Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
Тема 4. Государственно-административное управление как сложное системное общественное явление
4.1. Методология вопроса Теория систем, системный анализ, системный подход прочно утвердились в качестве теоретико-методологического инструментария при анализе проблематики социального управления. Развитие теории систем как специфической области знания проходит период активной эволюции, многие ее дефиниции еще не приобрели законченных характеристик, общеупотребляемых формулировок. Ныне известно, до 40 определений понятия «система»28. Система — термин, который зачастую переводят с греческого как целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элементов. Смысл слова в данном случае отражает лишь формальное содержание этой категории. Л. фон Берталанфи, известный как один из основоположников теории систем, представил общее определение системы как «совокупность взаимозависимых элементов, так связанных между собой, что если изменить один элемент, то изменяются остальные тоже и, следовательно, изменится вся совокупность»29. В отечественной школе развития системного мышления большую роль сыграло исследование А. А. Богданова. По существу, оно заложило становление в России организационной науки — новой теоретической и учебно-образовательной дисциплины, находящей сегодня широкое применение в социальном менеджменте. Выражая сущность системной концепции, исследователь подчеркивал: «Организационное целое оказалось на самом деле практически больше простой суммы своих составных частей, но не потому, что в нем создавались из ничего новые активности, а потому, что его наличные активности соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления». Продуктивным является представление об организации как универсальной формы существования материн. Организация — это архитектура фрагментов материального мира, человеческой цивилизации. Организовать людей — значит, сгруппировать во имя какой-то цели, координировать и регулировать их действия в духе целесообразности единства30. Это сегодня осознается как основополагающая функция управления. Академик П. К. Анохин также считал, что системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношение приобретают характер взаимодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата. Некая потенциальная сумма систем больше арифметической суммы ее составляющих. Система как целостность приобретает новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это свойство системы, отражающее закон перехода количества в качество, было определено понятием «эмерджментность» (от англ. етегвепсе). И хотя понятие системы определяется по-разному, обобщим сказанное следующим образом: система — определенное множество взаимосвязанных компонентов (подсистем), образующих устойчивое единство, целостность, обладающую интегральными свойствами и закономерностями, сфокусированным, системным качеством. /Любая система — глобальная и простейшая, социальная, техническая или биологическая — имеет общие сущностные характеристики.
Элементом будем рассматривать часть компонента, т. е. более мелкую структурную единицу, которая не влияет существенным образом на качество системы в целом. 3. Система образуется не от суммы элементов, а от целостности, когда отношения между составляющими элементами образуют интегративное качество (лат.integratio— объединение в целое каких-либо частей, обеспечивающее новое качество). Именно степень интегративности (взаимопроникновения) обеспечивает целостность (город — не сумма домов). Целостность как результирующая взаимосвязи и взаимодействия всех элементов — компонентов и уровней, обеспечивает устойчивость и качественную определенность системы. Качественная определенность может быть условно обозначена так:
Разумеется, между данными состояниями нет «китайской стены», в жизни неупорядоченные, суммативные системы превращаются в организованные, органичные и наоборот.
6.. Каждая система структурно оформлена. Структура — строение системы, внутренняя форма организации системы как материи. В подавляющем большинстве случаев в системах может быть неизвестно точное количество элементов, всех свойств и многих связей. Однако есть системообразующие элементы и связи, то, что составляет сущность системы, ее самостоятельную силу и что передается структурой. Итак, структура отражает наиболее существенные, системообразующие элементы (компоненты) и устойчивые связи между ними, т. е. то, что обеспечивает основные свойства системы. Структура системы — ее внутреннее строение, отражающее взаиморасположение и взаимосвязь системообразующих компонентов; это организация целостности системы. В порядке обобщения отметим: каждой системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов системы. Социальные системы — наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма. Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляющего воздействия ее и на нее. Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т. д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система — это всегда организованная (в той или иной степени) целостность. Непременный атрибут социальной системы — стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабливается к среде функционирования, но и сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития. При самом общем подходе к разграничению социальных систем их можно разделить на два класса: системы как социальные явления (наука, искусство, право и т. д.) и системы — организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося. Общая теория систем в полном, целостном виде очень редко применялась к анализу государственного управления. Однако в последнее время целый ряд основополагающих ее понятий становится все белее популярным среди грсударстврведов, особенно такие понятия, как система власти, устойчивость, стабильность, обратная связь и т.д. Система государственного управления — категория недавно рожденная, и поэтому трактовки этого термина достаточно плюралистичны противоречивы. Термин имеет два взаимосвязанных аспекта. В первом — система государственного управления представляет собой некоторое теоретическое построение, инструмент, позволяющий выявлять и описывать системные свойства различных явлений в сфере управления. В этом случае категория является средством системного анализа государственного управления. Она применима к любому относительно целостному политико-правовому образованию; государству, госвласти, госоргану и т.д. В данном случае выражение исследователя «система, с которой я имею дело» может обозначать то множество переменных (оргструктур, их состояний, взаимоотношений), которые составляют предмет анализа данным исследователем, изучающим сложную общественную систему и выделяющим в ней произвольно те или иные свойства, состояния. Допустимо систему государственного управления как интегрированное понятие выражать и через такие термины, как способ и механизм государственно-управляющего воздействия на общество, при этом имея в виду, что способ — метод, средства, приемы организации взаимодействия, интеграции всех субъектов и факторов в процессе принятия и реализации государственных решений, а механизм, по определению А. А. Богданова, — это «понятая организация процесса, все то, что в ней объяснено»31. Второй аспект представляет .более конкретное значение системы — реальный сложный механизм формирования и функционирования госвласти и управления, включающий объективно существующие компоненты (организационные структуры, нормы, отношения, коммуникации). Это как бы «вещь, которая существует сама по себе», которую исследователь должен изучать во всей совокупности, а не произвольно выбирая отдельные переменные, элементу. В таком случае выражение исследователя «система, с которой я имею дело» может обозначать систему как данность, целостность, независимую от любого, изучающего ее наблюдателя. Подчеркнем лишь еще раз, что атрибутом диалектически понятой системы государственного управления является ее интегративное, сфокусированное (системное) качество как результирующая взаимодействия компонентов, элементов системы, которая, в свою очередь, обладает богатым разнообразием присущих ей и ее элементам свойств. Их наличие обусловлено тем, что каждый компонент в процессе взаимодействия с другими в своей интегративной совокупной связи участвует в создании «системного качества». В силу этого система в целом и каждый составляющий ее компонент (элемент) приобретают системные качества. Мы различаем понятия целого и целостного. Целое — состоящее из частей, взаимодействующих друг с другом. Целостность — единство, интегративная данность. Это результат взаимодействия и взаимосвязи всех госорганов и уровней госуправления, обеспечивающих устойчивость и качественную определенность системы госуправления. Целостность обнаруживает себя не только во внутренних связях и отношениях, но и прежде всего в процессе взаимодействия госструктур с общественной средой. Именно здесь особенно рельефно обнаружи вается целостность системы, ее способность ответить на вызов, новые ' потребности общества, противостоять внешним разрушительным раздражителям. 'Элементом системы будем называть ее части, внутреннее строение которых не является определяющим для функционирования системы в целом. Компонентами, подсистемами будем называть Системообразующие части, создающие качественность в данной системе, имеющие в структуре системы объективно необходимое место и выполняющие в ней > базовые функции системы. Все компоненты взаимосвязаны, но одновременно относительно автономны и сами образовывают свою систему элементов. В принципе каждый субъект и носитель государственно-управляющего воздействия и каждый гражданин могут рассматриваться как своеобразная система: знаний, сознания, поведения, ощущений, интересов, концепций и ценностей, моделей поведения. 4.2. Специфика системы государственно-административного управления Прежде всего подчеркнем, что государственно-административное управление — подсистема более крупной системы — государственного управления. Если государственное управление — это управляющее воздействие (государства как субъекта управления) на все общество, реализация публичной власти всех трех ветвей и трех уровней, то государственно-административное управление — управление делами государства, государственной (не частной, не индивидуальной) экономической и социальной сферой, реализация исполнительной власти и управления — от центра До власти на местах, т.е. государственно-административной вертикали власти. Система государственно-административного управления — это определенная совокупность иерархически связанных между собой органов исполнительной власти и государственно-административного управления, во взаимодействии реализующих управление государственной сферой экономики и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно установленных прав и свобод граждан. Обнаруживая все видовые признаки социальных систем и системы государственного управления, государственно-административное управление как целостное явление имеет свою специфику. Специфика заключена прежде всего в ее структуре. Структура, как известно, это внутреннее строение системы, форма ее организации, совокупность наиболее существенных, системообразующих компонентов (подсистем), элементов, устойчивые связи между которыми обеспечивают основные свойства системы, ее целостность. Выделим шесть системообразующих компонентов (подсистем) государственно-административного управления. Институциональная подсистема, т.е. совокупность органов публичного административного управления и должностей в штатном расписании государственных и муниципальных учреждениях власти, создаваемых на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ и администрации соответствующих уровней управления, — это административный аппарат, гражданская служба, обеспечивающая функции институтов государственной и муниципальной власти. , Государственные и муниципальные учреждения аппарата управления (далее будем называть их сокращенно — государственные учреждения): Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне — органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления. Изучение институциональной подсистемы позволяет понять, кто конкретно полномочен и реализует исполнительную власть, доводит все решения государства до осуществления. Нормативно-правовая подсистема — это совокупность норм административного и конституционного права, на основе которых строится и функционирует институциональная подсистема. Деятельность государственных учреждений в большей степени регламентирована, чем деятельность частной фирмы или частного лица. Нормативно-правовой компонент государственного администрирования — это конституционные, законодательные нормы, а также административно-правовые решения вышестоящих органов управления — на уровне «входа» в систему и административно-правовые акты, управленческие решения, адресованные общественной (внешней) среде — на уровне «выхода», эффектора системы государственно-административного управления. Коммуникативная подсистема государственно-административного управления также специфична. Ее существенной чертой является преобладание неравновесных, субъектно-объектных, субординационных отношений в системе связей и взаимодействия государственных учреждений, «должностных лиц», хотя, конечно, наряду с официальными отношениями субъектов управления, урегулированных положениями, уставами, регламентами, должностными инструкциями, существуют и неофициальные (деловые и неформальные) отношения по горизонтали как равновесные, диспозитивные. Сложная коммуникация в государственном учреждении обеспечивает результаты, эффективность управленческой деятельности как коллективного труда служащих по подготовке и реализации административно-управленческих решений. Только наладив систему связей, потоков документов, информации, можно «вдохнуть» жизнь в работу органа управления. Проблема оптимизации коммуникативной системы в государственном (муниципальном) учреждении может составить цель специального научного исследования. Функционально-структурная подсистема — еще одна необходимая составляющая в организации и изучении административного управления как системного явления. Государственные учреждения в своих управленческих функциях различаются по предмету (содержанию), объему, методам воздействия. Это позволяет и обязует не только описывать виды деятельности государственных учреждений, но и анализировать распределение функций между органами управления по вертикали и горизонтали пирамиды, а также внутри государственного учреждения и именно на основе этого определить оптимальную структуру государственного учреждения, его подразделений, предложить методику организационных изменений. Проблема оптимального функционально-структурного построения конкретного органа управления или в целом системы,, государственной администрации может также стать предметом научного поиска исследователя и привести к результату общественной значимости. Кадровая подсистема. Значимость этого системообразующего компонента административного управления ни у кого не вызывает сомнения. Государственными и муниципальными служащими могут быть только подготовленные ; профессионалы управления, менеджмента, способные правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения -социальных, естественных и точных наук в практической функционально-управленческой деятельности. Не состоится система административного управления как общественное явление (и как наука), если адекватно не будет развита такая ее составляющая, как профессионально-культурная подсистема. Культура управления и организации (органа управления) во многом определяет целостность, зрелость государственных учреждений. Профессионально-управленческая культура — субъективный фактор управления, определенное слияние и материализация интеллекта и действий гражданских служащих и государственных организаций, включает в себя правовую, политическую и профессионально-квалификационную культуру: культуру общения, культуру принятия решений (технологизаци и управления), мотивационную информационную культуру и т. д. От уровня культуры отдельных индивидов и органов управления зависит способность системы государственно-административного управления реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать оправдавшие себя нити, традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ. Наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам госуправления представить сущность и механизм использования действий всех объективных законов природы и общества в деле организации выполнения социально значимых проектов экономики, социальной сферы или в других областях жизни общества. Изживается практика организации управления посредством лишь эмпирически приобретенных традиций, непосредственным образом полученного опыта. Времена, когда чиновники гордились тем, что они «университетов не кончали», канули в Лету, а конкуренция и международная интеграция требуют нового, научного подхода к вопросам организации госуправления. Обоснованно поэтому научные знания относить к сущностным духовным ресурсам управления, а науку социального управления определять как системообразующий компонент системы государственного управления. Создание новых технологий в сфере госуправления требует участия все большего числа исследователей в научно-управленческой деятельности. Практика госуправления, его реформирования и совершенствования диктует целесообразность создания научных центров по систематизации и формированию банка данных, организации НИР в этой области. Пока далеко не все управленческие процессы познаны с достаточной глубиной, не всегда кадры госслужбы в полной мере используют научные знания — в результате возникает немало необоснованных управленческих решений и неправовых действий госадминистрации. А это значит, что и в ближайшем будущем трудно будет избежать необоснованных, дорого стоящих налогоплательщикам реорганизаций госвласти, методов проб и ошибок и в результате — кризисных ситуаций. Теория и практика госадминистративного управления — сердцевина административной науки — система комплексных междисциплинарных знаний на стыке права и менеджмента, политологии, социологии, общей теории организации и других наук, которые должны присутствовать в образовательных программах госслужащих как синтез управленческих знаний. Итак, еще раз отметим, что:
— отношения в системе административного управления представляют собой структурную основу вертикальных и горизонтальных связей между государственными органами управления; — правовая культура, правовое сознание опосредуют процесс созания и воспроизводства всех остальных частей системы управления. В целом все компоненты взаимосвязаны, взаимообусловлены и в своей совокупности, интегративности представляют единую динамическую целостность. СУЩНОСТНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ  Институциональная подсистема Нормативно-правовая подсистема Функционально-структурная подсистема   Коммуникативная подсистема Профессионально-кадровая подсистема Профессионально-культурная подсистема Систему административного управления можно представить как институциональное административно-правовое единство, широкое и многообразное, но при этом стягивающее весь социальный организм как корсет, порой довольно жесткий. Структура системы госуправления как организация ее целостности характеризует иерархичность, взаиморасположение составляющих систему компонентов. Степень продуманности, обоснованности структуры определяет качество, уровень целостности (развитости, завершенности) системы государственного управления, эмерджентности. Специфика системы административного управления определяется также ее внешней средой, характером ее воздействия. Известно, что в любом государстве структурные, процессуальные и иные формы государственно-административного управления используются для достижения социально-политических целей управления и для управленческих учреждений проблема взаимоотношений с внешней средой сводится главным образом к отношениям с политическими кругами и группами давления. Система государственно-административного управления, реализуя задачу управления государственной экономической и социально-культурной сферой, получает (ввод факторов) необходимее финансовые средства, материальные и нематериальные ресурсы (поддержка) на осуществление своей деятельности, а также легитимные политические решения (требования), которые ей приходится осуществлять. Политическая власть как субъект публичного управления принимает общеобязательные согласованные политические решения и обеспечивает легитимацию для подзаконных (подполитических) управленческих (административных) решений. Административная власть как субъект публичного управления оказывается «связанной» политическими решениями и ответственностью за их реализацию, зависимой от политической власти. Распределение ролей между данными субъектами публичного управления можно представить следующим образом: избранный народом парламент формулирует законы, необходимые для осуществления общественной деятельности, направленной на разрешение проблем, и для законной, имеющей обязательную силу реализации предвыборной президентской и правительственной программы (законодательная власть); эти законы правительство реализует в виде политических решений, которые исполняются администрацией (исполнительная власть). МОДЕЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММАМИ  Президент  Законодательный процесс Парламент     |