Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
Тема 3. Современные взгляды (концепции) на сущность государственно-административного управления. Смена парадигм
Парадигма (от греч. рагао!е1§та) — пример, образец управления, наиболее общие, исходные и важные основы признанной на данном этапе теории управления, признанные в обществе принципы, совокупность которых определяет концептуально-методологический подход к постановке и решению исследовательских и практических задач управления. Смена парадигмы означает изменение принципов} способов действия и мышления, методов государственно-управляющего воздействия на общественные процессы и отношения, при этом не может отрицаться сущность, природа административного управления как ведения государственных дел, решения общезначимых публичных вопросов, обеспечения функций государства. Смена парадигмы всегда влечет изменение одних базовых понятий, редакцию других. Сегодня _, мы определяем исполнительную власть — как административное управление в демократическом правовом государстве (юридически дефиниция не определена). Какие новые концепции и термины появились для объяснения государственно-административного управления новейшей истории? 3.1. Концепция «нового государственного управления» В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администраций в обществе. Выражается она понятием — «государственный менеджмент». Термин и новая модель управления особенно заметны, показательны для Великобритании (времени премьер-министра Маргарэт Тэтчер), Новой Зеландии, частично Австралии, США, Скандинавских стран и Германии на уровне земель (местных правительств). В чем суть новой парадигмы как нового способа мышления и действия в государственном управлении? I. Власть стала трактоваться не как право и возможность, органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее воздействие на общественные процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство — как рынок предоставления услуг; действия правительства — как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин — как клиент.
Все это, по мнению инициаторов новой модели государственного управления, которая повсеместно стала называться «государственным менеджментом», должно было создать идеальный тип рационального государства. Оправдала ли себя эта модель? В Великобритании «железная леди» Тэтчер вынуждена была в конце 80-х уйти в отставку под давлением общественного мнения и проиграв на выборах со своей партией консерваторов, а управление в стране сопровождается рассогласованностью, как отмечают английские исследователи, снижением уровня социального обеспечения граждан, прежде всего малоимущих. К чему сводится критика государственного менеджмента («нового государственного управления»)? На Западе считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Никто больше не говорит о таком «наилучшем пути». 1. Критикуется риторика и понятийный аппарат. Вряд ли можно найти другую реформу администрации, породившую искусственные фразы о конкуренции, предпринимательском духе, государственном менеджере, обслуживании и особенно о потребителях и клиентах. Нужно понимать, что в современных обществах дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданин политического сообщества — государства (или его местной общины), в другой — потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса. Гражданин в своих отношениях с обществом, государством играет многие роли. Они могут дифференцироваться, различаться как роль:
Оплачиваемый труд гражданина бюджетируется государством или он самостоятельный бизнесмен. Для каждой из этих ролей существуют специфические гражданские права и обязанности. Здесь все граждане равноправны, их права не зависят от финансового состояния каждого. Другое дело — гражданин как элемент экономической системы. Здесь его возможности и получаемые услуги зависят от его финансового состояния. Таким образом, государственное управление — это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан. Государственный менеджмент — это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в экономической системе (сфере) по предоставлению общественных услуг гражданам по принципу рыночных отношений, оплаченных гражданином исходя из его финансового состояния. Термины «потребитель» и «услуги», широко используемые в рыночной экономике (государственном менеджменте), нельзя столь же широко использовать в государственном управлении, ибо трудно определить как услугу полицейский арест нарушителя порядка, призыв в армию, надзорно-контрольные отношения налоговой инспекции и т. д. — в сущности, все это акты суверенной власти государства и его связь при этом с механизмом обслуживания, предоставления услуг если и имеют место быть, то лишь во вторичном значении. 2. Причина отказа некоторых исследователей и практиков управления от концепции государственного менеджеризма и в том, что принципы рынка и конкуренции далеко не всегда соответствуют запросам потребителей (граждан) на предложение товаров (услуг) в государственном секторе. Свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные услуги (жилья, медицины, образования). Экономические рыночные механизмы управления должны совмещаться с государственным перераспределением общественных доходов и услуг, оказанием государственной поддержки малоимущим, инвалидам, мало- и старовозрастным социальным группам, чтобы смягчить социальную дифференциацию граждан, социальную напряженность, выравнять «стартовые» возможности развития людей. Экономическая политика государства может означать регулирование, а также сверх-, дерегулирование. Решающий фактор в том, чтобы политика регулирования была способна поддерживать функционирование рынка. И этот тезис выводом имеет следующее: политико-административная система не должна растворяться в экономической системе, государственное управление — в государственном менеджменте. 3. Существенной неудачей «нового государственного управления» является организация государственной службы не как единой системы государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку. Административные службы делятся на сегменты бизнеса по признаку продукции или продуктовых групп. Но такая модель сегментации государственной службы не согласуется с практикой рационализации производства, принципами согласованности, координации и интеграции экономики. В Англии, к примеру, рассогласованность служб и функций государственного управления уже вызывает проблемы интеграции экономики (на уровне отраслей и территорий). 4; Государственный менеджеризм не стал идеальной моделью управления и потому, что не дал экономической эффективности, не помог преодолеть финансовый кризис. Не дал и не мог. Это можно видеть на примере диверсифицированного спектра видов деятельности территориальной администрации (города, муниципального образования). Муниципалитет может владеть жилым фондом, складским хозяйством, выставочными площадями, развлекательными парками, отелями, пекарнями, пивоваренными заводами, винными погребами и фабриками по производству соли; он может заниматься энергоснабжением, местным пассажирским транспортом, водоснабжением и канализацией, утилизацией отходов; он может управлять вечерними школами для взрослых, музеями и театрами, а также больницами, домами для престарелых и бюро семейной помощи; он может приложить руку к местным телекоммуникациям, к организации городских рынков и т. д. Сфера муниципального менеджмента обширна. Но эта же самая муниципальная администрация будет иметь в своем составе налоговую службу, службу регистрации жителей, социального обеспечения, общественного здравоохранения, бюро статистики населения, школьную администрацию, совет городского планирования, администрацию городского строительства и т. д. с широким спектром соответствующих общественных функций. И для этой сферы муниципалитета будет невозможно измерять все его подразделения с помощью единых экономических стандартов и норм. Следовательно, политика управления должна оставаться открытой по отношению к многообразным общественным функциям и другим видам административной деятельности. Эффективность деятельности администрации территории измеряется социальными (не всегда количественными) показателями, степенью соответствия предоставляемых услуг и товаров в государственном секторе, общественным запросам и .потребностям, повышением качества жизни населения данной территории. Порядок начинают ценить, когда он исчезает. Вывод: нерешенной проблемой в рамках парадигмы «нового государственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача (знаем, что делать, но не знаем как) создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими механизмами управления. Другими словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-административную, правовую и экономическую системы (подсистемы). Решение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе. 3.2. Концепция демократического государственного управления Административная модернизация осуществляется на основе демократического государственного управления (Россия), «отзывчивой бюрократии» (США). В США это не означает отказ от менеджеризма как основной черты американской бюрократии, административного государства. Что же внедряют современные административные реформы? I. Контракты рассматриваются предпочтительной формой общественных отношений (не директивы, предписания, приказы). Вместе с тем понятно, что контрактное управление, выходящее за рамки общепринятого государственно-административного управления, возможно только в узких областях; контракты и административные договоры не отменяют порядок субординации, утверждают отношения между административным органом публичной власти и подрядчиком (физическим или юридическим лицом) не координационные, а субординационные. Вместо достижения соглашения относительно целей и задач контракта они могут быть просто предписаны. В строго придерживающихся буквы закона бюрократиях контрактное управление сталкивается с жестким пространством закона, поскольку действия в сфере государственной администрации, как правило, сильно зарегулированы. 2. Новые подходы возникают в процессе формирования бюджета. Известно, что разрабатывается бюджет (как проект) административной подсистемой, а принимается как закон парламентом, утверждается президентом, т. е. политической подсистемой. Рационализация политического процесса могла бы состоять в предоставлении парламенту не только соответствующих финансовых и налоговых данных, но и информации по учету затрат и результатов. Конечно, это не будет означать полный контроль политических инстанций в бюджетном процессе, так как, во-первых, речь идет не о текущих затратах и результатах, а о будущих, т. е. прогнозных, и, во-вторых, с учетом массы процедур политический сектор будет также зависеть в этом отношении от оценок, сделанных административными инстанциями. Модель государственного менеджмента в России находит своих сторонников, и все же решительное большинство теоретиков и практиков государственного управления в нашей стране не абсолютизируют концепцию государственного менеджеризма, а пытаются «приспособить» ее в пользу «новых основ демократического государственного управления». Каковы основания этой новой парадигмы? Ведущаяся во всем мире широкая дискуссия о правах человека показывает, что идея врожденного достоинства человека и прав личности завоевывает все большее распространение. Было бы трудно понять, если бы государство и администрация в рамках трансформационных процессов направили свой путь развития в сторону потребителя, в то время как исторически он ведет к гражданину, который не является ни просителем, ни даже потребителем (участником рынка на стороне спроса), но который наделен правами и возможностью их защиты перед государственной администрацией в суде. Современное государство не только защищает своих граждан от вмешательства государственной власти в смысле соблюдения конвенций о правах человека. В конституционном правовом государстве развились многообразные личные права на общественные действия, например право обращения к закону. В государстве благосостояния этот положительный статус расширился, охватив право на материальную помощь со стороны государства. В этом контексте старая конституционная идея о необходимости социальной гарантии необходимого минимума для достойной жизни должна быть интерпретирована как личное право на государственные пособия и программы социального обеспечения. В конечном счете гражданин как студент, получатель, пособия, пользователь общественной инфраструктуры, бизнесмен, работодатель, а также и нарушитель, имеющий дело с полицией, налогоплательщик и т. д. интегрирован в социальную систему, состоящую как из прав, защищающих от государства, так и прав по отношению к нему. Гражданин обладает личными правами, которые не являются сферой государственных менеджеров. Однако основания и формы такого наделения правами зависят от многих факторов — правовой культуры, политических интересов и не в последнюю очередь от социальной дифференциации общества. В рыночной экономике с ее плюрализмом объединений и правом свободного выбора рода занятий невозможно установить личное право на занятость, но полная занятость может являться конституционной целью. Все материальные права по отношению к государству и особенно права на денежные выплаты вызывают вопрос о наличии соответствующих ресурсов. Ярким примером тому являются консолидирующие бюджеты, сопровождаемые законами, резко сокращающими гарантированное социальное обеспечение. • В классической государственной администрации действия предпринимаются не кем-либо, а ответственным должностным лицом. Существует строгая система полномочий и, кроме того, действует принцип устранения множественности полномочий. Если тем не менее возникает потребность в дублировании ответственности, действу ют соответствующие нормы, например правило, согласно которому действие предпринимается теми полномочными инстанциями, которые первыми имели дело с рассматриваемым вопросом. Существуют нормы, регулирующие конфликты полномочий, например предписывающие определение ответственности вышестоящим органом. Таким образом, модели управления классической государственной администрации направлены либо на устранение соперничества, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Переход от такой нормативной ситуации к концепции квазирынка закончится присутствием одного действующего лица на стороне предложения общественных благ, т. е. монополией. Виртуальная организационная конкуренция не будет работать. Передача полномочий на места будет иметь результатом региональные монополии.
Гражданский контроль за деятельностью администрации становится отчетливым «вызовом» демократического общества. Если устанавливаются конкурентные отношения в рассматриваемой сфере, то должны выполняться условия квазирынка. Во-первых, должна быть возможно большая свобода конкуренции, чтобы устранить слишком высокие барьеры, препятствующие вхождению на рынок или выходу из него. Во-вторых, должен быть свободный доступ к информации о стоимости и качестве услуг. В-третьих, трансакционные издержки, связанные с переговорами, заключением контрактов, учетом, системой расчетов, контролем и т. д., не должны превышать прироста эффективности за счет конкурентного поведения. В-четвертых, необходимо устранить возможность для участников рынка и на стороне предложения, и на стороне спроса преследовать только цели собствен ной выгоды. В-пятых, по крайней мере некоторым из поставщиков услуг должны быть предоставлены финансовые стимулы для реагирования на ценовые сигналы. •Если приложить эти условия к сегодняшней государственной администрации, станет ясно, насколько трудно будет добиться рациональных выгод от введения квазирынков. Прозрачность государственной администрации остается проблемой. Всякий раз предоставление организационной независимости ведет к высоким издержкам контроля. • Ситуация представляется более благоприятной в тех случаях, когда рыночные механизмы не являются воображаемыми в виртуальной конкуренции между административными органами, а представляют собой соревнование между государственным и частным предложением. Такой дуализм уже становится традицией. Например, в банковском деле: государственный центральный банк, сберегательные банки местных правительств и т.д., с одной стороны, и частные и кооперативные банки — с другой. Сосуществование государственного и частного предложения еще не создает совершенного рынка, если государственные учреждения получают субсидии и покрывают убытки за счет налоговых поступлений, а частные зависят от собственной прибыльности; равно как и в тех случаях, когда первые обязаны следовать интересам сообщества, а вторые свободны в выборе ориентации на максимизацию прибыли. Это составляет лишь часть проблемы наиболее эффективной интеграции институтов экономического управления в рамках государства и администрации. Проблему, общую для всех государств, создает кризис финансирования (социального обеспечения. Фактор средств становится отправным моментом экономической оценки моделей управления, так как в том, что касается ресурсов, государство является доверенным лицом граждан. Финансовый контроль, учет и бюджетирование в государственном секторе, контроль затрат и результатов, проведение аудиторских проверок, формы регулирования использования ресурсов — все это должно быть гармоничным. Формальная дифференциация общественных и частных благ не помогает. Необходимо учитывать различные социальные, политические, правовые и экономические причины, лежащие в основе разви-тия коллективных целей в области общественного распределения благ. «Смешанная» экономика с частной и государственной собственностью является историческим фактом. Если не проведена приватизация, то управление государственным производством и распределением должно осуществляться преимущественно экономическими методами в соответствии с механизмами рынка и конкуренции. Сегодня, как правило, именно так и обстоит дело. Но при этом возникают проблемы, в данном случае регулирования экономической системы. Если муниципалитет устраивает свой рынок, вторгающийся в местный частный рынок, если местная служба медицинского страхования открывает магазин, торгующий оптикой, если служба переработки отходов .коммерциализируется и т.д., это означает, что они получают возможность опираться в своей деятельности на общественные ресурсы, что не может рассматриваться как справедливая конкуренция с частным сектором. Высокая степень диверсификации местных финансовых активов может сделать формулу «муниципального концерна» привлекательной. Но она не учитывает реальностей органов управления, в основе деятельности которых лежит общественный интерес. Желание людей состоит не в том, чтобы школьное обучение, служба спасения, фундаментальные исследования, санитарный контроль и т.п. управлялись преимущественно с помощью экономических рычагов, в соответствии с принципами потребительских предпочтений, покупательной способностью и конкуренцией, а в том, чтобы это управление соответствовало коллективным соглашениям относительно его целей и принципам демократии и конституции. Речь идет о сфере вторичной эффективности, возможности проводить оценку и воздействовать на подбор кадров, развитие инфраструктуры, организационные масштабы и материальные ресурсы на основе экономических стандартов. В то же время не следует поддаваться скрытой опасности обращения к преимущественно экономическим методам контроля в тех областях, где допустима только вторичная эффективность, например подходить к внешнеполитическим обязательствам в манере стратегии глобальных концернов, решать вопросы государственной помощи, направленной на спасение людей, таким же образом, как частные страховые компании рассчитывают свои выгоды, и т. п. С приверженностью государственной собственности связаны трудности приватизации и освобождения вездесущего административного государства от грузообязательств с помощью разделения функций. Причина не столько в бюрократическом сопротивлении, сколько в требованиях, предъявляемых к общественным услугам административной средой. Так, государство фактически вмешивается в поведение граждан в их свободное время путем регулирования дорожного движения во,время праздников, организации природных парков, регулирования общественных фестивалей, организации и финансирования детского отдыха во время каникул и т. д. В каждом случае условия должны гармонизироваться с общественными ценностями, и не только с демократией и законностью, но также и с экономической эффективностью. 3.3. Государственное управление и государственный менеджмент: общее и особенное Принятие концепции «нового демократическдго государственного управления» означает более строгое избирательное употребление термина «государственный менеджмент». В связи с этим целесообразно обозначить нашу методологическую позицию. Государственное управление и государственный менеджмент — это не синонимы.
Таким образом, государственное управление и менеджмент «расходятся» по установочным приоритетам (по «духу» отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия. Только там, где государство выступает как хозяйствующий субъект и целью имеет обеспечение прибыли, уместно говорить о государственном менеджменте. Однако не стоит между этими управляющими воздействиями видеть «китайскую стену». Не случайно дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие. Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:
Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики. Политико-административный и экономический маркетинг как перспективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, «высветить», сделать «прозрачной» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату. Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно будет говорить о государственном менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающее действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным экономическим предприятием. 3.4. Выводы - , Концепция нового демократического государственного управления, в центре которого — качество решений и деятельности государственных органов власти и управления, предполагает обоснование и осуществление следующих неотложных шагов:
необходимо осознать значимость и изучить механизм политического управления как условие демократизации страны, совершенство вания политической системы, закрепить нормативно в актах исполнительной власти процедуры согласования интересов, поиска социального компромисса. Только на этом пути можно решить фундаментальный вопрос конституционного права: каким образом народ как единственный суверен своей власти может адекватно организовать государство, его органы, с тем чтобы они и в статусе (материально, субстанционально), и в процессе функционирования (процессуально) отражали именно власть народа. Итак, теория и практика государственного управления объективно связана с изучением и совершенствованием политического механизма управления и административно-правового процесса. Вопросы для размышления и самоконтроля
|