Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление

• Название: Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
• Анкор: Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление.doc
• Дата: 26.04.2017
• Размер: 3.94 Mb.
• Имя файла: Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление.doc
• Тип: Учебник; #5951
• страница: 2 из 39

1.3. Государственно-управленческая мысль в форме административного права

С 60-х годов XIX в. и до 1917 г. — это период перехода науки по­лицейского права в науку административного права. Конкретными объективными факторами, которые обусловили новое состояние и но­вое название науки, были:

1. 
   резкое сужение в результате реформ 60—70-х годов компетен­ции органов полиции . и передача в ведение земских губернских и уездных органов значительного количества дел (хозяйство, финан­сы, просвещение, культура, социальное обеспечение);
   
2. 
   кардинальные изменения администативно-правового статуса личности. Основной житель России — крестьянин — в соответствии с Общим положением о крестьянах 1861 г. получил право принимать участие в управлении селом и волостью, а на основе Судебных уста­вов 1864 г. — право обжаловать в случае нарушения его прав и свобод действия должностных лиц, обращаясь в такие институты власти, как земский начальник, губернское смешанное присутствие и Правитель­ствующий сенат;
   
3. 
   расширение поля административно-правовых отношений, для регламентации которых полицейское право оказалось узкой отраслью права.
   

Таким образом, во второй половине XIX в. понятия «полиция», «полицейское право», «полицейская деятельность» стали утрачивать свое универсальное значение, оказались слишком узкими для возник­ших новых административно-управленческих, административно-пра­вовых решений.

Реформа науки полицейского права и перевод ее на рельсы адми­нистративного права включали в себя:

• 
  научное признание понятия «административное право» и опре­деление его места в качестве наименования отрасли и научной дис­циплины;
  

разработку новых понятий — «государственное управление», «исполнительная власть», указывавших на такую обширную сферу общественных отношений, с регламентацией которых полицейское право уже не могло справиться;

• 
  трактовку исполнительной власти как системы органов, подразделяющихся на «администрацию» и «полицию» с их точно опреде­ленной компетенцией. В научном отношении понятия «администрация» и «полиция» должны были заменить изжившие себя понятия «полиция благоустройства» и «полиция безопасности» с их недоста­точно определенным содержанием;
  
• 
  очерчивание института административного (полицейского) при­нуждения и классификация его на различные виды, подчеркивание важности правовой регламентации этого принуждения в плане со­блюдения прав и свобод граждан;
  
• 
  разграничение актов органов государства на законы и акты управления (распоряжения) и классификацию актов как актов орга­нов исполнительной власти, которые, в свою очередь, подразделяют­ся на два вида: распоряжения-акты управления нормативного харак­тера и предписания-акты управления индивидуального назначения, адресованные конкретным лицам;
  
• 
  новую систему изложения административно-правового материа­ла в учебно-лекционном курсе по схеме «Общая — Особенная час­ти»;
  
• 
  общая часть охватывала теоретический раздел о нормах и пра­воотношениях, раздел об органах исполнительной власти, формах ад­министративной деятельности (вместе с административным принуж­дением), раздел об обеспечении законности в государственном управлении. Особенная часть охватывала материал, построенный по отраслевому принципу и сгруппированный по отраслям управления (управление экономикой, образованием, военным делом);
  
• 
  включение в качестве завершающего раздела Общей части раз­дела об обеспечении законности в государственном управлении, в котором наиболее значительное место занимал институт админист­ративной юстиции (разрабатывали В. В. Ивановский, В. Ф. Дерюжинский, Э. Н. Борендтс (последняя треть XIX — начало XX в.). Постав­лен вопрос о новом административном правоотношении, субъектами которого является должностное лицо (орган управления) и гражда­нин. Это уже иное качественное правоотношение, в котором каждый из субъектов в одинаковой мере наделен правами, осуществляет оп­ределенные обязанности и отвечает за свое поведение.
  

13.1. Концепция общественного права В. Лешкова

Носителем новых взглядов на правовые отношения администра­ции и граждан в пореформенной России и резким критиком поли­цейского права выступил автор концепции общественного права В. Н.Лешков. Он ставил в вину русским ученым-полицеистам, и в первую очередь И. Е. Андреевскому, то, что в Их теории полицейская
деятельность всеобъемлюща и охватывает жизнь всего общества и от­дельного человека. «Конечно, все совершается в государстве, т. е.в пределах данной страны, но не всем государством, а тем более полицией...»¹⁵. В. Н. Лешков считает понятие «полиция», «полицейскоеправо» узкими, не охватывающими широкой управленческой действи­тельности. По его мнению, «давно пора нам, русским, отделаться от иноземного, столь неудачного слова и поискать другое, которое было
бы более в гармонии с делом...»¹⁶. В. Н. Лешков полагал, что другим правом, которое могло сменить полицейское право, должно быть «об­щественное право». _;

Концепция общественного права появилась в середине XIX в. как оппозиционная идеям полицейского государства и полицейского пра­ва. Это была реакция на «всевластие полиции» и широкого государст­венного вмешательства во все стороны народной и общественной жизни. Стремление оградить самодеятельные организации народа и органы местного самоуправления от чрезмерной опеки чиновников, дать возможность им развернуть свободно свою деятельность — «та­ковы те скрытые пружины, какие побудили создать теорию особого общественного или социального права»¹⁷. Первым начал разрабатывать концепцию общественного права австрийский ученый Глейссер, но он сделал только первые шаги в этом направлении. Заслуга фунда­ментальной разработки данной концепции принадлежит В. Н.Лешко-ву, который вошёл в историю российского и европейского правоведе­ния как ее автор.

Одна из его первых' капитальных работ — это монография «Рус­ский народ и государство» (1858 г.), охватывающая всю историю Рос­сии, в самом названии ставит глобальный вопрос о соотношении на­рода и государства. В. Н. Лешков сформулировал примат народа, на­ции над государством. Это — основополагающая идея ученого. Она позволила Лешкову дать развернутую концепцию «общественного права» и рассматривать народ как субъект управления.

В другой работе «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864г.», изданной в 1865г., В. Н. Лешков объясняет Положение о земской реформе 1864г. как/закон, содержащий нормы «общественного права» и юридически обосновывающий, теорию обще­ственного права. Работа распадается на две части. В первой характе­ризуется русский человек с его общинным характером, стремлением к соединению в общественные союзы — семейства, дворы, села, об­ласти и т. д. «Это постоянное движение, по мнению автора, составля­ет особое свойство русских людей сливаться в общинное единство и носит название земства русского народа»¹⁸. Во второй части работы В. Н. Лешков комментирует статьи Положения о земских учреждениях 1864 г. и полагает, что нормы этого закона составляют часть «особого, земского права, носящего еще название общественного»¹⁹. Автор одоб­ряет закон о земстве, но соглашается, как он заявляет, скорее с его духом и направлением, чем с буквой этого закона. «Наше понятие о земстве, — подчеркивает В. Н. Лешков, — более широко, нежели указанное, 'обнимая собою села, волости, города и их соединение в уездных и губернских обществах»²⁰.

Третьим крупным исследованием В. Н.Лешкова является «Обще­ственное право», представляющее собой достаточно солидную работу и изданную в рукописном виде. Это — лекционный курс, прочитан­ный автором в 1870/1871 учебном году на юридическом факультете Московского университета.

Что же представляла собой концепция общественного права? В. Н. Лешков различал в основном четыре отрасли права: гражданское (частное), регулирующее имущественные отношения между отдельны­ми лицами; государственное, определяющее устройство государства и деятельность верховной власти, т. е. правительства; общественное право, нормы которого регулируют непосредственную жизнь людей, соединенных в союзы типа «семьи», «двора», села, города и т.д.; уго­ловное право, обслуживающее все названные отрасли права. Наиболее обширной и сложной отраслью права является общественное право, которое у Лешкова в других случаях называется земским правом.

По Лешкову, в исторической жизни народов постоянно взаимо­действуют три фактора: частные лица, общественные союзы и госу­дарство. Между частными лицами («частным гражданским элемен­том») и государством («политическим союзом») имеют место общест­венные союзы как промежуточные звенья, необходимые в условиях возникающих от случая к случаю конфликтов между первым и треть­им фактором. Но так как этот промежуточный элемент живет своей, самостоятельной жизнью, то у него складывается свое право — «об­щественное право», действующее наряду с гражданским, государст­венным и уголовным²¹.

Можно сказать, что какого-то точного и универсального определе­ния общественного права в работах В. Н. Лешкова не встречается. Имеется множество определений «общественного права», но каждое определение показывает только какой-то аспект «общественного пра­ва». «Система этого права, — писал В. Н. Лешков, — обнимает законы о лицах, предметах, правах и средствах защиты этих прав. Законы об­щественного права разделяются на законы установительные и законы охранительные»²². Законы установительные — это законы благоустрой­ства, регламентирующие свободную и позитивную деятельность лю­дей. Законы охранительные — это законы благочиния, направйШные на сохранение всего общественного на пользу будущих поколений и на пресечение противоправных деяний.

Вопрос о лицах или субъектах общественного права разработан В. Н. Лешковым достаточно подробно, но не систематизированно. Он утверждает, что «субъектами общественного права являются, прежде всего, семейства, общины, сословия, вообще органические соедине­ния, представляющие собой весь народ и все население, все общест­во»²³. Особое место среди субъектов общественного права занимает община: семья, двор, улица, село, небольшой город. Община пред­ставляет собой территорию, пространство земли, занятое населением, «это население рассматривает занятое пространство как свою землю, а себя как собственника и владельца земли, оно чувствует себя чем-то отдаленным и целым, округленным и замкнутым»²⁴.

Но община, по мнению Лешкова, получает свою завершенность и определенность благодаря общинному органу самоуправления, тако­му, как вече в Древней Руси, Земской собор в Московском государст­ве, сельский сход в пореформенной России. Показав общину в связке с органом общинного самоуправления, Лешков раскрыл общину как политико-юридическое учреждение, внес в ее объяснение «юридиче­скую определенность», достаточно убедительно обрисовал общину как субъект общественного правд.

Важное место в системе очерченных В. Н. Лешковым субъектов общественного права занимает народ. С народом как субъектом обще­ственного права В. Н. Лешков связывает категорию «субъективного права». Общественное право есть совокупность субъективных, прав на­рода. Общественное право, уточняет ученый, есть право как на разви­тие народа в целом, так и на развитие личности.

Важное субъективное право народа — это право на природу, на обладание ею и в первую очередь право на землю («Земля есть слож ное понятие»). Народ владеет землей, но пользуются ею отдельные члены общины. Лешков цитирует Библию — Господь говорит: «Земля моя, я Господь этой земли, а ты только владеешь ею». Называет он и другие права народа: на самозащиту, охрану своих прав и т. д.

Обосновывая общественное право, Лешков логичен и историчен: он полагает, что это право предшествовало «праву правительства» и регламентировало внутреннее устройство и управление славянских племен еще до призвания варяжских князей. Лешков говорит: «И до прихода князей были на Руси народ, устройство, власть и управа^ только по землям и областям, племенам и непосредственным подраз­делениям народа», под которыми он понимает общественные союзы: семейства, села, деревни, торжища. Варяжские князья приняли уже сложившуюся систему управления на Руси и только завершили про­цесс складывания государства. Общинное управление определило го­сударственное управление, а общественное право было продолжено государственным.

В целом концепция общественного права не была понята совре­менниками. В наши дни она возродилась как теория естественного права.

Итак, в XIX в. правовые представления об администрации затмили науку государственного управления. Изучение порядка обращения в го­сударственные органы и права управляемых главенствуют над рас­смотрением вопросов организации государственного аппарата и адми­нистративной среды.

1.4. Государственно-управленческая мысль в лоне организационной науки

Третий хронологический этап и блок исследований в эволюции государственно-управленческой мысли и становления административ­ной науки связан с развитием после 20-х годов XX в. теории органи­зации, выступавшей под различными, близкими по смыслу названия­ми. Именно в ее лоне возрождалась наука управления, теперь уже не как политическая наука, не как полицеистика, а как организационная наука.

В России вышедшие в предреволюционные годы труды А. А. Бо­гданова (Малиновского) — «Всеобщая организационная наука (текто-' логия)» 1913—1917гг. — предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем в их переложении на проблемы развития об­щества. К сожалению, идеи А. Богданова в то время не были поняты и приняты научным сообществом, положительного отклика в публи­кациях и применения не получили.

В мире основоположником организационной науки признан Анри Файоль (1841 — 1925). Его основной труд «Общая и промышленная ад­министрация» (1916) посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Автор был одним из первых, кто теорию организа­ции предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и ча­стной администрацией в смысле структурной организации при сохра­нении различия в социальных целях, а также вводит НОТ в сферу управленческой деятельности.

Вудро Вильсон (1856—1924), автор 10 политических и историче­ских исследований, получивший степень доктора политических наук, ставший 28-м президентом США, по праву считается основоположни­ком американской государственно-административной науки — РиЬНс Ас1гтт81гаиоп. Его статья «Наука государственного управления» стала отправной точкой для дальнейших концептуальных построений. По­водом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» при организации феде­ральной государственной службы. В ней автор отмечал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управле­ния, независимого от политики.

В своем труде «Исследование управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, воз­можность сочетания демократического правительства (выборной по­литической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений по- -литики и законов, и административную, которая является приложени­ем этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализо­вываться в рамках политической системы — совокупности взаимосвя­занных, взаимодействующих институтов государственной власти и об­щественных организаций, групп, отдельных граждан. Административ­ную функцию правительства Вудро Вильсон пытался рассматривать
как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональнойгосударственной службы. Он предлагал отделить публичное управле­ние от политики, применить к нему технологию научного менедж­мента. Такое понимание государственного управления свойственно и современным американским юристам и социологам. Так, Остром Винсент разграничивает госуправление, толкует его в узком и широком
смысле.

Под первым он понимает государственные органы власти, прежде всего исполнительной, под вторым — открытую публичную сферу об­щественных интересов, в которой субъектами управле­ния (а не объектами!) выступают все общественные институты, вклю­чая индивидов. «Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, — пишет он, — подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации»²⁵.

В советской России проблемы государственно-административного управления рассматривались в контексте движения за научную орга­низацию труда и управления. Институциональной основой широкого изучения и внедрения НОТ на производстве и в управлении стали на­учно-исследовательские организации системы ЦИТ (Центрального института труда, директор А. К. Гастев). В научно-исследовательском институте, его филиалах, многочисленных лабораториях академиче­ское изучение и создание концепций в области организации труда и управления сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Такой подход по своей сути не расходился с гос­подствующей в США и Западной Европе традицией рассматривать го­сударственное управление как публичное администрирование, пред­ставляемой различными школами менеджмента, произведениями Тей­лора Ф. У., Файоля А., Эмерсона Г., Гьюлика А., других авторов.

Под флагом НОТ началось развитие отечественной теории управления экономико-прикладного характера. Вокруг таких уче­ных, как А. К. Гастев, П. М. Керженцев, Н. А. Витке, Е. Ф. Розми-рович, И. М. Бурдянский, О. А. Ерманский, стали формироваться первые школы управления, изучались проблемы общей системы ор­ганизации труда, организации управления на научных принципах.

В исследовании вопросов государственно-административного управления обозначились различные методологические позиции. Так, Керженцев П. М., Витке Н. А., их сторонники предлагали в предмет
изучения государственного управления включить проблемы развития коллектива, стимулирования труда, выйти за рамки организационного проектирования и механизации управленческого труда. Розмирович Е. Ф. не признавала проблемы «человеческих отношений» в управлении, предлагала рассматривать руководство в коллективе, ад­министрирование как техническую работу и ничего больше. «Ставить вопрос об администрировании как о создании специальной социоло­гической доктрины в условиях пролетарской диктатуры не нужно
и теоретически неверно. Можно принять научное администрирование как часть научной организации труда, но не больше», — так мотиви­ровалась позиция техники управления.

Конечно, политика узкого техницизма в управлении была своего рода отступлением от завоеванных позиций дореволюционной школы государствоведов в теории управления, социологии права. Метод про­изводственной трактовки организации и функционирования управ­ленческих структур был подвергнут резкой критике и признан вредным в начале 30-х годов, а вскоре и исследования в области админи­стративного управления были прерваны.

Итак, хотя многое из концепций упомянутых основателей теории организации не выдержало испытания временем, однако в значитель­ной мере им и их последователям принадлежит заслуга развития нау­ки об административном управлении.

1.5. Государственное управление как самостоятельное

научное направление. Период становления.

Вторая половина XX в.

Капитализм еще более усложнил, а не упростил процесс управле­ния государственными делами. Стали более масштабными проблемы безопасности (в условиях растущих масштабов борьбы за ресурсы, рынки сбыта, сферы влияния, а значит — войн), проблемы социаль­но-классовой борьбы, а значит, необходимости их урегулирования. Растет объем государственно-административного управления и госу­дарственных дел, требующих решения в интересах общества. Однако классовый характер отношений осложнял и довлел в государственном управлении. Государственные дела (публичные, общезначимые) вос­принимались и осуществлялись через призму социально выгодных критериев в интересах правящих кругов (правителей, элиты как госу­дарственно-монополистической верхушки общества).

В Западной Европе наука административного управления заметно развивается после Второй мировой войны. Немало способствовало этому создание Международного института административных наук и его подразделений в университетах различных стран. Так, во Фран­ции вскоре после окончания войны открыта Национальная школа ад­министрации и институты политических исследований, основано французское отделение Международного института административных наук, который проводит исследования и собрания, ориентированные на проблематику науки государственного управления. Резиденция от­деления размещается в Государственном совете (площадь Пале-Руаяль, Париж). Им издаются записки. На факультетах права, в институ­тах политических исследований, в Национальном центре политических наук публикуются многочисленные труды и ведется преподавание курса государственного управления.

Однако нужно отметить, что в этот период камеральные науки оказались поглощенными, а точнее, вытесненными политической наукой и административным правом. Ученые европейских стран ос­новное внимание стали придавать правам личности перед админист­рацией, развитию самоуправления местных сообществ. Во всех публи­кациях в качестве результатов исследования предлагались реформы администрации на национальном уровне. Таким образом, научные поиски велись в рамках административной политики и права. Что касается России, то отмечая серьезную разработанность философских, теоретико-правовых и административно-правовых аспектов данной проблематики, следует отметить, что специальных работ, посвященных непосредственному теоретическому и правовому анализу возникновения и эволюции государственно-административного управления, рецепции идей камералистики до настоящего времени нет.

В 60-е годы XX в. государственно-управленческая мысль в России возрождается в рамках административного права как юридическое научное направление и учебная дисциплина в университетах. Пожалуй, первые же серьезные научные исследования свидетельствовали о том, что теории государственного управления тесны рамки формального юридизма.

С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление, соприкасаясь, но не сливаясь с «со­седствующими» научными направлениями. Одно из них — общая теория социального управления — представлено трудами таких уче­ных, как В. Г. Афанасьев, Ю. П. Аверин, П. Н. Лебедь, В. С. Осно-вин, Г. И. Петров, А. М. Омаров, Н. М. Слепенков. Другое направле­ние — управление производством — объединило исследователей и практиков, академическую и вузовскую науку специальности «Эко­номика и управление». Государственное управление как самостоятель­ное направление представлено в основном работами правоведов, юри­стов, которые занимались проблемами госуправления в смежных госу-дарствоведческих областях науки: теории государства и права, государственного (конституционного) и административного права: Г. В. Атаманчук, Б. М. Лазарев, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Бель-ский, Б. Н. Курашвили, Ю. А. Тихомиров, М. И. Пискотин, А. Е. Лу­нев.

Наряду с рассмотрением общих проблем теории государственного управления (предмета, методов, принципов организации и функцио­нирования) в последнее десятилетие XX в. широко исследовались ча­стные вопросы административного управления: функции управления (И. Л. Бачило, В. А. Столярова), организационные структуры управле­ния (В. Г. Вишняков, Г. С. Яковлев), институт государственной служ­бы (Н. М. Казанцев, Ю. Н. Старилов), муниципального управления и права (В. В. Тоболин, В. И. Фадеев, В. Н. Иванов, В. И. Патрушев).

Слом в России административно-командной системы управления и переход к новому общественно-экономическому укладу в конце XX в. связан с поиском и утверждением новых концепций, принци­пов, подходов в организации государственного управления.

В целом процесс становления административной науки толь­ко-только разворачивается, характеризуется поиском оптимальной па­радигмы государственно-административного управления.
Вопросы для размышления и самоконтроля

1. 
   Какой смысл государственного управления отражен в произведе­ниях древних мыслителей?
   
2. 
   Аргументируйте закономерность возникновения полицеистики как государственно-административной мысли в эпоху абсолютизма. Какие имена и произведения оставили след в истории России?
   
3. 
   Почему с камералистикой связывают начало становления адми­нистративной науки и практики?
   
4. 
   Какое место в истории управленческой мысли занимает труд
   Л, Штейна?
   
5. 
   Охарактеризуйте основную идею и ваше отношение к концепции общественного права В. Н. Лешкова.
   
6. 
   С именем каких авторов вы связываете появление науки и специ­альности «Public Administration» ?
   

.

31