана с публично-правовыми отношениями, вытекает из них, но имеет уже главным образом цивилистический аспект. Речь здесь может идти о расторжении с заявителем договоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и соответственно о взыскании причиненных этим Издательскому дому убытков.

Полагаем, что заявление по такому делу нельзя оставлять без движения либо без рассмотрения, в связи с возникновением спора о праве гражданском. С учетом кон­кретной ситуации два взаимосвязанных спора или дела могут быть и, более того, должны быть рассмотрены раздельно. Во многом это связано со скоротечностью из­бирательных кампаний, невозможностью отложения дела для уточнения размера при­чиненных убытков, а также жесткими сроками рассмотрения дел о защите избира­тельных прав (ч. 2 ст. 260 ГПК).

Исходя из изложенного, думается, что положения, написанные в ч. 3 ст. 247, ст. 248 ГПК и в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением и действие Гражданского процессуального кодек­са Российской Федерации», нуждаются в существенном уточнении. Обнару­жение наличия спора о праве гражданском далеко не всегда должно препятст­вовать рассмотрению заявления по делу, возникшему из публичных правоотно­шений. Такого рода препятствие возникает лишь в том случае, если этот спор затрагивает права и интересы не участвующих в деле лиц либо совместное рассмотрение дела об оспаривании акта государственного органа и иска явля­ется невозможным, исходя из смысла закона либо конкретных обстоятельств дела. Только в этих случаях возникновение спора о праве гражданском должно влечь за собой оставление заявления без движения либо без рассмотрения.

Думается, что логика развития так называемого производства по де­лам, возникающим из административно-правовых (публично-правовых) отношений, в конце концов должна привести к полной его ликвидации. Разумеется, речь идет не о ненужности судебной проверки законности и обоснованности действий государственных и иных органов, должност­ных лиц и государственных служащих. Напротив, суды компетентны рас-

¹ См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

сматривать любые споры о праве, предметом которых является проверка правомерности действий субъектов, наделенных властными полномочия­ми, в порядке искового производства. Путем подачи и рассмотрения иска (при желании его можно было бы назвать административным иском) мож­но разрешать любые споры о праве и одновременно проверять законность действий государственных и иных органов. Поэтому мы полагаем, что в будущем рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотноше­ний, возможно в рамках единого искового производства. В зависимости от того, будет ли реально создана система административных судов, такие иски могли бы рассматриваться соответственно судами обшей юриедик-ции либо административными судами.